税费改革前后义务教育投入地区差异及其变化的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,义务教育论文,税费改革论文,差异论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
生均教育经费差异性分析在教育财政研究中非常常见。这主要是基于一些学者对教育机会均等的一种界说，即对于相同背景和能力的个体，若给予相同的投入，教育机会均等就是结果均等。教育机会不均等可能源于教育投入的差异。[1]自20世纪90年代以来，我国义务教育投入的地区差异备受人们关注，国内学者也围绕这一问题进行了大量研究。[2]为了解农村税费改革后义务教育财政管理体制的适度集中和筹资机制变化，尤其是中央政府对中西部地区义务教育财政的强势干预，究竟对缩小义务教育投入地区差异产生了什么样的作用，本研究收集了1995-2006年31个省(直辖市、自治区)的义务教育支出数据，考察税费改革前后义务教育投入地区差异变化，并对其进行系统的因素分解分析。
一、测度义务教育投入地区差异的指标与数据选择
(一)测度义务教育投入地区差异的指标
测度义务教育投入不平等的指标有很多种，本文选择了基尼系数(Gini Coefficient)和泰尔指数(Theil Index)。前者可以对义务教育投入地区差异做静态分项分解和动态差异变化的来源分解，后者可以对义务教育投入地区差异进行分组分解。由于这两种指标的估算方法有差异，使得基尼系数对分布中段的变化比较敏感，泰尔指数对分布两端的变化比较敏感，若把这两种指数结合起来分析，还可以发现一些细微的变化。
1.基尼系数估算及其分解方法
基尼系数的计算方法也有多种，但在对基尼系数进行测算时，如果每个样本是一个家庭或一个地区，那么，就需要对每个样本的人口进行加权——这一点很重要，否则，结果很容易造成误导。[3]同时，也为了便于分解，我们选择了黄祖辉等在Silber(1989)的矩阵算法基础上给出的简便算法，[4]具体表示为：
根据这个分解公式，基尼系数的变化可以分解为三种影响因素，一是分项投入份额变动的影响，称之为结构效应；二是分项投入集中率变动的影响，称之为集中效应；三是两种因素变动的共同影响，称之为综合效应。
2.泰尔指数估算及其分解方法
泰尔指数是衡量义务教育投入不平等程度的一种常用指标，其最大优点就是能将总体差异分解为组内差异与组间差异，而基尼系数在这方面分解后有冗余部分。为探讨全国生均义务教育投入不平等是由区域间还是区域内支出差距的扩大所引起的，我们还估算了全国义务教育生均投入地区分布差异的泰尔指数，并对其进行了分解。泰尔指数的估算公式为：
(二)教育投入数据选取与来源说明
教育投入数据可以从收入和支出两个角度来获取，根据数据的可获得性，课题组选择了教育支出数据代表省际教育投入的水平。另外，教育投入包括维持性支出(占总支出的95％左右)和基建支出两个部分，本文所用的教育支出未包含基建支出，主要是因为基建支出没有纳入经常性预算，而是根据需要来确定的，各年份波动较大，若把基建支出与维持性支出放在一块分析，其结果会产生误导。
所谓维持性支出，在我国又称事业性支出，是指学校每年用于购买维持学校正常运转的各种资源支出。按其性质可分为人员支出(教职工工资、福利等)和公用支出(业务费、公务费、小型设备购置费、修缮费等)。其中，人员支出和公用支出根据其来源不同还可以进一步细分为预算内人员支出、预算外人员支出、预算内公用支出和预算外公用支出。本文所用支出数据均来自《中国教育经费统计年鉴》(1996-2007年)，选取的是分地区地方普通小学和地方普通初中教育经费支出。各省学生数是由总支出除生均支出计算求得。本文所指农村税费改革以前是指1995-2000年，而改革后是指2001-2006年。
二、税费改革前后全国义务教育投入省际差异及其变化
我国义务教育分为初中和小学两个阶段，由于这两个阶段对教育投入品的要求不一样，若按义务教育口径笼统计算生均支出分布不平等的指数会掩盖许多差异。因此，按照已有文献的做法，利用前面公式，我们分别估算了1995-2006年全国小学和初中生均教育支出省际分布差异的基尼系数(见表1、表3第二列)和泰尔指数(见表7、表8第二列)，并根据估算的结果绘出了趋势变化图。(见图1、图2、图3)
从估算的结果来看，如果我们借用人均收入基尼系数的相关成果，国际上比较流行的判别标准是，将基尼系数0.4视为收入差距的警戒线，似乎我国小学和初中生均支出的省际差异还不算高。但需要注意的是，我们是以省为基本分析单位，若将分析单位细分到县，只要各县小学和初中生均支出有所不同，估算的全国小学和初中生均支出省际分布的基尼系数一定会增加(这一点已被一些学者的研究所证明)。[6]大量实地调查发现，我国各省所辖县的小学和初中生均支出差异要远大于省间差异，因此，上述估算的全国小学和初中生均支出省际分布的基尼系数已经相当高了，不能不引起警惕。
税费改革前全国小学生均支出省际分布的基尼系数和泰尔指数均呈现出上升的趋势，即基尼系数由1995年的0.2226上升至2000年的0.2318，泰尔指数由1995年的0.122上升至2001年的0.201。比较而言，泰尔指数上升的幅度更大，这一结果与杜育红估算的结果基本一致。受义务教育财政体制调整和在全国大多数省份推行税费改革的影响，2002年全国小学生均支出省际分布的基尼系数和泰尔指数明显下降(见图1)，2003年和2004又有所上升，2005年始受国务院发布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(以下简称“新机制”)的影响又开始略有下降，但这是否代表一种趋势还有待进一步观察。总体上，改革后全国小学生均支出分布基尼系数变化不大，而其泰尔指数要明显高于改革前。如前所述，基尼系数对中段变化比较敏感，基尼系数变化不大，说明小学生均支出中段分布变化不明显；而泰尔指数对两端变化比较敏感，泰尔指数明显增大，表明发达省份小学生均支出水平与不发达省份绝对差异在拉大。
图1 1995-2006年全国小学生均支出省际差异变化趋势
图2显示：与小学不同的是，估算的反映全国初中生均支出省际差异的基尼系数，由税费改革前1995年的0.187一直上升至2004年的0.244，2005年始才略有下降；而其泰尔指数(除少数年份外)均呈逐年上升的趋势，且上升幅度较大，即由1995年的0.093上升至2006年的0.238，共上升了14.5个百分点，这表明，2001年义务教育财政体制的适度集中并没有遏制住初中生均分布省际差异扩大的趋势。总体上，无论是用基尼系数还是泰尔指数衡量的全国初中生均支出省际分布差异，改革后都明显高于改革前。
图2 1995-2006年全国初中生均支出省际差异变化趋势
从全国小学和初中生均支出省际差异的比较角度来看，农村税费改革前反映全国小学生均支出省际差异的基尼系数明显大于初中，这与王蓉和潘天舒等学者研究结论基本一致。改革后则出现了相反的情况，即反映全国初中生均支出省际差异的基尼系数要明显大于小学。不过，估算反映全国小学和初中生均支出差异的泰尔指数，在2004年后才出现小学大于初中的现象。(见图3)
图3 1995-2006年全国小学与初中生均支出省际差异变化趋势
三、税费改革前后义务教育投入地区差异的分项分解
为了对农村税费改革前后全国小学和初中生均支出省际差异有更多的了解，课题组分别估算了全国小学和初中生均支出各分项支出集中率，用来反映该项支出分布的不平等程度。如果集中率大于总支出的基尼系数(相对集中指数大于1)，那么，可以认为该项支出的分布对总支出分布不均等具有扩大效应；反之，则具有缩小效应。根据上面给出的分解公式(2)，全国小学和初中生均总支出分布的基尼系数可以表示为各分项支出的集中率乘以其份额后的加总额。利用公式(3)，我们还可以计算出各个分项支出对总支出分布不平等的贡献率。(见表1、表2、表3、表4)
从表1和表2全国小学生均支出基尼系数分项分解结果来看，占小学生均总支出比重最大的是生均预算内人员支出，所占份额由税费改革前1995年的59.8％上升至改革后2006年的66.2％，其集中率由1995年的0.2106下降至2002年的0.1659，此后又逐年上升至2006年的0.2192，尽管它是各年份小学生均支出差异的主要贡献者，但由于其相对集中指数小于1，它对总体差异的贡献率要小于其所占份额。不过，该项支出促减作用在税费改革后逐渐变弱；小学生均预算外公用支出所占份额由1995年的24％大幅下降至2006年的11.1％，由于从规范收费如“一费制”到免除杂费都率先是从贫困地区开始的，结果导致其集中率在税费改革后明显上升(收费收入向富裕地区集中)，相应地，其相对集中指数也由税费改革前小于1变为改革后大于1，正是因为这一原因，它对总体差异的贡献率在税费改革后绝大多数年份都要大于其所占份额；预算外人员支出所占份额在税费改革前后没有明显变化，但其集中率从1995年的0.1845上升至2004年的0.3940，2005年开始有所下降，除了1995至1997年这三年外，该项支出对总体差异都是促增的。预算内公用经费所占份额在逐年提高，其集中率在税费改革前绝大多数年份都要大于0.4，且对总体差异的贡献也要远大于其所占份额，但改革后其集中率却呈逐年下降趋势；2006年下降的幅度最大，下降至0.1723，这与国家2006年免除西部农村义务教育阶段学生杂费后，将公用经费按统一标准全部纳入财政预算内有关。
从表3和表4全国初中生均支出的基尼系数分解结果来看，与小学不同的是，占生均总支出比重第一位的生均预算内人员支出，1995-2006年间，其集中率均呈逐年上升的趋势。不过，由于这项支出的相对集中率非常小，即促减作用非常明显，它对总体差异贡献率要远小于其所占份额。其余三项支出对总体差异的作用与小学情况类似。其中，预算外公用支出所占份额在税费改革后逐年下降，但其集中率却在大幅上升，相应地，对总体差异的作用也由税费改革前促减变为改革后的促增，其原因与小学相同；预算内公用支出的集中率从1995年的0.3913上升至2001年的0.4503。此后，逐年略有下降，2006年下降幅度特别大，比2005年下降了15.53个百分点，其原因也与小学相同。由于预算内公用支出集中率相当大(除2006年外)，它对总体差异的贡献率要远大于其所占份额；预算外人员支出的集中率由1995年的0.2594上升至2002年的0.4023，此后除2005年大幅下降外，其余年份没有明显变化。值得注意的是，此项支出在税费改革前后都是导致总体差异扩大的一个重要因素。
四、税费改革前后义务教育投入地区差异变化的分解分析
根据前面给出基尼系数变化的分解公式(4)，生均总支出基尼系数的变化可以分成结构效应、集中效应和综合效应。就全国小学而言，结构效应在税费改革前后绝大多数年份为正或者说是对总体差异是促增的；集中效应在税费改革前绝大多数年份为正，而在改革后绝大多数年份为负或者说是促减的。值得注意的是，除2006年外，集中效应变化方向与总体差异的变化方向完全一致。综合效应在税费改革前后基本都为负，由于其绝对值非常小，在制定政策时这方面的因素可以不予考虑。从各效应对各年份间基尼系数变化的贡献率来看，2000-2001年间变化主要由结构效应引起的，2005-2006年间变化主要由综合效应引起的，其余各年份间的变化都主要是由集中效应引起的。一般来说，由结构效应引起的地区差异变化会随着支出结构调整结束而逐步消失。
就初中而言，结构效应在农村税费改革后都为正或者说对总体差异是促增的；集中效应在农村税费改革后的2005年和2006年为负，其余年份也为正；综合效应在税费改革后均为负，但同小学一样，其绝对值非常小。从各效应对各年份间初中生均支出差异变化的贡献率来看，农村税费改革以前，即1995至2001年间，各年份的基尼系数变化，主要由结构效应和主要由集中效应引起的变化各占一半年份。改革后，除2006年初中生均支出差异的变化主要由综合效应引起之外，其余各年份的变化基本都是由集中效应引起的。
五、税费改革前后全国义务教育投入差异分区域分解分析
为数众多的研究都认为，农村税费改革以前我国义务教育管理和筹资责任下放到地方后，地方经济发展的不平衡和地方财力悬殊是导致义务教育支出不平等的根本原因。农村税费改革后中央分区域采取了不同的义务教育财政支持政策，即中央加大了中西部各省份义务教育财政转移支付力度，在近几年新增的财政预算内义务教育拨款中，西部近80％和中部60％的经费是来自于中央财政专项补助，而东部各省只有特别困难县才得到了中央补助。为了研究这些分区域有区别的义务教育财政支持政策对区域间义务教育支出差异产生的影响，课题组利用泰尔指数的分解公式，分别估算了1995-2006年间各组组内差异和组间差异及其各自对总体差异的贡献率。(见表7、表8)
从表7小学分解的结果来看，东部地区内部差异较大，且其变化趋势与总体差异相同，即其泰尔指数从1995年的0.060上升至2004年的0.145，此后2005年和2006年又小幅下降。中部地区内部各省份各年份小学生均支出差异很小。就趋势而言，税费改革后，中部地区内部各年份小学生均支出差异较改革前略有扩大。西部地区内部小学生均支出差异略比中部地区高，但其泰尔指数也很小，在时间上无明显的变化趋势。从贡献率来看，无论是税费改革前还是改革后，全国小学生均支出的总体差异主要是各区域内部差异所引起的，共解释了总体差异的70％。其中东部地区内部小学生均支出差异对总体贡献最大，税费改革后它对总体差异的贡献率接近60％。组间差异对总体差异贡献率维持在30％左右，且无明显的时间变化趋势。
从表8初中生均支出泰尔指数分解的结果来看，东部地区内部初中生均支出差异较大，且呈现出逐年扩大的趋势。中部地区内部各年份的初中生均支出差异非常小，且无明显的时间变化趋势。西部地区内部各年份初中生均支出差异大于中部，但远小于东部，且在税费改革后呈逐年缩小的趋势。从贡献率来看，初中生均支出的总体差异都是由各地域内部差异引起的，对总体差异贡献率平均在65％左右。其中，东部地区的内部差异对总体差异贡献率逐年增加，组间差异对总体差异的贡献率在税费改革后明显提高。
总之，税费改革后中央对中西部地区义务教育财政强势干预，在缩小组内差异方面起了一定作用，但对于缩小组间差异似乎没有发挥作用。尤其是初中生均支出的组间差异还出现了扩大的迹象。一种可能解释是，税费改革后中央对中西部地区的转移支付更多的是弥补农民及学生家庭教育投入迅速退出留下的缺口，这些补助尚不足以抵消东部与中西部因财政能力悬殊而导致的日益扩大的地区差异。系统的因素分解分析如下。
一是就中小学生均支出省际分布总体情况而言，税费改革后全国小学生均支出省际分布的基尼系数没有明显时间趋势，而用泰尔指数衡量的小学生均支出省际分布差异要高于改革前，表明改革后小学生均支出中段分布变化并不大，但两端分布的绝对差距在扩大；而税费改革后全国初中生均支出省际分布的基尼系数和泰尔指数都要明显高于改革前。
二是就交叉比较税费改革前后中小学生均支出省际分布情况而言，税费改革前全国小学生均支出省际分布的基尼系数要大于初中，改革后则是初中大于小学；而用泰尔指数衡量的全国小学和初中生均支出省际分布差异，直至2004年后才出现初中大于小学的情况。
三是单从推行税费改革后情况来看，义务教育财政体制适度集中，只是在调整当年对小学生均支出省际分布差异产生了积极影响，但没有遏制住初中生均支出省际分布差距扩大的势头。至于2005年“新机制”实施后出现的全国小学和初中生均支出省际分布差异略有缩小的迹象，是否代表一种趋势还有待进一步观察。
四是运用基尼系数分解公式对税费改革前后各年份的省际差异分项分解分析发现，无论初中还是小学，生均预算内人员支出对总体差异贡献最大，但它是促减的。不过，这项支出均等化作用在税费改革后逐渐减弱；其余三项支出在税费改革后都是促增的(预算内公用支出在2006年是一个例外)。同时还发现，2006年因对西部农村地区义务教育实行免除杂费政策，而将公用经费全部纳入财政预算内，极大地改善了全国预算内义务教育公用支出分布不平等的程度。另外，针对贫困地区中小学规范收费政策，扩大了预算外人员和公用支出的省际差异。
五是就省际差异变化而言，绝大多数年份尤其是税费改革后小学和初中生均支出分布省际差异的变化主要是由集中效应引起的，即主要是由于各分项支出的分布差距变化引起的，各效应对各年份间基尼系数变化的贡献率也充分证实了这一点。这说明各省财力状况对教育支出的集中率在较大程度上影响了生均支出分布的省际差异，而省内各分项支出比例变动对省际差异产生的影响不大。
六是就各组组间差异和组内差异而言，全国小学和初中生均支出的总体差异主要是由组内差异引起的，共解释了总体差异的70％左右，其中东部地区内部差异对总体差异贡献率最大(平均在50％以上)，且逐年在提高。值得注意的是，税费改革后初中生均支出地域间差异出现了逐年扩大的趋势。
从上述分析的结论不难发现，将义务教育经费全部纳入财政预算内拨款，并提高贫困地区的人员和公用预算内支出标准，将会极大改善义务教育生均支出省际分布不平等的状况。由于义务教育生均支出省际分布的差距变化主要是由集中效应引起的，故要从根本上缩小省际差异还有待规范的、能均等各省财力的财政转移支付制度的建立。