我国中小学教师资格制度的若干问题及其完善，本文主要内容关键词为：中小学论文,若干问题论文,教师资格论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G451.1 ［文献标识码］A［文章编号］1009－718X（2008）12－0051－04
中小学教师职业的专业性和公益性，促使政府实行中小学教师资格制度，运用行政权力对该行业实行准入控制。完善的中小学教师资格制度，应当将资格的分类及取得条件、资格凭证的形式及效力等予以法定化，另外还应当明确规定违反教师职业许可制度的法律责任。当前我国实行教师资格制度的主要法律依据包括：《教师法》第十至十四条、《教师资格条例》（1995年12月12日国务院令第188号公布）、《〈教师资格条例〉实施办法》（2000年9月23日教育部令第10号公布），它们分别属于单行法、行政法规和部门规章。原国家教委发布的《关于实施〈教师资格认定的过渡办法〉的通知》（1995年12月28日教人［1995］110号），主要解决《教师法》实施前（1994年1月1日前）各级各类学校在岗教师的教师资格过渡问题，有关工作从1996年开始并已完成。《教育部关于印发〈关于首次认定教师资格工作若干问题的意见〉的通知》（2001年5月14日教人［2001］4号），其目的在于部署《教师法》实施之后上岗的各级各类学校教师的资格认定工作，因而全国正式实施教师资格认定自2001年开始。另外，《教育部关于印发〈教师资格证书管理规定〉的通知》（2001年8月8日教人［2001］6号），则对教师资格证书的管理作了具体规定。这些举措对于保障中小学教师的基本素质，提高中小学教师的专业地位具有重要意义。依据《教师法》第四十条第三项，我国的中小学教师不仅是指普通中小学教师，还包括幼儿园、特殊教育机构等的教师，近年来人数一直在1100万① 人以上，规模十分庞大，这些教师的资格制度从实施情况看，还存在不少值得改进的地方，有鉴于此，本文选取较有代表性的美国、日本以及我国台湾地区和香港特别行政区的中小学教师资格制度予以比较，从中总结经验，对我国中小学教师资格制度的完善提出若干建议。
一、我国中小学教师资格制度的若干问题
1.资格的种类和等级划分不尽完善
学生身心发展在不同阶段所表现出来的质的差异，要求不同教育阶段的教师所具备的知识和技能也应有所不同，因而教育阶段是划分教师资格种类的首要依据。我国目前的教师资格有七种，其中属于中小学教师资格的有幼儿园、小学、初中和高中教师资格。这种划分应当说基本是合理的，但缺少特殊教育教师资格的规定。从事特殊教育的教师，除应当具备普通中小学教师应有的知识和技能外，还需要了解智力、听力、视力残疾儿童的生理和心理特点，掌握专门的教育教学技能，我国的教师资格制度未能就此作专门规定，显然是个缺陷。
我国对于同类学校的教师资格不再从专业能力水平上划分等级，因此，持有教师资格证书，只表明此人达到了做教师的起点要求，不能反映其专业能力的高低，教师资格作为教师参与入职甄选的依据，仅限于确保从事教师职业的公民具有起码的知识和能力。
我国的中小学教师资格也没有从任教学科科目上加以区分，虽然依据《教师资格证书管理规定》第五条第四项，教师资格证书应注明认定的教师资格种类和任教学科，但《教师资格条例》和《〈教师资格条例〉实施办法》并未禁止中小学教师从事其资格证上注明的任教学科以外科目的教学，因此从法律上讲，持有教师资格证的人在相应的中小学、幼儿园教育的某一阶段，其任教科目不受限制。这对于较高教育阶段如高中的学科教学来说是否合理，值得商榷。
2.资格证的时间效力没有规定
我国的教师资格制度未规定资格证的有效期，公民取得教师资格即终身有效，除非依照法律规定丧失资格或被撤销资格。终身有效的教师资格证可能带来的问题是，公民一旦合法持有教师资格证，即便其从事教师职业的能力发生变化，例如长期从事其他职业，已不具备当前教育教学所需要的基本知识理念和技能，或者身体健康状况有改变而不适合做教师，也无法通过资格制度予以及时的鉴别和取消。现行教师资格制度如同终身制，这一点已引起国家教育行政部门的注意。据报道，教育部师范司有关负责人表示，教育部已在讨论是否定期对教师资格制度进行认证，这意味着教师资格制度可能要取消终身制。②
3.对违反教师职业许可制度的法律责任未作系统规定
我国对公民及学校法人违反教师职业许可制度的相关法律责任的规定还不够严密。一般说来，违反教师职业许可规定的情形包括：任用不具备相应教师资格的人做教师（违法者为教育机构）；不具备相应教师资格或使用伪造资格证的人在学校任教（违法者为从事教师职业的公民）；采用不正当手段取得教师资格；不将失效和被撤销的证书交回等。
经查，我国法律、法规和规章涉及违反教师职业许可之法律责任的，共有三处：一是根据《教师资格条例》第十九条，对“弄虚作假，骗取教师资格的”，撤销教师资格。二是《〈教师资格条例〉实施办法》第二十七条规定：“对使用假资格证书的，一经查实，按弄虚作假、骗取教师资格处理，五年内不得申请认定教师资格。”三是依据《民办教育促进法实施条例》第五十一条第六项，“违反国家规定聘任、解聘教师的”，依照《民办教育促进法》第六十二条的规定予以处罚，即认定为民办学校“管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响”，由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证。根据《民办教育促进法》第二十八条的规定，“民办学校聘任的教师，应当具有国家规定的任教资格”。因此，民办学校聘任的教师不具备相应的教师资格，属“违反国家规定聘任教师”，学校应受行政处罚。本文认为，我国这方面的法律规范存在明显不足。首先，仅规定处罚违规聘任教师的民办学校，对于公办学校聘用不具备法定资格的人做教师，没有制裁的规定；其次，对于不具备法定资格的人在学校任教，仅限于处罚使用假证书的人（限制其申请认定教师资格的权利），对其他违法行为，如不具有相应教师资格的任教或使用失效的证书等，没有制裁的规定；第三，对不将失效和被撤销的教师资格证书交回行政机关的人，没有有效的制裁措施。有关规定的不严密，会在实践中带来问题。例如，一位中学副校长因贪污被判处有期徒刑，刑满释放后，由于其本身是一位教学能力较强的数学教师，便到另一省的一所中学去任教。按《教师法》第十四条的规定，此人因故意犯罪被判处有期徒刑应当丧失教师资格，终身不能再做教师，但因为当地教育行政部门未严格执行规定收缴其证书，被他钻了空子。而对这种违法行为的制裁现在尚缺乏明确的法律依据。
二、部分国家和地区中小学教师资格制度的可供参考之处
1.中小学教师资格的种类和等级
本文经比较发现，美国、日本和我国台湾、香港中小学的普通教师资格，其分类一般都按教育阶段区分，典型的做法是把教师资格分为小学、中学、幼儿园和特殊教育学校的教师资格，小学、幼儿园教师资格不区分科目，中学和特殊教育学校的教师资格则在资格证或许可证上注明任教科目。日本和我国台湾地区的教师资格制度都明显具有这些特点。例如，日本的普通教员许可证按小学、初中、高中、特殊教育学校、幼儿园分类授予，我国台湾地区的高中以下教师资格分为幼儿园、小学、中学、特殊教育学校教师资格。日本的特殊教育学校教师，必须同时持有普通中小学、幼儿园的教员许可证中的一种，及特殊学校教员许可证，实行双证书制度。对于教师资格在专业水平上的等级划分，各地的差异颇大。日本分专修、一级、二级教员许可证三个等级，我国台湾地区和香港特别行政区则不分水平等级，美国大多数州的教师资格区分专业水平等级，但等级划分不统一，少则两个等级，多则有六七个等级，不过以三四个等级居多。
2.中小学教师资格凭证的地域效力和时间效力
教师资格的凭证形式和效力可以各不相同，但必须由法律作明确的规定。日本国民有资格做中小学教师的凭证是教员许可证，美国的凭证称为教师资格证或执照（certificate or license），我国香港特别行政区的凭证则是检定教员注册证明书及准用教员许可证。各种名目的法定凭证具有不同的法律效力，某些证照全国通用，没有有效期的规定，如日本的普通教员许可证；某些证照有地域效力的规定，如日本的临时教员许可证只能在颁发许可证的都道府县内使用，我国香港的准用教员许可证只能在该教师的任教学校内有效；某些证照有时间效力的规定，如美国基本取消永久证书，教师资格证的有效期届满，必须更新或申请更高等级的资格证。各地对中小学教师资格凭证的形式和效力根据当地情况和需要固然有不同的设计，但特定的形式和效力必须由法律作明确的界定。
3.违反教师职业许可制度的法律责任
违反教师职业许可制度的法律责任，是教师资格制度不可或缺的内容。设立教师资格制度的宗旨，在于剔除能力不足的教师，提高教师专业地位与公众形象；为当事人提供具有社会公信力的、体现其专业能力的法定凭证，作为其参与教师甄选的依据；规范引导教师教育，促进教师提高自身的专业能力。这些目的的达成，必须有一定的强制力作保障。日本《教育职员许可法》第二十一条规定，违反法律授予许可证或进行教育职员考核，发出虚假证明，以及申请人通过不正当的手段获得许可证或通过教育职员考核的，处一年以下徒刑或50万日元以下的罚金；第二十二条则规定，违反法律规定任命或雇用不具备相应许可证的人任教，没有规定的许可证而担任教育职员，处30万日元以下的罚金。根据香港《教育条例》第87条第（3）款（e）、（f）、（l）项的规定，不是检定教员或准用教员的人在学校任教，学校雇用非检定教员或准用教员任教，以及有关人员不按规定将失效的注册证明书和许可证交回，均属犯罪，一经定罪，可处第5级罚款及监禁2年。因此，对于违反教师职业许可的行为，日本和我国香港特别行政区不仅规定了财产处罚，还规定了监禁的刑事处罚，可见制裁甚为严厉。
三、完善我国中小学教师资格制度的若干建议
1.调整资格种类和划分专业等级
我国按教育阶段划分的中小学教师资格种类，基本与美、日等国相似，只是没有把特殊教育教师资格单独列出，因此应增设特殊教育学校教师资格。
在依照教育阶段区分教师资格种类的基础上。本文主张将教师职务任职资格并入教师资格，进一步区分教师资格的专业水平等级，这种设想与当前中小学教师职务制度的改革有关。国家人事部、教育部从2004年开始在吉林省试行中小学职务制度改革，其思路是取消政府人事部门的教师专业技术职称评审，改由教师所在学校对教师进行综合考核后直接聘任技术职务。中小学教师职务制度实行二十多年以来，技术职务任职资格作为中小学教师专业能力的标志，已经具备一定的公信力；教师任职资格的组织评审也已积累了相当的经验，逐步正常化。教师任职资格评审的取消，意味着中小学教师不再拥有标志其专业能力高低的、持久的法定凭证，这不利于加快中小学教师职业的专业化，提升中小学教师的社会公众形象。③ 中小学教师职务制度确实需要改革，但这一制度长期实施所积累的制度资源不应轻易抛弃，任职资格评审（即职称评审）制度如果能被合理吸收，并入教师资格制度，则正好可以解决教师资格专业水平等级的划分问题。从其他国家的经验看，如果中小学教师资格区分专业水平等级，则以三四个等级居多，日本与美国就是这种情况。我国的中小学教师职务任职资格，中学和小学各分为三级、二级、一级、高级教师任职资格四个等级。但中小学的三级教师职务，因其任职条件甚至低于现行教师资格条件，基本已名存实亡；幼儿园教师评的是小学教师职称，小学高级教师之上又增加了“小评中高”，即有小学高级教师职称的教师评中学高级教师职称，名不正言不顺。鉴于此，可以去掉名存实亡的一个资格等级，把幼儿园、小学、中学和特殊教育学校的教师资格分别区分为二级教师资格、一级教师资格、高级教师资格三个等级。其中，二级教师资格的认定条件采用现行教师资格的认定条件，一级教师、高级教师资格的认定条件可基本采用现在相应等级的教师职务任职资格条件。
关于教师资格在教学科目上的区别，日本的小学、幼儿园的教员许可证不注明任教学科，初中、高中、特殊教育学校的教员许可证注明任教学科；中学和特殊教育学校教师要从事其他科目的教学，必须取得另一学科的教员许可证。当然，另一学科的教员许可证要比一般的许可证的申请手续简单得多，主要是修满一定的与该教学科目相关的大学课程学分即可。我国台湾地区的中学教师证书也注明任教学科，如果教师想担任其他学科的教学，则要修满该学科相关的大学课程学分，由教育行政机关在其教师证书上加注其他学科。这些做法是合理的，我国的中小学教师资格制度可以借鉴。本文建议，我国中小学教师资格种类的划分可参照表1进行。
2.考虑资格证的更新制度
中小学教师资格如果区分专业水平等级，则需要考虑换证制度，即教育行政机关给中小学教师认定高一等级的教师资格后，应当为其更换新的教师资格证，同时收回其原先持有的资格证。关于资格证的有效期制度，其目的在于定期审查证书的持有者是否保持从事教育教学工作的能力和条件，及时剔除因种种原因丧失教育能力或能力不足的教师。有些国家将教师资格证的有效期制度与教师继续教育结合起来，要求在职教师在其证书的有效期内，必须取得指定高等教育机构的规定学分，并通过一定的评估，然后在有效期届满后更新资格证或换取高一等级的资格证。教师资格证的有效期和更新制度对于提高教师素质，促进教师教育的规范化有积极意义，但也会给教师带来更大压力，增加教育行政机关的管理工作量。我国应在充分评估社会认同程度、教师教育机构培训能力以及教育行政机关的承受能力后再作出决定。从我国的实际情况看，如果资格证区分等级，即使不规定证书的有效期，也会有更新资格证的需要，因教师职务制度的多年实施，其操作更具有现实基础。
3.系统地规定违反教师职业许可制度的法律责任
根据我国实际情况，借鉴日本和我国香港特别行政区的立法经验，可以在《教师法》或《教师资格条例》有关法律责任的规定中增加条款：一是规定公办中小学聘任不具备相应资格的人做教师，对学校负责人及其他责任人员给予行政处分，民办学校聘任不合格教师的，视情节轻重给予警告、罚款、责令停止招生、吊销办学许可证等处罚。二是对于不具备相应教师资格的人在学校任教，包括使用假证书任教的人，应规定罚款、没收伪造的证书、五年内不得申请认定教师资格的处罚，对于使用伪造资格证任教的，还可以依据《治安管理处罚法》第五十二条第二项的规定，按使用伪造的国家机关证件，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。三是对于在申请认定教师资格时提供虚假材料的，按《教师资格条例》现行规定应认定为弄虚作假骗取教师资格，五年内不得申请认定教师资格，取得资格证的撤销教师资格。四是对于不将失效和被撤销的教师资格证交回的，应规定罚款的行政处罚，继续使用失效证书任教的人，应视同使用伪造证书者予以相应的处罚。
注释：
① 此数字根据教育部网站公布的有关统计数字计算得出，参见教育部：《各级各类学校专任教师数》，http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/79/info33479.htm；《2007年全国教育事业发展统计公报》，http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/54/info1209972965475254/htm。
② 原春琳：《教育部拟取消教师资格终身制 实行定期认证制度》，《中国青年报》，2006年9月8日。
③ 陈韶峰：《论我国中小学教师职务的评与聘》，《教育发展研究》，2007年第10B期。