日本邮政民营化改革解析及启示，本文主要内容关键词为：日本论文,启示论文,邮政论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F631.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—596X（2006）02—0059—06
2005年8月8日，日本参议院以125票对108票的结果否决了小泉政府邮政民营化议案。在随后召集的临时内阁会议上，日本首相小泉纯一郎宣布解散众议院，并于9月11日重新举行大选。之后，在9月11日晚，日本首相小泉纯一郎以压倒性的多数赢得第44届众议院选举。一个月之后，2005年10月11日，日本众议院以338 票同意，138票反对，14票弃权的表决结果通过了邮政民营化改革议案。10月14日，日本参议院以134对100票的表决结果批准了邮政民营议案，这标志着小泉纯一郎的邮政改革计划取得关键性成功。在这一事件中，为什么日本的邮政改革议案如此牵动了日本的政治神经？日本政府邮政民营化改革缘何出现了一波三折？这一事件对2005年悄然启动的中国邮政体制改革有哪些启示？等等，都是我国经济理论界和政府部门关注的话题。本文对日本政府的邮政民营化改革进行了解析，并归纳出对中国邮政体制改革的几点启示。
一、日本邮政民营化改革解析
邮政民营化被日本政界称为小泉政治的“初恋情人”。自20世纪90年代初期出任邮政大臣之后，小泉就下决心要将邮政省改造成民营企业。只因当时小泉还没有能够主导改革进程的实力，所以壮志未酬。
2001年4月出任日本首相后，小泉就高举改革大旗， 提出了没有改革就“没有日本社会的将来”等口号，除了在经济结构方面大力推进改革之外，还决定对邮政事业、道路交通以及养老保险体系等进行大手术，实施彻底的改革。2002年日本通过了成立邮政公社法案。2003年日本邮政公社正式挂牌。为了更好地推动邮政民营化改革事业，在2004年日本参议院选举后，小泉重新组阁时，增设了负责邮政民营化改革的内阁大臣，并任命他的校友、原庆应大学经济学教授竹中平藏为“邮政改革担当大臣”，负责领导和策划邮政民营化改革的具体事务。2004年9月，竹中平藏提出邮政改革框架，在此基础上形成了将邮政公社一分为四的改革方案。
根据这个方案，将现在日本邮政公社从事的邮政、邮政储蓄和邮政保险三项主要事业进行分割、重组，改造成四家股份制公司。
按照这一方案，首先于2007年4月将现在的邮政公社改组成由政府100％控股的股份公司，并将邮政公社邮政、邮政储蓄、邮政简易保险三大业务分别改组成“窗口网络服务公司”、“邮递公司”、“邮政储蓄公司”和“邮政保险公司”。这四家公司全部归邮政公社改组成的股份公司控股。
邮政公社完成股份制改造之后，日本政府还将修改相关的法律法规，使这四家公司能与其他同行展开平等竞争。同时，取消邮政系统职员目前拥有的国家公务员身份，使他们成为普通民间企业职员。然后，政府分批出售持有的公司股份，使公司逐步成为由企业法人和私人持股的民营公司。
方案还规定，到2017年4月，上述4家公司将完成所有民营化改革程序。其中，邮政储蓄公司和邮政保险公司将成为完全独立的民营企业，其权利和义务与其他金融机构完全相同。在这两家公司实行民营化3年后， 政府将其持有的所有股份在证券市场上出售。邮递公司和窗口网络服务公司则由一家政府持有三分之一以上股份的控股公司控股。
为了了解被小泉寄予厚望、视为“明治以来的大改革，改革中心的改革”的邮政改革背景，有必要了解日本邮政公社的基本情况。
邮政公社由日本邮政省演变而来。根据日本国会1998年通过的《中央省厅改革基本法》，邮政省被改革，缩编为总务省邮政事业厅。邮政事业厅又于2003年4月1日挂牌成为邮政公社。目前，邮政公社在日本国内设有2.47万个邮局，资产达3万多亿美元，拥有员工约26余万人，主要包括一般邮递业务、邮政储蓄和简易保险业务以及邮政物流业务。邮政公社在日本邮政事务中居绝对垄断的地位，任何民间企业或个人都无权进入邮政市场参与竞争。这样的业务结构有很多弊端。
首先，邮政金融规模庞大，成为阻碍日本金融产业发展的重要因素。截至2005年5月，日本邮政储蓄余额高达214.1万亿日元，约为2004年度日本国内生产总值的40％。而邮政公社的保险业务则相当于日本国内最大的四家人寿保险公司的总和。规模如此庞大的官办金融产业，无疑严重制约了日本金融系统改革的深化。
其次，日本的邮政物流系统几乎控制了日本物流市场的半壁江山，成为日本陆路运输最大户。如2004年度，日本邮政系统承接的信函、包裹总数达250.4亿件，而日本著名的物流企业“大和运输”私宅配送部门的交易量仅为10.6亿件。
在邮政物流领域，民间企业或者个人完全没有资格参与竞争。即使2003年日本邮政公社启动，实行所谓的企业化经营，负责邮政行政的总务省至今依然不批准民间企业参与邮政物流竞争，使总务省与民间企业的对立成为邮政改革的焦点。
更离奇的是，尽管日本拥有近百年的资本主义发展史，但日本的邮政，特别是边远地区的邮局局长，却延续着一种“世袭制度”，局长职位是老子退休交给儿子，世代相传。同时，邮政的“世袭制”与议员的“藩属制”相互结合，形成了紧密的政治链条，使日本的邮政系统演化为日本的政治基地。
小泉成为日本首相后，一直强调要将日本建成一个“小政府、大经济”的国家，强调要对臃肿的公务员队伍实施坚决的瘦身，对政府所属的各类经营性机构实施民营化改革。小泉认为，只要民间企业能承担，其经营活动就应全部交给民间企业去做，以加强企业之间的竞争，促进经济发展。而日本邮政公社在全国各地设有2.47万个邮局，拥有26万员工，且员工均属国家公务员序列。它的存在本身就导致国家公务员队伍的臃肿。
小泉认为邮政民营化有很多好处：首先，可以将26万多名员工剥离出国家公务员队伍，精简政府机构，实现“小政府、大经济”施政纲领。邮政民营化之后，即使经营出现问题，政府也不用投入国民的税金填补窟窿，同时还可以消除国有企业共有的弊病，进一步提高服务质量。其次，邮政民营化后将消除许多特权，有助于促进邮政与快递企业、邮政储蓄与普通银行、邮政保险与民间保险公司的竞争，提高日本金融机构在国际上的竞争力。
在日本学术界，也对小泉政府邮政改革的目的做了解释。日本经济产业研究所研究员小林庆一郎认为，可以从以下几个方面来理解小泉政府邮政改革的目的：[1]
一是“竞争带动下的高效经营”。通过民营化使其与民间企业开展竞争，可以消灭成本浪费现象，减轻国民负担。国有经营由于不存在与民间部门的竞争，因而没有紧迫感，成本浪费问题严重。
二是“邮局网络的有效利用”。日本的邮政网点多达25000个，为包括偏远地区、孤岛在内的全国范围的用户提供了诸多便利条件。邮局网络本身就是一种公共财产，应当得到有效的利用。在这一点上，多数人看法是一致的。
三是“公共金融的臃肿化”问题。凭借国家信用，邮政储蓄和简易保险聚集了来自国民的巨额资金，合计超过350万亿日元。 这些资金的大部分投资于国债和财政投融资债券，助长了国家的赤字财政和政府投资机构（特殊法人等）的低效率经营。如此巨额的资金通过邮政储蓄和简易保险等公共金融进行再分配，这在其他国家是没有先例的，属于一种不正常的现象。多年来，这种做法一直被指责是造成民间资金畸形流动的重要原因。民间经济界之所以对邮政改革如此积极，正是由于感受到了公共金融臃肿化存在的危机。
但是，小泉的邮政民营化改革不仅遭到一些国民、邮政公社、在野党的强烈反对，还遇到了执政党内部罕见的抵制。
首先，小泉遭到部分地区居民的反对。目前，日本在全国各地设有2.47万个邮局，这使日本众多海岛、边远山区和人口稀少的农村地区几乎所有的事务都可以委托邮局办理。例如，日本的金融机构以及超市基本上都设在人口众多、业务量大、消费能力强的大城市以及主要城镇，在一些海岛、边远村落和山区基本上没有银行的储蓄所和超市，而设在这些边远地区的邮局承担着这些功能，对当地居民来说具有不可或缺的作用。当然，这些邮局基本上都是在做亏本买卖，但邮政事业具有公益性质，即使亏本也有义务提供这些服务。在日本的邮政事业中，邮政部门在多数年份都会亏损，而邮政储蓄和邮政保险每年都有较大的盈利。在民营化之前，邮政、邮政储蓄、邮政保险是一家，邮政亏损可以由邮政储蓄和邮政保险来填补。邮政民营化之后，邮政和邮政储蓄、邮政保险分家，储蓄和保险填补邮政亏损的情况就不会再发生。因此，边远地区的居民担心，邮政民营化之后，企业追求利益最大化的行为将导致部分人口稀少、经营处于亏损状态的边远地区的邮局消失，给当地居民的生活带来不便，损害这些地区居民的利益。
其次，邮政系统的26万多名员工不欢迎民营化改革。邮政系统的员工属于国家公务员，民营化改革之后就成为民营企业职工，不仅失去了国家公务员的身份，而且工作和收入的稳定性也会受到挑战。因而，邮政工会表示坚决反对，就连有2 万多名邮局局长夫人组成的“邮局局长夫人之会”也组织了游行示威，要求小泉首相停止邮政民营化改革。
再次，日本国会中有一批与邮政事业相关，并被称为“邮政族”的议员。他们的政治和组织基础都在邮政系统，26万多名邮政员工以及他们的亲属是这些议员的坚定支持者。这些议员也必然代表和维护邮政系统职工的利益。因此这些议员强烈反对小泉首相进行民营化改革。
最后，邮政民营化改革面临最大的困难是遭到执政党内部强烈的抵制。为了尽量减少党内的反叛者，小泉早就发出警告，要对投反对票或者弃权的党内议员进行严厉处罚，重则开除党籍。然而在2005年8月8日参议院对邮政改革议案的投票中，在自民党参议员中，有22人投反对票，8人弃权。舆论指出， 自民党领导的执政联盟原本在参议院占据多数，正是由于自民党议员的倒戈，才导致邮政改革议案遭到否决。从这一点上说，小泉是被“自己人”打败的。
小泉政府的邮政民营化议案在参议院遭到否决后，日本首相小泉纯一郎宣布解散众议院，并于9月11日重新举行大选。
2005年9月11日晚，日本首相小泉以压倒性的多数赢得第44届众议院选举。 小泉的胜出，不但验证了其问信于民的邮政民营化得到了选民的支持，国民对邮政民营化作出了肯定的判断，更意味着小泉政府今后将会采取更为强硬的政策，放开手脚全力推进改革。
在自民党获得众议院大选全胜之后，日本经济界对小泉提出了种种希望，要求他能在养老金和财政重建等问题上发挥领导作用，并在专注邮政民营化改革的同时，继续推行其他政治结构改革。
日本经团联主席奥田硕表示，自民党在本次大选中获胜，是以邮政民营化改革为首的小泉结构改革路线获得国民信任的结果。日本经济同友会代表干事北城恪太郎则期望小泉政府能够构筑可持续的养老金和医疗系统，为重建财政指明具体方向。日本贸易会会长佐佐木干夫也表示希望在邮政改革之后，小泉首相也能发挥推进结构改革领导力，并坚实地推进外交政策，构建并保持与近邻各国的良好关系。
2005年10月11日，日本众议院通过了邮政民营化改革相关法案，此次，日本众议院以338票同意，138票反对，14票弃权通过了邮政民营改革议案。为此，美国财长斯诺与日本官员谈话时高度赞扬了此项改革，称其为世界第二大经济体的复兴带来了福音。
虽然该法案还要于10月14日获得参议院通过后才能最终成为结果，但曾在上届国会参议院表决时投反对票的多数自民党参议员，已表示将投赞成票，即使参院再次否决，众院可以2／3赞成驳回参院决定而使法案成立。
2005年10月14日，日本参议院以134对100票的表决结果批准了邮政民营法案，这标志着小泉纯一郎的邮政改革计划取得关键性成功。
日本小泉政府推行的邮政民营化改革的一波三折不仅为日本的经济改革留下了重重一笔，也给予2005年悄然启动的中国邮政体制改革带来启示。
二、对中国邮政体制改革的几点启示
中国邮政体制改革已经启动。2005年7月20日， 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《邮政体制改革方案》。根据这一改革方案，我国邮政体制改革的基本思路是：实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，保障普遍服务和特殊服务，确保通信安全；改革邮政主业和邮政储蓄管理体制，促进向现代邮政业方向发展。
方案的主要内容是：重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；成立邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营。
笔者认为，日本邮政民营化改革事件对我国邮政体制改革有如下启示：
其一，放宽市场准入，引入竞争机制。日本邮政部门在改革前由于由政府经营，且不存在与民间部门的竞争，因而没有紧迫感，浪费问题严重，经营效率低下。小泉政府邮政民营化改革的一个目的就是试图放宽市场准入，引入新的竞争者，从而带动邮政的高效经营。对我国邮政产业来说，其业务大体可分为五类：信息传递类，包括信函、明信片、电报等传统的邮政业务；物品寄递类，包括印刷品、包裹等业务；金融类，主要指邮政储蓄和邮政汇兑业务；邮政延伸业务，主要指集邮及相关集邮出品的售卖等；代办类，包括代收水电费、电话费、税款、代发工资等。在这些业务中，既有专营性的业务，如信函业务；又有竞争性的业务，如包裹业务、储蓄业务。放宽市场准入意在缩小原有企业的专营权。笔者认为，在行业监管得力的前提下，允许具有资质的企业进入邮政产业，并使一切进入的企业都能够与原有企业开展平等竞争，保证市场竞争的相对充分，不仅有利于提高邮政业的经营绩效，解决当前国民经济面临的一些难题，而且对于形成社会主义市场经济的有效竞争秩序和廉洁高效的政府，有着重要的战略意义。
其二，重视体制改革中的利益集团问题。在日本邮政民营化改革风波中，利益集团问题尤为突出。为此，日本著名经济学家青木昌彦指出：“日本的严重问题之一是公共政策的决策结构。”这是一个优先保护既得利益的体系。在日本，人们把终身雇佣看成是理所当然的事情，这就产生了保护现有组织、妨碍新加入者的利益集团。它们和官僚机构相勾结，寻求在行政决策过程中的保护。“族议员”（代表某个行业团体利益的国会议员）就作为行业团体的中介人进行活动。因此，便出现了在总体上同意，在具体问题上反对的现象，无论你想打破哪种既得利益都很不容易。
利益集团（interest group）是指那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的实体。在公共选择理论中，利益集团既包括由自愿的成员构成的组织，也包括由非自愿的成员构成的组织。利益集团可以由普遍公民、非营利性组织、公共部门组织组成，也可以由寻利的厂商组成。不同的利益集团在其规模、资源、权利和政治倾向等方面存在明显的差别。
利益集团的传统理论认为，集团（或组织）的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进其个人利益。[2]
这种有共同利益的个人组成的集团谋求的是集团的共同利益的理论，实际上是“个人行动的目的是追求其自身利益最大化”这一命题的推广。在这种理论看来，理性的经济人可以通过纯粹个人的、没有组织的行动来有效增进他的个人利益；但是，如果仅仅依靠没有组织的个人行动，那么根本无法增进共同利益，要么不能有效地增进共同利益。尤其当社会变得更复杂、更动态和当政府经常干预经济时，更提高了人们对集体行动的需要。于是，理性的经济人便通过结成利益集团来追求和实现他们的共同利益要求。集团或组织的存在是为了谋求个人不能通过他的个人行动来增进的那一部分利益。
在我国现实经济生活中，一些利益集团的目标是从中央政府那里寻求优惠政策或“保护”政策。一旦某种政策出台，利益集团又积极寻求把这种政策“用足、用活、用好”。从理论上讲，这种试图把某些政策“用足、用活、用好”的过程也是一种寻租过程。因为“用足、用活、用好”政策的本意主要不是要不折不扣地执行这种政策，而是要尽可能快、尽可能多地通过运用这种政策甚至通过打政策的“擦边球”来使本地区、本部门、本行业、本企业获得尽可能多的利益或实惠。
在国务院2005年7月20日讨论并原则通过的《邮政体制改革方案》中， 引人注目的一点是将现在的中国邮政一分为三。笔者注意到，重新组建的国家邮政局将以国家邮政监管机构的面目出现，不再是政企不分，而是在很大程度上独立于利益集团之外。我国邮政业的这次改革，不仅关系到中国邮政与外资企业、民营企业三大利益集团之间的利益如何分配，而且财政部、中国人民银行、国资委等部门也与之有利害关系。此外，这次改革也涉及邮政行业现有员工方方面面的利益。所以，可以推想，调整各方面的利益将成为我国邮政体制改革过程中的一个难点。
我国正在制定国民经济和社会发展第十一个五年规划。未来的5年， 将是机遇和挑战并存、希望与压力同在的黄金发展期、矛盾凸显期，如果举措得当，经济社会发展将实现新的跨越；如果应对失误，很容易导致经济徘徊、社会动荡。为此，要按照构建民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会的要求，正确处理新形势下人民内部矛盾，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
其三，重视“问信于民”的改革策略。纵观日本政府邮政民营化改革事件，笔者认为，小泉政府邮政民营化改革议案最终获得通过的关键在于，小泉采取了“问信于民”的策略。小泉早就明确表示，如果该议案被否决，他将解散众议院，重新举行大选。在邮政民营化议案遭到否决的背景下，日本的众议院选举可以说是小泉在政治上的最后一张牌，这张牌含有这样一个赌注：如果自民党获胜，小泉政府这种“问信于民”的策略将会成功，否则，小泉必须下台。结果，小泉政府如愿以偿。
中国的邮政体制改革方案已经启动。无论是改革方案，还是实施计划，都会有一系列的问题需要思考和解决。仅就目前而论，如何划分普遍服务业务和竞争性业务，如何划分中国邮政集团公司与社会上的快递公司之间业务，邮政储蓄银行的转型将遵循什么样的步骤等，是需要解决的几个关键问题。此外，还有邮政与外资企业、民营企业三大利益集团之间的利益如何分割的问题。中国邮政集团公司成立后，因承担普遍服务义务理由，可以从国家财政那里获得补贴。但究竟怎样补贴，邮政普遍服务基金是否从各企业征收等问题，都还没有明确的说法。笔者认为，对于上述种种问题，除了政府部门（即决策者）需要做大量的工作外，一个不可忽视的方面就是集思广益。对中国来说，“问信于民”的改革策略的一个具体体现就是听证制度。笔者认为，对中国邮政体制改革方案的实施，建立和完善听证制度是非常必要的。听证制度是指行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。[3] 虽然听证制度在我国的发展时间并不是很长，但这一制度体现了公开、公平和公正的法治精神，开创了在政府行政决策领域引入公开听证程序的先河，也表明政府在进行关乎当事人利益的决策时，实行公开、透明的决策方式，接受社会的监督。从民主和法治的观点看，这一制度应该坚持和完善。笔者坚信，经过各方面的艰苦努力，中国的邮政体制改革一定能够达到预期的目标，取得成功。
［收稿日期］2005—12—10
［基金项目］中国人民大学“十五”“211工程”项目“中国经济学的建设和发展”子项目