国外科技政策与WTO规则适应性研究，本文主要内容关键词为：适应性论文,规则论文,国外论文,政策论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1004-8308(2005)01-0079-06
中图分类号：F204 文献标识码：A
由于科技创新活动存在较大的外部性，投资者无法独占创新收益，使得创新活动投资的实际水平大大低于社会最低水平。针对科技创新活动市场机制存在失灵，各国政府纷纷制订了旨在激励科技创新的一系列法律、税收、金融等政策措施。科技政策主要有两个方面：一是创造和维护有利于私人企业进行R&D投资的法律环境，如建立知识产权制度，一定程度上将外部收益内部化；二是政府制订优惠政策，对创新活动给予一定的支持。政府直接和间接支持企业创新活动的政策主要有两类：一是通过与企业签订合同，政府对企业R&D活动直接拨款资助；二是给予企业R&D支出一定的税收减免或者抵扣优惠政策。
大多数国家根据本国经济、科技发展水平制订了R&D资助政策。但政府对创新活动的过高资助会影响国际贸易和经济全球化进程。WTO框架下的《补贴与反补贴措施协议》对产业R&D活动允许资助的范围、强度以及资助的合法性都作了严格的规定，成为各国政府制订R&D政策的依据。
1 国外资助R&D政策
许多国家将资助R&D作为重要的科技政策，以激励企业R&D。
美国政府一直非常重视对科技创新活动的投入。2001年财政年度内，美国公共和私人R&D总投资为2400亿美元，其中，联邦政府投入约910亿美元，占37.9%。早在1980年，美国国会就通过了《技术创新法》（Stevenson-Wydler，该法于1996年进行修订，称为《联邦技术转让法》），共15章62条，明确对联邦政府在促进商业创新方面的职责。1982年国会通过《小企业创新发展法》，规定：每个拥有超过1亿美元以上的对外委托研究经费的政府机构和联邦实验室，必须从该经费中拨出一定比例(2%～2.5%)，按照竞争方式资助小企业。1990年实施先进技术计划(advanced technology program)，旨在通过与私营企业共担费用和风险来推动重大技术和新兴技术的开发。该计划按照竞争方式提供政府资助，企业匹配资金，主要开发有巨大经济潜力、高费用、高风险和投资回收周期长的技术。计划由联邦政府主持，产业界提出项目构想，并经政府和相关领域专家评估，保证项目的市场前景和技术前景，政府和产业界共同承担项目资金，在竞争性基础上择优选择。
20世纪70年代，英国政府就推出了“对创新方式的资助计划”，给予年销售收入低于2.5万英镑的高技术小企业以项目经费约1/3～1/2的补助。80年代，政府开始普遍资助与产业发展、社会福利相关性较高的R&D活动。为推动产学合作，政府陆续推出10个科技计划，一般由工贸部和企业务出资50%，1980年成立了有关信息技术的Aney委员会，目的是促进大学与企业的广泛合作，该项目在5年间花费35亿英镑，其中政府资助57.1%，约20亿。1981年国家R&D公司与国家企业委员会合并成立英国技术财团(BTG)，到1984年已向430家高技术企业提供3.26亿英镑的资助。至1997年，LINK共支持570多个计划，支出经费有1.83亿英镑，在“智慧计划”中，政府对中小企业技术创新的可行性研究，可提供75%的资助，对新产品或新工艺定型前的研究开发，可提供30%的资助。产品开发研究支持计划(SPUR)，目的是帮助中小企业通过开发新产品和新程序提高竞争力，即给具有良好技术前瞻性的产品和程序提供从产品开发到产品和程序原型形成之前的各种技术和奖金帮助。从事研究的中小企业，可以获得额外SPUR计划支持，支持金额高达成本的35%。为增加R&D投入，政府计划2005-2006年，每年通过科学技术办公室(OST)增加投资1亿英镑用于提高英国科学技术基础的发展，增加4亿英镑用于科学和工程研究项目和1亿英镑用于科研设备和资金基础设施。
日本政府早期制定了《重要技术研究开发费补助金制度》，对有利于推动国民经济发展的重大技术的研究开发提供补助资金，为企业提供直接的R&D补贴与委托R&D拨款，引导企业开展重点领域的R&D活动。政府对一般项目的补贴可达50%，环保节能项目可达75%。80年代，对从事有利于地方产业发展的高新技术小企业，由中央和地方财政各补助开发费用的1/3。日本政府在东京、名古屋和大阪3个主要工业区各设立一家资助投资公司，主要购买处于创业期的高科技企业的股票和债券。日本通产省还规定，地方政府应向当地每一新建高新技术开发区提供10亿美元的基建费；对迁入开发区的高新技术企业、科研机构，国家财政实行补贴。日本政府规定，民间企业研究开发高技术可获得低息贷款，如果成功，则按照优惠条件还本付息；一旦失败，则按无息贷款还本。
以色列1984年制订《鼓励产业研究与发展法》，通过法律形式确立政府对企业R&D资助政策，以一定程度上分摊企业R&D的内在风险，鼓励和支持企业R&D活动。以色列政府支持基础研究和战略研究的经费不需要回报，但是支持产业研究则要求回报，受资助项目的技术、产品进入市场并盈利后，必须向政府按其年营业额的一定比例（前三年3%，第4年及以后为3.5%）逐年归还政府的R&D资助额，直至归还全部金额。从1968年开始到1998年，R&D资助总额已经达到38.6亿美元，其中1998年政府资助产业R&D约4亿美元，约占政府R&D总预算的40%。
2 WT0有关协议对R&D补贴的有关规定
《补贴与反补贴措施协议》定义补贴是指一成员方政府或任何公共机构向某些企业（指其辖区内的一个企业或产业或一组企业或产业）提供的财政资助，以及对价格或收入的支持，以直接或间接增加从其领土出口某种产品或减少向其领土进口某种产品，或者对其他成员方的利益造成或威胁造成损害的政府性措施。补贴具体包括：政府直接转移资金（如赠款、贷款、投股）；潜在的资金或债务的转移（如贷款担保）；政府放弃或不征收应征收的税收（如税收抵免之类的财政鼓励）；政府提供货物、服务或购买货物；政府向筹资机构付款，或委托、批示私营机构履行上述的三项功能；存在1994年关贸总协定第16条含义上的任何形式的收入或价格支持。补贴的基本特征是：补贴必须是政府行为；补贴必须是一种财政行为；补贴必须授予被补贴方某种利益；补贴必须具有专向性。
协议将研究分为：基础研究、产业研究和前竞争开发活动。基础研究是指与产业或商业目标无关的增加一般科学和技术知识为目的的研究；产业研究指以发现可能有助于新的或改进产品、工艺或服务开发的新知识为目的的研究，即美国国家科学基金定义的产业基础研究；前竞争开发活动是指将产业研究的成果转化为新的、修改的或改进的产品、工艺或服务的计划、蓝图或设计，即美国国家科学基金定义的产业应用研究，还包括首次非商业目的的原型生产以及非商业目的的初步展示和试验方案。
协议不限制政府对教育和研究机构独立进行的、非产业和商业目的的基础研究的资助或补贴，其将补贴分为：不可申诉补贴，可申诉补贴和禁止补贴。不可申诉补贴是指对产业研究的补贴不超过合法成本的75%和对前竞争开发活动不超过合法成本50%的补贴、对落后地区和为满足环境保护要求改造现有设施的资助，以及满足所有经济主体的非专向性补贴。采用招标等市场运作的企业R&D合同或者R&D采购，不列入补贴之列。可申诉补贴是指损害另一成员的国内产业、WTO下其他成员利益和严重妨碍另一成员利益的补贴。对于此类补贴，申诉国需证实补贴对其的不利影响，否则，补贴被允许使用。禁止补贴是指以出口绩效为条件（出口补贴）和将进口替代作为唯一或多种条件之一而提供的补贴（进口替代补贴）。对于此类补贴，只要WTO的争端解决机构确认补贴是应该禁止的，补贴必须立即被撤消。
3 国外科技政策与WT0规则适应性研究
在WTO框架下，各国对科技发展战略、政策进行了相应的调整，逐步加大对基础研究等公共性领域研发活动的支持，重点支持前竞争、共性技术的开发活动，采用市场方式运作企业R&D项目资助，逐步取消与WTO规则冲突的科技政策，最大限度地支持本国企业科技开发。
3.1 充分发挥政府在营造研发环境中的作用
在WTO有关规则的谈判和形成过程中，各国政府充分发挥其在国际经济中的作用，努力为本国营造一个良好的科技创新环境。《补贴与反补贴措施协议》有关R&D补贴条款的形成过程中，美国政府充分发挥其作用，为美国科技政策实施创造条件。根据原来关贸总协定有关补贴的“邓克尔文本”，政府为产业基础研究项目提供的资金不得超过项目总投资的50%，对产业应用研究项目提供的资金不得超过项目总投资的25%，而美国当时的技术政策中，政府与企业合作的应用研究项目费用分摊一般是50%对50%，如按邓克尔文本的规定，美国的科技政策必须修改。美国政府充分分析了日本和欧洲产业技术政策的特点，发现日本和欧洲主要是通过政府采购方式支持特定产业科技进步。因此克林顿政府的谈判代表力主修改邓克尔文本所规定的条款，由于对日、欧等国影响不大，使得最终协议完全保住了美国政府的基础研究领域的投资权利。在美国政府的主导下，关贸总协定“乌拉圭回合”谈判达成的与贸易相关的知识产权保护协定，提高了对WTO成员保护版权、专利权、商标权、工农业设计和商业秘密等知识产权的保护要求，也充分保护了美国的利益。
3.2 政府加大对基础研究投入
WTO协议不限制政府对教育和研究机构独立进行的、非产业和商业目的的基础研究的补贴，所以各国政府纷纷加大对基础研究的投资力度。
美国采用的是技术领先发展模式，其主要特征是对基础研究大量投资。美国对基础研究的投资量是其他任何国家所无法比拟的。1998年美国基础研究的经费开支为344亿美元，占整个R&D支出的15.6%，其中美国联邦政府投资195亿美元，占56.7%；2001年财政年度，美国公共和私人资金对R&D总投资为2400亿美元，联邦政府的投入约910亿美元，其中220亿美元用于支持基础研究。大学和国家实验室是基础研究的主要承担者，1998年承担的研究经费占总经费的67%。美国联邦政府采用合同外包科研任务的方式鼓励学校和企业参与技术研究。正是由于美国政府投资基础研究产生了巨大的商业溢出，才使美国在短短的时间内居世界领先地位。
以色列政府主要通过高等教育委员会计划和预算委员会支持基础研究，每年经费约为4.2亿美元，还有各类基金支持基础研究，基础研究主要集中在高校。
3.3 重点支持前竞争、共性技术的R&D活动
《补贴与反补贴措施协议》中绿灯条款主要支持基础研究、前竞争阶段和共性技术的开发。各国政府在支持前竞争、共性技术的研发方面巳逐步达成共识。
美国联邦政府是否应该资助产业R&D活动一直是一个争论的问题。1962年商业部试图设立公民产业技术计划未能成功，尼克松时代提出新技术计划也未能获得国会通过，里根政府在初期也只重视联邦研究机构将技术转移给民间。直到20世纪80年代，在日本的竞争压力下，美国政府才真正重视产业R&D资助，通过制订《综合贸易和竞争力法》，用“前竞争”和“具有通用性”两项标准，支持商业部的“先进技术计划”。
1986年英国政府通过“连接计划”，主要支持企业和研究机构进行前竞争阶段的合作研究，鼓励产业界投资科技，研制新产品和工艺。学校、研究机构和企业都可以参与LINK计划，尤其鼓励中小企业参与。项目R&D费用由政府和产业界共同承担，通常政府投资最多不超过50%，所支持的计划是实用和共性(enabling and generic)，有市场潜力的新产品、新工艺、新系统开发。到1997年，LINK共支持570多个计划，支出经费1.83亿英镑，产业界也投入了大致相等金额。1992年英国科技办公室与工贸部通过调查和反省，认为完全放弃对“靠近市场”的有商业价值的R&D活动的资助，导致英国企业R&D投资降低，如1991年产业R&D投资为78亿英镑，比上年降低了10%，所以政府调整了策略，转而大力集中力量重点支持具有广泛应用前景的通用技术的R&D，并制订了专门的支持通用技术研发的计划。
以色列政府有多种企业R&D项目补贴方式，但都强调基于市场导向、基于非保护贸易主义的财政支持。“磁性计划”鼓励和支持前竞争、共性技术的研究与开发，即一系统列广泛应用于多个产业的公共技术、组成成分、材料、设计和制造方法及工艺、标准和原型等开发。目的是集中国家有限资源合作开发公共技术，加速创新运用产业的过程，缩短新产品开拓市场时间。项目根据创新和共性、出口和就业潜力两类指标评估，一般鼓励企业与研究机构合作进行，特殊情况下，公司或研究机构也可独立获得资助。批准的项目可以获得R&D预算的66%的资助。因为是前竞争、共性技术的R&D，所以以色列政府对该资助计划没有税收返还的要求。
3.4 企业通过竞争获得资助
根据WTO有关规定，对所有经济主体都产生利益的非专向性补贴，属于“不可申诉补贴”。采用招标等市场运作的企业R&D合同可以列入不申诉补贴之列。许多国家出台了市场化运作R&D资助的计划。
美国1990年实施“先进技术计划”(ATP)是按照竞争方式提供政府资助，企业匹配资金，以开发那些经济潜力大、费用高、风险高和投资回收周期长的技术。该计划于里根政府时提出、布什政府时开始实施，克林顿政府时得到了巨大的发展。计划由联邦政府负责实施，由私营企业提出项目，经政府和相关领域专家以市场前景和技术前景评估，择优选择联邦政府合作和资助的项目，企业通过广泛竞争获得政府资助。企业必须至少承担50%的项目经费，以增强企业的风险压力。ATP计划鼓励各种规模的企业、大学、非营利组织通过合作方式完成项目。
以色列政府委托首席科学家办公室实施产业R&D资助政策。有意向的企业首先填写由OCS(Office Chief Scientist)统一制作的包括项目技术、经济和预算的申请表；由专家从经济、技术和该企业完成项目的能力等方面对项目进行评估；企业通过竞争获得R&D资助。
3.5 逐步取消接近市场、专向性研发补贴
近市场R&D项目是指R&D中前竞争开发阶段以后的部分，政府或公共机构对近市场的R&D活动及其后技术创新活动的补贴超出绿灯保护范围，可能会进入黄灯条款下可起诉的补贴，甚至红灯条款下的禁止补贴。各国政府按照WTO规则，逐渐退出近市场R&D活动资助。
1988年英国政府为促进产业增加R&D投资，制订政策，取消政府对“靠近市场”的有商业价值的R&D活动的资助，改为强调支持大学进行基础研究。
1967年以色列工贸部建立R&D资助制度时，最初设想是不分行业、技术或产品，给予所有项目均等的获得研发补助机会，即没有产业、技术或者产品的专向性考虑。1976年OCS提出国家项目计划，由于项目比较大，政府提供资助金额也大于一般R&D项目，所以实施时项目仅对那些已经从OCS获得资助、并且保持良好记录的大企业，国家计划系统资助约占当时资助总经费的30%。虽然该计划对技术是中性的，但是由于对企业有专向性，即有歧视中小企业的嫌疑，所以1980年该计划被终止。以色列政府专门为启动新兴科技型企业研发活动而设立的YOZMA风险投资基金，成立时政府就不干预基金运作的具体事务，完全由私人投资者运作，6年后，基金进入良性运作，政府将基金中的股份原价出让给其他基金投资者，撤出政府资金，1997年基金被私有化。2001年3月以色列工贸部宣布对技术孵化器的投资方式进行试验性改革，主要内容是减少政府对孵化器管理公司的运营投入，增加对研发项目的支持，资金投入改政府拨款为孵化器贷款，政府贷款资金用于项目研发过程，市场及商务运作资金由孵化器管理公司承担或通过其他投资来源解决。
4 对我国政府制订科技政策的启示
4.1 政府注重营造有利于研发的环境
根据WTO规则对发展中国家和转型经济国家的过渡期有特别的规定。目前联合国确定的48个最不发达国家和20个人均GNP低于1000美元的发展中国家（我国未在内），可以长期保留出口补贴。其他发展中国家可在协议生效起8年内保留出口补贴，发展中国家可在协议后5年内保留进口替代补贴。转型经济国家可以在7年内保留第三条（进口替代补贴）所禁止的且已经进行通知的出口和进口补贴。我国政府应充分发挥在国际经济事务中的作用，争取发展中国家和转型经济的确认，以享受相应的政策优惠，为企业研发资助营造一个良好的外部环境。
4.2 加大对基础研究、产业研究及前竞争阶段研究支持力度
基础研究的投入属于WTO《补贴与反补贴措施协议》中不可起诉的补贴范畴。近年来各国纷纷加大对基础研究的投资力度。我国政府应该充分认识到基础研究对商业化产生的巨大溢出效应，加大对基础研究的投资；应按照WTO原则，对基础研究、产业研究和前竞争研究给予不同的政策支持。将支持R&D的重点从后阶段转向基础研究、产业研究及前竞争阶段，加大对高等院校和科研机构的R&D的资助力度，鼓励高校、产业界、科研机构的合作研究，重点支持运用广泛的共性技术的开发。
4.3 及时调整政策，逐步退出竞争性领域的扶持活动
由于我国长期游离于WTO，使得许多技术创新政策集中在支持科研成果的商业化阶段，而这属于WTO可起诉或禁止的补贴条款范围内，我国政府应按照WTO有关原则适时进行调整，应逐渐降低政府直接介入近市场领域研发活动的程度。借鉴国外经验，政府参与一些支持高科技企业研发活动的项目，如创建风险投资基金、高新技术企业孵化器、高新技术园区等，政府适度投资但不参与具体的项目运作，由私人资本负责操作。