健全党内民主参与机制的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,党内民主论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—4145［2007］12—0121—03
党内民主参与机制在保持共产党员先进性长效机制的整个体系中具有基础性作用。党员是党的细胞和党内活动的主体。只有激发党员的民主参与意识和保证党员的民主参与权利，才能增强整个党的战斗力、凝聚力和创造力。只有从制度和工作机制上规范和保障广大党员对党的事务的参与、决定和管理的权利，才能从根本上保证党的先进性和提高党的执政能力。
一、党内民主与党内民主参与机制
党内民主是指在党内政治生活中，根据党章和党的其他有关规定，党员按照有关的民主程序和形式，对党的事务的参与、决定与管理。党内民主是全体党员一律平等地表达意愿和主张，充分行使民主权利，直接或间接地参与管理和决定党内事务。党内民主的基本要求是：第一，党员是党内的主体。党员的主体地位主要体现在党员是党内选举、讨论、监督、决定的最终决定者。第二，凡是有关党的路线、方针、政策和决议的制定必须在一定的组织中按照民主集中制的原则讨论通过。第三，听取下级组织和党员的意见。党的领导机关要经常听取下级组织和党员群众的意见，特别是在处理与下级组织有关的重大问题时，必须征求有关下级组织的意见，同他们协商办事。第四，尊重和保障党员的民主权利。保障党员的民主权利，才有真正的党内民主。党内民主一般包括党内民主意识、党内民主作风和党内民主制度三个层次。
党内民主的实施和实现的关键是党内民主制度的完善和运行。邓小平同志曾指出，制度问题是更带有根本性、全面性、稳定性和长期性的问题。发展党内民主，健康的政治生活是基础，科学的制度机制是根本。党内民主的制度化和法律化是党内民主发展和走向成熟的关键。因此，发展党内民主既要把握住制度建设重点，建立党内民主的刚性制度，又要把握住机制建设重点，建立党内民主发展执行保障机制，使制度配套衔接，环环相扣，互相补充，形成机制。以机制的力量，调整党内关系，配置党内权力，规范党内生活，指导约束党员行为，管理干部手中的权力。
党内民主参与机制是指党员参与和决定党的事务的基本制度及其工作程序。党内民主参与机制是党内民主的制度化和程序化。党内民主参与机制包括三个层面：实体性制度、程序性制度和保障性制度。实体性制度解决的是什么能做、什么不能做；程序性制度解决的是怎么做，即做的方法和步骤；而保障性制度解决的是提供制度及其运行的条件和如果违规怎么处置的问题。就党内的民主制度说而言，实体性制度比较多，而程序性和保障性的制度比较少。现实表明，制度建设是一个系统工程，没有规范、严密的程序，没有有力的保障措施，再好的制度也难以落实。只有将党内民主真正纳入制度化、规范化和程序化的轨道，形成相互衔接、相互配套的制度体系，党内民主才会持续发展，才能使党永葆生机与活力。因此，党内民主参与机制既是对党内民主价值目标的明确规定，更是实现党内民主价值目标的“桥”和“船”，是从制度和工作机制层面保障党员对党的事务的参与、决定与管理的重要手段，是加强党员的党性修养、提高各级党组织民主决策科学决策能力并进而提高党的执政能力、保持党员和党组织先进性的有效途径。
二、健全党内民主参与机制的基本原则
建立和完善党内民主参与机制就是要通过刚性的制度及其运作程序来规范党内政治生活，激发党员的积极性、主动性、创造性，从而提高党的创造力、凝聚力和战斗力。根据党内民主建设的经验教训以及当前党内民主建设实际，健全党内民主参与机制必须遵循以下三条原则：
（一）建立健全党内民主参与机制要以保障党员民主权利为基础
党员民主权利，就是党章和其他党内法规所确定的党员在党内事务中的权力和利益。党员民主权利问题关系党的建设的各个方面，是党的建设的基本问题和核心问题，切实保障党员民主权利是党内民主建设的基础性工程。首先，保障党员民主权利是由党内民主的实质决定的。党内民主的实质就是全体党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务。这就决定了全体党员在基本权利上是完全平等的，也必然要求党员的选举权和被选举权、监督权、罢免权等基本权利得到切实保障。没有党员民主权利的充分行使，就无所谓党内民主。其次，保障党员民主权利是保持党的先进性的基础。只有充分保障党员民主权利，才能激发广大党员的“主人翁”意识，才能调动广大党员参与党内事务的积极性和创造性，进而保证党的生机与活力。再次，党员民主权利的充分行使是建立党内权力约束机制的关键环节。党内一切权力的运行都是由党员民主权利派生的，这些权力来源于党员的授权，因而必然受到党员民主权利监督制约。如果党员权利与党内权力相脱节，就可能造成党内权力的滥用和异化。因此，党员民主权利的良好运行可以有效克服党内腐败现象，是建立党的自我纠错机制的核心。最后，改革开放条件下党员民主参与意识的普遍增强，使保障党员民主权利变得更加迫切。总之，只有建立健全充分反映党员意愿、党员充分行使权利的党内民主制度，才能保证党内民主和增强党的先进性。
（二）建立健全党内民主参与机制要以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点
党的代表大会是党员直接行使或间接行使自己民主权利、管理党内事务的最重要的场所和载体。在制度层面上，党内民主是直接民主和间接民主的结合。直接民主的制度表现在党的基层组织以党员大会的形式决定党内重大事务，间接民主制度就是党的各级组织以党代表大会的形式决定党内重大事务。我国国情和党的实际决定了间接民主制度建设的好坏是党整个民主制度建设是否取得突破性进展的关键。而党的代表大会制度是间接民主制度，也是党的根本制度，它的健全与否，对于党内民主具有决定性影响。党的代表大会制度的健全，关系着党的领导体制的完善，决定着党内民主运行机制的规范、高效，对加强和改进党的建设，坚持和完善党的民主集中制，提高党的凝聚力、创造力和战斗力，始终保持党的先进性，都有着十分重要的意义。党的委员会即党的全委会，是在党的代表大会闭会期间代表党的代表大会行使职权的领导机关。党的委员会制度是指党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。在党的领导体制中，全委会起着重要作用，是党的集体领导制度的重要体现，也是党的领导体制中的一个重要环节，如果全委会作用发挥不好，极易发生书记的个人专断，严重破坏党内民主。坚持和完善党的委员会制度对于发挥集体智慧和整体功能，提高决策水平和办事效率有着重要意义。
（三）实体民主和程序民主并重原则
如果把作为价值目标的民主视为实体民主，那么作为实体民主的实现方式和手段的民主就是程序民主。实体民主和程序民主是相互依存、不可分割的。实体民主要靠程序民主的手段来实现和保障，程序民主的公正需要实体民主的维系。没有程序民主作保障的党内民主是空洞的民主，而没有民主价值目标作内涵的程序也不是公正的程序。因此，在构建党内民主参与机制的过程中，既要明确规定党员和党组织的权利和职责，也要制定出党员和党组织切实行使权利和恪守职责的操作方法、步骤及其保障措施。就党内民主生活现状来看，加强党内程序民主的机制建设是一项十分迫切的任务。尽管《中国共产党章程》和《中国共产党党员民主权利保障条例》等党内法规制度也有一些程序上的规定，但从总体上看，这些程序较为原则和抽象，既缺少详细、完备的方法和形式，又缺乏现实操作性。因此，在党内民主实践过程中，常常出现“上有政策，下有对策”的现象，使党内民主得不到真正的落实。所以，建立健全党内民主参与机制必须坚持实体民主和程序民主并重，特别是把民主程序建设作为重中之重的原则。
三、健全党内民主参与机制的突破口
党内民主参与机制是一个系统工程。我们大体上可以把党内民主参与机制体系分为五个子系统：党员权利保障制度，党内选举制度，党内监督制度，党的代表大会制度（包含党的委员会制度），党的日常生活制度。五个子系统相互依存、相互贯通、相互促进。其中党员权利保障制度是前提也是归宿，党内选举制度是基础，党的代表大会制度是核心，党内监督制度和党的日常生活制度是保障。当前，党内民主建设总体情况不尽如人意，其根本问题和原因在于党的代表大会制度建设进程缓慢，特别是从20世纪80年代末开始在区、县试点的党的代表大会常任制未取得突破性进展。为此，必须以健全党的代表大会常任制为突破口，来完善党的代表大会制度，从而带动整个党内民主参与机制体系的建设和完善。
党内民主参与机制体系中，党的代表大会制度是核心要素。党章明确规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关，党的各级地方代表大会是地方的最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关。党的代表大会制度是党的根本政治制度和组织制度。党的代表大会制度的建设和完善直接决定了党内权力能否健康有序地运行，能否充分发挥党内最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的功能和作用。另一方面，党的代表大会制度建设直接涉及到党内选举制度、党内监督制度的健全，直接关涉到党员权利的充分实现和落实。健全党的代表大会制度，对加强和改进党的建设，坚持和完善党的民主集中制，提高党的凝聚力、创造力、战斗力，都具有十分重要而深远的意义。因此，在建立健全党内民主参与机制体系中，必须以完善党的代表大会制度为中心和重点。
党内民主实践特别是党的代表大会制度的实践表明，现行党代会制度有以下几个明显缺陷：一是党的最高领导机关在一定时段上的功能“缺位”、代表行使权力“一次性”的缺陷。二是代表结构不合理，党代会的“代表性”不够。代表的产生缺乏公平性和竞争性，不能激发党员的参与热情和责任意识。三是制约机制滞后，代表对自己选举产生的委员会及其领导人的监督缺乏连续性。四是大会选举过分强调组织意图，缺乏民主性。[1]
目前党的代表大会制度作用发挥之所以不尽如人意，其原因可以概括为这样几个方面：其一，党代表大会几年召开一次的方式决定了它不可能对党的重大问题进行有预见性的分析讨论，并及时做出反应，而只能停留在泛泛地听取报告、统一代表思想、选举党的机构主要领导人、一般性讨论对策等等，而难以对一些具体的重大问题进行决策。其二，十天左右的会期难以保证对需要决策的问题进行充分讨论，对候选人进行充分酝酿，对需通过的党内规章进行充分的交流，难免在增加了学习、讨论气氛的同时，减少了真正意义上的决策的职能。其三，代表素质也难以确保其对党的重大问题的积极讨论。由于注重代表的广泛性和行业代表性，大量不同职业、不同年龄、不同文化层次的代表坐在一起，素质难免参差不齐，而参政议政又是一项需要较高的业务素质、政治素质和表达能力的复杂劳动，因而一些代表难以胜任是必然的。再加上有的代表平常缺乏积累，会议前又对议题缺乏认真考虑和调研，因而其作用往往非常有限。其四，对重大问题界定不够，致使哪些是重大问题不易分清，甚至造成对真正的重大问题的忽略。从历次党代表大会召开的现状看，党的代表大会一直务虚多，务实少，过多地忙于学习和统一思想，而往往对真正需要决策的重大政治问题、经济问题、军事问题、社会问题缺乏重视，造成党的应变、应急能力不强，这也严重影响了党的声誉。[2] 因此，正视现行党代会制度滞后于民主政治建设发展的方面和环节，并着力在实践中进行革新，是党内民主取得实质性突破的客观要求。
上述问题，从根本上说还是代表大会本身造成的，即代表大会本身传统的活动方式、会议方式难以适应日益变化的党的领导活动的要求，也不适应瞬息万变的国内外政治、经济、社会形势。因此，出路的关键在于实行党代表大会常任制，使党代表大会由虚变实，与社会发展更加息息相关，从而更好地集中全党的智慧，更有效地解决党所面临的各方面问题，及时对党的一些重大方针政策做出调整。
实行党的代表大会常任制，从根本上来说，有利于更加充分地发挥党内最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的功能和作用，有利于党内民主的发展和制度建设。党的代表大会所实施的党内监督，既体现了自上而下的监督，又体现了自下而上的监督。邓小平在“八大”所做的关于修改党章的报告中指出：为了完善党的集体领导制度，把党的民主生活提高到更高的水平，党中央采取一项根本的改革，“就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”。他认为党的代表大会常任制的好处是可以减少代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召开。代表大会每年开一次，会议也就可以开得简便一些。“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的决心和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。……我们自信，这种改革，必然可以使党内民主得到更大的发展。”[3] 可见，党的代表大会常任制有利于保持代表大会的连续性与稳定性，减少会议成本，增强代表的责任感，更好地发挥代表大会的作用，使代表大会的作用更加专业化和制度化。
收稿日期：2007—02—10