防范地方政府性债务风险
——基于完善监管体系构建的思考
● 沈智萍
摘要： 地方政府性债务对加快城市建设，促进地方经济社会发展发挥了积极作用，随着政府债务的扩大，风险的聚类已经加快并逐步显现，然而如何应对、防范这些风险，成为地方政府管理面临的新课题。本文分析了地方政府债务管理存在的问题与原因，提出可以通过完善举债评估监管、资金绩效监管、偿付风险预警监管，建立问责机制与信息公开披露以及债务审计的方式构建政府性债务监管体系。
关键词： 地方政府性债务 风险防范 监管体系
近年来，随着经济社会持续快速发展，政府在基础设施建设和公共服务上的投入不断扩大，相应所需的建设资金规模不断攀升，在财政资源有限的情况下，为了减轻对资金的需求，地方政府通过举债筹集建设资金。应该说地方政府借钱建设具有一定的合理性。但是目前在地方政府债务管理过程中，存在制度不完备，监管体系不健全的情况，从而导致权力责任不明确，监管不力，债务偿还和预警监测机制不完善，重借轻管现象屡见不鲜。
抛填片石、黏土比例一般按1：1，片石强度要求≥30MPa，尺寸约15～25cm。黏土需具有较好的黏性，一般采用将黏土润湿捏成黏土球，直径约10～15cm，或者采用抛填袋装黏土方式，效果强于将黏土散投入孔。对于埋深较深或洞高较大的溶洞，为加强填充圆台的稳固性能，可掺入适当PO32.5级水泥，水泥用量占黏土的1/3左右，水泥采用袋装抛填方式较好。也可采用在抛填片石黏土中掺入稻草、麻绳的方式，稻草、麻绳能起到加筋效果，能有效提高片石、黏土圆台的稳固性能。
一、地方政府性债务监管存在的问题
（一）监管主体不明，责任不清
目前，在多数地方，没有统一的特殊债务管理机构，政府债务管理机构分散在国家发改委、财政或项目部门，甚至有些单位由偿债单位管理和控制。没有达到标准管理的效果，专业管理的程度也不高。虽然地方财政部门明确赋予了系统中政府债务综合管理功能，但实际上，地方财政部门只偿还了由财政部门直接偿还的债务，对于融资平台通过政府担保或者变相担保借入的债务，没有明确的法律规定，因此不可能明确界定债务责任方及相关管理和还款义务。
（二）监管对象杂多，家底不清
由于中央政府不允许地方政府通过直接融资获得资金（国债、特殊贷款和中央政府借入的外债除外），以及地方政府通过各部门或机构分散的各种贷款筹集资金，并为其他单位或项目提供担保。由于举债主体众多，举借行为中存在缺乏明确的法律依据，甚至是不合法的情况，给监管部门的监管带来困难。与此同时，因为政府债务没有明确和可操作的债务统计数据，各部门和单位不愿为自身利益受损而及时提供债务信息，人为制造信息孤岛。借款人与使用人不一致时，债务的借款情况和使用情况难以完整准确统计，导致债务信息失真，监管部门难以得到全面真实的政府性债务总体情况。
（三）全程监管缺失，机制不顺
政府债务中“借用、使用、归还和问责”的整个过程监管制度和机制不够透明，在债务提高之前，缺乏长期科学合理的规划和严格的项目可行性论证，缺乏对偿付能力和财政负担能力的考虑，导致债务无限放大；在债务资金的使用中，存在资金使用效率低，投资被高估、计划不当，甚至借入资金被非法借出；在债务偿还阶段，由于举债前没有落实项目还款来源，只能借新还旧，甚至产生逾期债务，这些地方债务的延期和拖欠，损害了政府的信誉，影响了政府投资项目的后续筹资和运作；政府债务管理的责任主体、责任内容不明确，责任制度尚未建立，难以追究相关失职、违规行为，这在地方政府债务的监督管理中造成了“重借轻管”的局面。
（四）平台制度缺陷，隐患堪忧
3．偿付风险预警监管系统构建。一般来说被监管者是举债主体即为偿债责任主体，必须采取约束性措施，加强偿债主体的偿债责任。对于偿债义务未履行的单位和个人，从而导致债务违约和严重的债务偿还问题，有必要严格追究相关责任，由财政部门实行专户管理，不得截留或挪用。政府债务预警和监督制度主要是确定地方政府债务的规模，建立有效的政府债务风险预警分析系统，定期汇总和分析地方政府债务现状和构成，新债的历史成因和未来的趋势，并作出恰当的判断和风险决策。由财政部门开展政府性债务的统计分析工作，及时发现风险信号，做出预警。
二、原因分析
（一）地方政府性债务管理法律法规不够健全
综合实践活动课程以主题活动的形式，来传递教育信息，提高学生综合能力，解决学生学习和生活中的问题。因此，研究综合实践活动课程“主题确定”教学，具有重要的现实意义。
（二）干部经济责任追究制度尚在完善
当前的地方经济增长率和公共基础设施建设是评估地方政府官员履职绩效的主要指标，也是决定官员晋升的重要依据，由于任期有限，一些官员往往通过透支财政资源而获得短期效益。而我国公共财政体制尚处于起步阶段，严格的财政纪律尚未完全建立，党政领导经济责任问责制度虽已建立，但问责的事项还需进一步细化。再加上政府性债务本身存在隐蔽性，还游离于预算监管体系之外，如何界定领导干部在政府性债务方面的应该履行的经济责任就更为困难，监管部门监督的依据不足，导致地方政府债务管理趋难。
对地方政府性债务的监管宜采用统一归口管理模式，可组建由地方行政首长牵头的监管领导小组工作班子，由地方行政首长担任组长，下设办公室，决定政府性债务管理中的重大事项和重点领域，会同审计局和监察局进行监督，发改局、国土局以及债务资金使用单位和融资平台在财政局的统一管理下进行具体的举债业务（图1）。
（三）外部监督弱化无法倒逼内部监管自我强化
1．举债评估审批监管系统构建。政府性债务资金投向是否符合科学发展要求，是否符合区域经济社会发展现状，是防范政府性债务风险的前提。因此，有必要建立政府性债务举债评估和审批制度。依据区域经济社会发展现状确定政府性债务规模上限，作为审核批准新增债务的基础，整体把握政府性债务总额，分类控制债务规模。
三、建立地方性债务监管体系
（一）监管系统的组织架构
术后产生尿潴留的危险因素主要有年龄、术中补液量、手术时间、≥11.25 mg麻醉药量及术后镇痛等，见表2。
图1 地方政府性债务监管体系组织结构
（二）监管子系统构建
人大、法律、舆论可以对政府债务实施外部监督，但由于现行法律监督的缺失，对变相的政府债务没有实质性的严格约束，使法律监督成为一种软约束；政府性债务生存空间不在预算之内，人大难以通过预算管理实施监督；舆论在政府性债务情况对外公开较少的情况下，也难以发挥监管效用。虽然在外部监督环境下，来自上级政府机关、纪检监察和审计部门等方面的监督虽然也发挥了一定的作用，但由于缺乏来自外部和公众的监督和压力，其监督的力度和有效性也存在一定的不足，甚至存在懈怠甚至失职的现象。
2．资金绩效监管系统构建。加强债务资金使用全程的绩效监管，监管举债资金的拨付和使用全过程，稽核检查债务资金有无投资超概算、是否严格按计划使用，是否有任何截留或挪用，是否有任何浪费和非法借贷等。事先进行整体项目合理性评估，并在项目完成后进行全面的债务绩效评估，具体评估项目债务需求、债务规模的合理性、债务资金的使用过程和项目自身的偿债能力，为加强和改善债务管理提供经验和依据，也为偿还债务做好准备。
政府投融资平台是以企业借款的名义借入政府债务，成为地方政府融资的主体。政府投融资平台在加速城市经济社会发展等方面发挥了重要作用，解决了地方政府因不能直接负债而缺乏建设和发展资金的问题。同时平台公司较多地运用了金融杠杆，充分提高了资本的使用效率，并使资金与基础设施项目成功实现对接，保障了基础设施建设项目运作更加专业。但是，由于与生俱来的体制缺陷，融资平台大规模的举债已经给地方经济发展带来隐患。平台自身存在以下问题：资产结构不合理，现金流较少，实物资产多，而实物资产中可以交易和变现的很少；贷款项目盈利水平较低，其贷款投资的项目多为基础设施，不仅投资规模大、开发周期长，而且大多不直接产生经济效益，政府隐性担保及土地收益存在较大的不稳定性。政府对平台公司管理上多为多头管理，缺少专业的金融人才参与，造成投资管理比较混乱，对融资成本的控制不够，风险意识较差，对偿债能力评估不足，存在能贷多少贷多少的思想，资金使用效率比较低，存在很多潜在风险。
目前，关于中国地方政府债务的法律有两部：预算法和担保法。本着立法的精神，这两部法律的目的是禁止地方政府借款，因为国家不可能一方面禁止地方政府举债，另一方面对管理政府债务作出相关规定。虽然各地方政府制定了一些管理措施，但缺乏真正的法律依据。一般而言，地方政府债务管理在借贷、使用和返还方面处于缺乏法律制度的状态。
（三）建立健全政府性债务管理问责追究机制与信息公开披露制度
对于没有履行管理责任，不按规定程序借款、互相担保、截留挪用债务资金，严重浪费项目资金的行为，如果债务违约不是由于未履行偿债义务造成的，并且发生严重逾期问题，则应展开对相关人员和单位的调查，切实证据的还应追究相关行政或法律责任。同时，可以考虑在干部任期或离任经济责任审计时将政府性债务情况作为其中的一项考核指标，在干部提拔任用时作为相应的依据。
同时在中央政府明确给予地方政府一定的借贷权限后，地方政府应当制定相关的债务收支计划，并且在不变更地方的政府财务报告形式的基础上，通过制定时间表或增加额外信息（如本年度债务清偿率，债务余额，偿债能力和债务风险指标等）公开债务信息。相应的还需披露有关或有负债（如担保）等信息，以便公众实时知情并监督。在地方政府举债合法化之前，地方政府也应该在一定范围内实施政府性债务定期报告制度，接受人大等方面的监督。
1945年时可能没多少美国人听过披萨这项食物，但十年过后，报纸文章却称披萨是席卷全美的新潮食物。媒体认为披萨在美国会大受欢迎，因为第二次世界大战时美军在意大利吃过这种食物。金德斯泰特同意这种看法，他认为披萨在美吸引力大增，部分是因为参加二战的美军返国，他们品尝过披萨的美味。另外二战后经济繁荣，让更多人有能力负担在餐馆用餐。
（四）完善债务审计工作
首先结合常规审计工作做好债务审计工作。可以结合领导干部经济责任审计工作，对有举借政府性债务的单位负责人开展专项审计，了解举借债务决策程序是否合规，有无集体讨论民主决策；检查债务资金使用绩效，评估领导干部在其中的管理能力和责任；检查债务偿还清理情况，是否有新官不理旧账的问题存在等。结合财政预算审计，审计区域债务总体管理情况，提出建议完善管理。结合重点项目固定资产投资审计，采用跟踪审计等方法，关注资金使用情况，督促被审计单位加强管理，提高资金使用绩效；其次促进制度完善。通过提出审计建议等方式推动区域性债务审计管理制度出台，帮助财政等部门建立举债项目审批、资金使用管理、债务偿还、风险预警等制度，并在制度出台后，监督制度执行情况。推动本区域政府性债务纳入预算管理，在未实现前，采用开展专项审计报告的形式向政府、人大常委会报告相关事宜；最后加强审计成果运用。对审计中发现的问题抓好整改落实，对情节严重的及时移交监察部门处理。
参考文献：
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［5］董彦岭，刘青．国外地方政府债务管理模式比较与借鉴［J］．中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2010，（4）：21-25．
（作者单位：杭州联创投资管理有限公司）
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