韩国中小学校长公选制度评析，本文主要内容关键词为：公选论文,小学校长论文,制度论文,韩国中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G471.2/312.6［文献标识码］A［文章编号］1006－7469（2009）06－0035－05
一、实施校长公选制的背景
长期以来，韩国中小学校长的选拔及任用是根据韩国《教育法》和《教育公务员法》的规定进行的。校长必须具备相应的资格，依据教育公务员晋升规定中的评定分数（经历年限＋服务实绩＋研究成绩＋加算分数）的顺序，在经过资格研修后由总统令任命。中学校长的资格标准为：1）具有中等学校校监资格证书和3年以上教育经历并接受规定的培训者；2）学识渊博、德高望重，得到教员资格检定委员会的推荐并获得教育部长官认可者；3）有过教育大学、专科大学校长的工作经历者。小学校长的资格标准为：1）具有小学校监资格证书和3年以上教育经历并接受规定的培训者；2）学识渊博、德高望重，得到教员资格检定委员会的推荐并获得教育部长官认可者。[1]这一选拔任用制度坚持的是资格标准和成绩主义原则，即首先必须是获得教师资格证书者，其次是对候选者的能力、工作经历和业绩等进行总体的评定。目前，大部分的国、公立中小学都采用这一校长任用制度。
按照这种晋升标准，教育经历要达到28年以上者才会有机会晋升为校长，年轻有为的教师即使已经具备了校长所应有的素质，也没有机会得到提拔。同时，这样的晋升规定使中小学校长高龄化，导致学校的活力不足。该任用制度依据晋升规定中的评定的分数来任用校长，使教师热衷于晋升分数的累积，不能专心于教育活动，经常出现忽视对学生的教育、指导现象，影响了学校的教育质量。因此，要提高学校教育质量，使学校有自己的特色。选拔和任用有能力的校长，就要对现有的任用制度进行改革。改革校长任用制度也是为了改变校长权力的集中化而采取的一种措施。韩国全国教师联盟、家长团体及革新委员会的成员都强调要通过学校各类人员的参与来构建能真正反映教育要求的新的校长任用制度，必须使学校运营民主化。任用校长时，要更加强调校长的领导理念和学校运营的民主性，而不仅仅是象征教师专业性的资格证书。此外，长期以来受新自由主义思想的影响。韩国在学校教育改革中也应用了市场竞争的原理，同时反映教育需求者的教育要求，使他们能选择自己喜欢的学校。在校长任用制度方面引入竞争机制，就要实行公开聘任的方式，并使中小学校长这一职位向大学教师、企业的管理者、教育行政人员等普通人群开放。
受上述因素的影响，为了促进学校和地区的发展，任用年轻、有能力者为校长，放宽聘用资格，实施民主性的、透明的招聘程序，实现校长任用方式的多样化，2005年10月，韩国教育部发表了《教员晋升、研修、养成体制改善方案》，提出了“为了使年轻、有能力的教师得到晋升，要完善现有的制度。逐渐扩大通过公选来任用校长的数量，构建公开任用制度的基础”[2]的宗旨，并于2006年11月颁布了《教师政策改善方案》，规定从2007年9月起，在部分学校中试行校长公选制度。
二、校长公选制度的类型
按照对校长资格标准的要求，韩国校长公选制度分为内部型公选、招聘型公选和开放型公选。
（一）内部型公选
该制度以有15年以上中小学教育经历者为对象，无论申请者是否具有校长资格证书都可以参加公选，主要是选拔普通中小学的校长。首先由家长全体会议决定是否实施校长公选制度和实施哪种类型的公选制度，然后经学校运营委员会讨论后由校长向教育监提出进行校长公选的申请。教育监批准（即把学校指定为自律学校）后，在全国范围内进行公选。学校运营委员会首先对申请者进行资格审查，审查通过后向市、道的教育监推荐两名候选者，教育监确定最终人选后由总统令任命。韩国教育与科技部规定，从2007年起至2012年，在全国73所学校试行该制度。[3]
（二）招聘型公选
该制度是在全国范围内，以具有校长证书者为对象进行校长公选。由各道、市的教育监与学校进行商讨决定是否进行校长公选。学校运营委员会对申请者的资格进行审查后，对候选者排序后上报给教育监，教育监下属的审议委员会最终审议后由总统令进行任命。这一任用制度从2006年9月开始在农村、渔村的47所学校试行。
（三）开放型公选
该制度是以在全国的教育机构、公共团体、企业界等机构服务3年以上者为对象进行校长公选，申请者不必持有校长资格证书，但要求其所学专业与学校的特色化方向相关。主要是选拔特色化初、高中，职业类高中和艺术、体育类高中的校长。经学校运营委员会审查资格后，按候选者的排序推荐给教育监，最后由总统令任命。在这一制度下，企业的管理者、大学教授等都有机会成为中小学的校长。韩国教育部2007年4月决定，2007年、2008年分别在11所学校试行该制度。
三、校长公选制度的实施步骤
校长公选制度的实施主要包括选定学校、资格审查、确定人选及任用等步骤。[4]
（一）选定学校
各市、道教育厅在可能试行的学校范围内，考虑自身的条件，暂定可能试行校长公选制度的学校。在暂定试行学校时，如确定的是那些需要进行改革的学校（如学力低下、生源不足的学校），岛屿、偏僻地区、农村渔村地区、落后地区的学校，要首先考虑对它们进行行政、财政支援。预备指定的学校经全体家长会议和学校运营委员会讨论，决定实施校长公选后，要向教育监提交申请。如果没有学校自愿提出申请或申请的学校为新开设的学校（指还没有组成学校运营委员会的学校）时，教育监可以根据本市、道的条件行使自己的权力直接指定。选定的对象是校长在学期末即将退休或校长再任的任期即将期满的学校，而且要事先通过家长信函向家长通报校长公选制度的相关信息。学校自愿提出申请时，校长也要把校长公选的相关信息向学生家长和学校运营委员会通报。在对学校的申请进行审议后，教育监从中选定实施校长公选制度的学校，当没有学校提出申请或申请的学校很少时，教育监可以在包括新设学校在内的需要进行改革的学校中直接指定。
（二）发布校长公选公告
在确定了试行校长公选制度的学校后，教育监要在教育厅的网站和相关教育期刊发布公告，公布试行学校的名单及申请资格、需要提交的文件等相关事项，公告的时间一般不超过12天。公告之后如果没有人提出申请，必须进行再次公告，若依然没有申请者，教育监就要撤回对相关学校进行校长公选的指定。公告后若只有1人申请，也必须进行再次的公告，但如果没有新增申请者，则可以进入下一公选程序。
申请者的基本资格按公选类型的不同有所区别，如内部型要求有15年初、中等学校教育经历的教育公务员或私立学校的教师；开放型要求在与该学校教育课程相关的机构或团体中从事3年以上工作者；招聘型要求持有校长资格证书者。所谓的“初、中等学校教育经历”是指在符合《初等教育法》第2条各款的学校中以专职教师的身份工作的教育经历，也包括《教育公务员法》第32条所规定的时间制教师的工作经历，但不包括名誉教师、产学兼任教师等的工作经历。另外，申请者在时间上要保证能在学校完成一个完整的任期，公选的校长在任职期间原则上不能调动工作。
申请者需要提交的文件包括校长公选的申请书、人事记录卡的复印件、工作经历及各种活动的实际成绩、自我介绍、学校经营计划书及其他学校运营委员会所要求的资料等。申请者要把这些资料直接提交给各学校，由学校进行初步的审查。
（三）资格审查
在申请者提交申请之后，教育监将组建审查委员会对申请者的资格进行审查。委员中专业人员占有一定的比例，这里的专业人员是指教育行政专业人士或有相关审查经历者。为了保证审查的公正性，在选择审查委员时，要避免有与申请者有亲属关系者或申请者的学生家长参加。资格审查可以由学校主管也可以直接由各教育厅主管组织。由学校主管进行审查时，由学校运营委员会自行组建“学校公选校长审查委员会”，委员的人数与构成比率由该学校的“学校运营委员会规定”确定，一般学校运营委员会的委员不能兼任审查委员。由教育厅主管进行审查时，市、道教育厅（负责高中）或地区教育厅（负责小学与初中）组建“教育厅公选校长审查委员会”，由教育厅决定委员的人数和人员构成比率。一般情况下，家长、地区的居民代表约占委员总数的50％，其他为教师与专业人员。[5]具体的审查程序如下。
1.文件的审查。对申请者提交的文件进行初审，选择5人以下进入第二次审查。当申请者不超过3人时，如果没有特殊的理由，都可以进入第二次审查，如果所有申请者都被审查委员会认定为不合格，那么校长就要向教育监申请撤回对校长公选学校的指定。
2.深层审查。对申请者发表的学校经营计划进行审查，并进行提问、相互讨论和深层面谈，审查委员会对这些项目进行综合评价后选定3名候选者，推荐给学校运营委员会。为了保证评价的公正性，审查委员会给每一名候选者分配适当的时间，尽量使他们充分表达自己的想法。同第一次审查一样，当申请者不超过3人时，如果没有特殊的理由，都要推荐给学校运营委员会。如果所有申请者都被审查委员会认定为不合格，那么校长就要向教育监申请撤回对校长公选学校的指定。
3.学校运营委员会的审查。学校运营委员会对审查委员会推荐的候选者进行再次的深层审查，其结果与第二次审查的评定分数相加确定最后的名次，选择排名前两位者向学校校长通报。如果所有申请者都被审查委员会认定为不合格，那么校长就要向教育监申请撤回对校长公选学校的指定。如果申请者中有该校学校运营委员会的成员，为了保证审查的公正性，在第三次审查时要把该委员排除在外。此外，第二次审查的分数在第三次审查结果出来之前不能公开。
校长把从公选委员会推荐的两名候选人上报给教育监，教育监在考虑推荐的顺位和其他相关因素后，从中确定1名，最终推荐给教育科学技术部长官。如果在公选校长的过程中存在疑问或在程序上有不符合规定的问题，教育监要向学校校长通报其事由，也可以据此取消校长公选学校的指定。
（四）任命
公选校长经过一系列的审查程序后，最终由总统令任命，任期为4年。通过公选任用的校长，在正式上任前要进行职务研修，对于没有校长资格证书者，任职后还要给予进行资格研修、职务研修、工作研讨等进行信息交流与发展自身能力的机会。校长研修的相关内容见表1。
在公选校长的任职期间，要对其进行业务评价，包括中间评价（任职2年时的评价）和最终评价（4年任期结束时）。对校长进行评价时，该学校的教师、学校运营委员会委员、全体学生家长和外部专家都可以参与，若校长未达到一定的评价标准，市、道教育厅的人事委员会可以对其进行处罚，且以后不能再应聘校长职位。
四、校长公选制的特点与实施效果
从校长公选制的实施与任命过程来看，该制度体现出以下几个特点：1）选拔方式的多样化，校长的选拔与任用方式不是单一的，公选制的不同类型对候选者的要求不同，要考查其多方面的能力；2）开放性与民主性，校长选拔任用的每个环节对社会都是公开的，公开校长聘任的资格，公开选拔的程序和考核、评价的条件，同时，在资格审查过程中重视家长、地区各方人士的参与，体现了民主性；3）竞争性，根据校长任用的资格要求，每次审查时都会确定一定数额的候选人而不是确定惟一的候选者，由专业人士对候选者的才能、教育理念和学校发展计划进行考核，候选者要经过相互间的竞争才能最终被任用。
正是由于具备了这些特点，自2007年4月开始试行的校长公选制度，虽然实施的时间比较短，试行的学校也不是很多（到目前为止，韩国已经实施了4期试行计划，前3期任用了183名公选校长，从2009年3月开始实施的第4期试行计划预计任用119名公选校长[6]），但通过试行学校与其他学校的比较，学校试行这一制度前后的对比发现，该制度取得了良好的效果。
对比公选制试行学校前任校长与现任公选校长的职务履行情况显示，现任校长比前任校长具有更高的职务履行水平，校长所应具备的基本特征也更明显。学校的变化也被评价为更积极，即实施公选制后该学校在很多方面都显示出正面的发展。公选制试行学校与一般学校的对比结果，也显示出公选校长比一般学校的校长具有更高的职务履行水平，具备更多校长所应具备的基本特征，学校也表现出更积极的变化。
此外，对学校其他影响因素的分析结果表明，公选的类型、公选的时期、学校所在区域、学校级别等对公选校长的职务履行效果都有影响。从类型上看内部型公选的校长，从时期上看第一期试行计划期间公选的校长，从学校所在区域来看邑面（韩国的基层行政区域单位）所在学校的校长，从学校级别来看小学的校长，在职务履行方面得到的分数更高。分析结果还表明，招聘型公选在高中和中小城市学校的效果比较好，而内部型在小学及中小城市学校的效果更好。[7]
五、对中小学校长任用制度的思考
目前，世界大多数国家为了保证校长的素质都实行资格证书制度，要取得校长资格证书需要较高的学历和一定的教学或行政经验。如美国、英国等国家对校长的学历要求都是硕士以上的学位，英国、日本要求校长有5年以上的教学经验。[8]但韩国在实施了60多年资格晋升制度之后，打破了校长必须具备资格证书的规定，转而采用校长公选制度，并取得了很好的效果，那么这种制度值得我们借鉴吗？
首先，我们要了解韩国的校长公选制度是在原有的职务晋升制度基础上产生的。韩国长期以来一直实施的也是资格证书制度，虽然也规定“学识渊博、德高望重，得到教员资格检定委员会的推荐并获得教育部长官认可者”可以被任用为中小学校长，但基本上所有中小学的校长都具有资格证书。学校对教师、校长的学历水平也非常重视。很多教师与校长都具有硕士学位，甚至博士学位。韩国的一项研究显示，校长是否具有资格证书、相关的经历和研修时间等因素对校长职务履行状况与校长所应具备的基本特征方面影响十分有限，中小学校长职务履行的评定分数，是按教育行政领域博士、硕士学位获得者、一般领域博士、硕士学位获得者、无学位者的顺序排列的。资格证书制度和对学历水平的重视程度保证了韩国的校长具备较高的素质。
其次，韩国的校长公选制度并不是完全取消校长资格证书，在公选制度的三种类型中，招聘型仍要求具有校长资格证书，内部型虽然对资格证书不作要求，但“15年以上中小学教育经历”这一要求还是可以保证校长的基本素质。只有开放型的要求最为宽松，但该类型只是选拔特色化初、高中，职业类高中和艺术、体育类高中的校长，而且也要求从事与学校特色相关的专业。因此，校长公选制度只是在限定领域的学校打破了资格证书的规定，而这些学校与普通中小学相比，与社会的联系相对更密切，对校长的要求也必然更社会化。
基于以上的分析，我们可以从以下几方面重新思考我国的中小学校长任用制度。
第一，在我国中小学校长的整体素质需要提高、校长资格证书尚未完善的情况下，任用中小学校长时必须坚持持证上岗。同时，要提高现行中小学校长的任职条件。目前的规定对校长的学历要求偏低，教育经历方面的要求不明确，在专业方面也没有行政管理理论与实践的具体要求。要提高校长整体素质，必须提高上述要求，如把小学校长的学历要求提高到具有学士学位，中学校长提高到硕士或硕士以上学位，以及有关教育行政管理专业的进修等。
第二，实施开放性的校长任用制度。韩国校长公选制度最主要的特点就是开放性与民主性，校长选拔任用的每个环节对社会都是公开的，也重视社会人士的参与。而我国长期以来实行的是委任制，一般由主管教育行政机关的人事部门与学校一起推荐和考核具备一定条件的人选作为校长的候选人，再根据岗位要求接受某级教育学院干部培训部门的培训，然后颁发证书。这种模式具有封闭性的特点，缺乏公开性，人为地缩小了选拔对象的范围。要选拔真正有能力的校长，就要打破这种局面，公开选拔任用的每一环节，扩大选拔对象的范围，让所有有能力的教师、教育行政人员甚至相关行业的从业人员都参加竞聘。
第三，建立多样化的校长选拔、任用制度。随着基础教育的发展，在提高教育质量的同时，学校将越来越重视自己的特色发展，建立各种特色学校，这样的学校对校长的要求也将有所改变。从目前韩国现行校长任用制度来看，是以前的校长职务晋升制度与试行的校长公选制度并行，而且校长公选制度又分为不同的类型，不同类型的公选对候选者的资格要求也都不同，如特色化中学和艺术、体育类中学的校长选拔是开放性非常强的，这种多样化的选拔任用制度适应了不同类型学校对校长的不同要求。而我国的选任制度是单一的，全国各地教育发展水平和经济、政治、文化等因素又有很大的差异，无论哪一种选拔、任用方式都难以适应每一个地区和每一所学校。所以，必须建立多样化的制度，选拔出有能力有个性又适应不同地区、不同类型学校的校长。
［收稿日期］2009－05－15