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我国的宏观经济调控，是由国务院通过计划、财政、银行等部门进行的。党的十四届三中全会作出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“中央政府要运用货币政策与财政政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策相配合，促进国民经济和社会的协调发展。”在这三者之中，货币政策处于特别重要的地位。宏观调控的主要任务是：“保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康地发展，推动社会全面进步。”其中最根本的是保持经济总量的基本平衡，即保持社会总供需的基本平衡。在宏观经济调控过程中，计划提出国民经济和社会发展目标、任务，以及需要配套实施的经济政策；财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配；担负宏观金融调控任务的中央银行执行货币政策，调节货币供应量，以实现社会总供需基本平衡和币值稳定。中央银行要完成金融调控任务，必须确立与社会主义市场经济相适应的金融调控模式，建立科学的金融调控系统。
一、金融调控模式的选择
依据计划与市场都是经济调控手段的思路考察，金融调控模式可分为：直接型、间接型和混合型。
直接型金融调控模式是计划经济体制的产物。该模式实行高度集中的统一管理。它排斥了市场、竞争、资金、价格等等的作用，不利于提高资金的使用效率与效益，不适应生产力高速发展的需要，而被历史所抛弃。
间接型金融调控式是适应发展市场经济的需要，以市场金融调控为基础的模式。它的特点是：(1)决策分散化。经营货币的基层金融组织是自主经营、自负盈亏、自担风险、自我积累、自我约束、自我发展的金融实体，有权吸收各项存款，在国家政策和自身资金的允许和情况下自主发放贷款。(2)组织结构多元化。金融组织体系由多种所有制的金融企业和各种银行金融机构及非银行金融机构组成，它有利于彼此竞争，搞活金融。(3)调控机制市场化。以再贴现、存款准备金和公开市场业务等为基本工具调控货币供给量，间接调节宏观总量平衡与结构的优化。(4)经营动力利润化。经营货币业务的企业同经营物质商品的企业一样，经营的动力是利润的最大化。市场金融调控模式充分发挥了市场配置资源的积极作用，大大提高了资金的使用效率和效益，从而促进了经济的持续、快速、健康地发展。
混合型金融调控模式实质上是计划金融与市场金融相结合的金融调控模式。它的特点是：(1)金融决策上实行集中与分散相结合。属于金融全局的大政决策（如贴现率、存款准备率等）由中央银行集中决策；属于微观金融活动由各金融基层机构分散决策。(2)组织机构实行以中央银行为领导，国有商业银行和政策性银行为主体，其它金融机构和非银行机构为辅助（补充）的金融组织体系。(3)调控机制上实行以计划金融机制为指导，市场金融机构为基础，金融法规为保证的多元化调控手段体系。(4)在激励机制上，政策性银行以执行国家政策为基准；商业银行及其它金融机构实行自主经营，自负盈亏，以盈利为目的。该模式较好地处理了计划与市场、集中与分散的关系，调动了各种积极因素，有利于提高资金使用效率与效益，有利于金融稳定和促进经济增长。
在我国，金融调控已经经历了两种模式。1984年以前，我国金融调控模式基本上属于直接型。它以指令性计划和行政命令为主，通过对指标、贷款规模和现金发行量的控制，达到调控经济的目的。直接型金融调控模式对我国计划经济时期的经济发展起到了一定的促进作用。随着我国经济体制改革的深入、市场竞争机制的引入，直接型调控模式的缺点日益显露：指令性计划没有灵活性；行政命令则带有浓厚的主观色彩，会给经济带来一定程度的震动。1984年至今，我国金融调控模式属于混合型。1984年中国人民银行专门行使中央银行职能后，开始实行存款准备金率政策等金融调控工具。但由于我国市场金融机制尚不完善，金融市场体系发育低，加之各项配套改革有待进一步完善与深化等条件的制约，决定了我国金融调控选择混合型模式。
但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，整个宏观调控体系由直接调控转向间接调控。因此，我国金融调控的目标模式应该是间接型。我们所要做的就是借鉴国外的成功经验，为实行间接金融调控模式创造条件。
二、间接型金融调控系统
间接型金融调控系统由调控主体、目标、工具和中介等四个要素构成。
（一）调控主体。国内外金融运行的理论与实践证明，间接型金融调控主体是中央银行。中央银行是一国金融体系的枢纽，它负责制定和执行货币政策，肩负稳定货币和管理金融等重要职责。中央银行是由商业银行脱胎换骨来的，经历了由私人机构向公共机构的转变。作为公共机构，它与政府有着密切联系。因此，如何处理中央银行与政府之间的关系，是宏观金融调控中存在的一大问题。早期中央银行的一项重要职能是充当政府的银行，为财政提供融资服务，但又担心政府会滥用权力，毫无节制地利用中央银行为财政提供廉价资金，以至引起通货膨胀，故提出中央银行应独立于政府。中央银行独立性究竟意味着什么，以什么标准进行衡量和判断。在衡量标准的设定方面各国并不完全一致。1980年英国考察金融机构职能委员会从以下几个方面分析中央银行独立性：(1)它归谁所有，是私有还是国有；(2)它的总裁与理事的职权及其任命和任期；(3)它在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受政府支配，双方有矛盾时如何解决；(4)它同政府有关部门有否人员交换或人员之间的联系，政府在中央银行理事会中有无直接代表；(5)它是否直接向议会汇报工作。1
美国纽约联邦储备银行行长威廉·麦克多诺提出的衡量标准是：(1)中央银行在制定和实施政策（尤其是货币政策）对政府享有多大程度的自由；(2)任命和撤销中央银行领导人的程度；(3)中央银行筹措资金的方法，是否依赖政府或议会的拨款。2
1990年1月，在北京举行的国际中央银行研讨会指出：“中央银行独立性的具体体现是，它必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受政府财政透支的干扰；能独立解决严重的通货膨胀而无需向财政部报告自己的工作；重大决策不由某一部门或个人决定，而由中央银行理事决定；享有充分的对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款，等等。”3
哈佛大学的学者于1990年对各国中央银行独立性进行过一次实证研究。该项研究使用的资料是17个工业化国家从1951年至1988年的国民经济统计资料，研究采取的衡量中央银行独立性的标准有两个：(1)政策独立性标准，即通过政府对货币政策决策的干预程度及中央银行行长的行使的权力来判断独立性；(2)经济独立性标准，即依中央银行对财政赤字提供财务支持的额度和范围来判断。通过这两个标准将中央银行的独立性分成非常高、比较高、比较低、非常低四个等级，以此来研究中央银行独立性与经济总体发展有关联的一些主要因素之间的联系。哈佛研究报告的结论是：只有中央银行保持高度的独立性，才能在低通货膨胀条件下实现高度的经济增长和低的失业率。其具体数据见下表：4
中央银行独立性问题在我国的提出始于80年代中期。因为1984年1月中国人民银行才成为中央银行。虽然我国中央银行已走过13个年头，但是，如何妥善解决中央银行独立性问题，仍是摆在人们面前的很大课题。早在中国人民银行行使中央银行职能之初，国务院就授予其以履行职责的权力和相对独立性。1985年9月，中共中央在关于“七五计划”的建议中又一次提出：“中国人民银行作为中央银行是最重要的宏观调节机构之一，要加强它的地位和独立性”。1986年1月国务院颁发的《中华人民共和国银行管理暂行条例》，再次明确我国中央银行在金融体系中的特殊地位，尤其是突出了领导、管理我国金融体系的宏观职能和控制货币供应量的基本职责，规范了中央银行与政府之间关系，在法律上承认和保障中央银行的独立性。尽管加强中央银行独立性的地位的重要原则频频出现在文件上、法律条文上，但在实践中依然没有得到认真的贯彻执行。这主要体现在以下几个方面：第一，中央银行受制于政府，无法独立自主地制定和执行货币金融政策，难以有效地控制货币发行和信贷规模。第二，中央银行按行政区划设置分支机构，这些分支机构不可避免地受到当地政府的干预和影响。第三，中央银行直接间接受财政制约，例如用银行贷款弥补企业的政策性亏损，发放安定团结贷款等，因此，中央银行虽然力求按照货币流通规律来提供全社会的货币供给量，但迫于来自各方面的压力和掣肘，中央银行无法抵制超经济的货币发行，只能够被动应付，影响中央银行宏观决策制订和执行，这就不可避免地引起货币的过量供给，通货膨胀日益加剧，直接影响到经济发展，因而在依法治国中采取法律手段来实现货币稳定已经刻不容缓。
1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，进一步规范中国人民银行的权利和义务，强化其独立行使货币政策的权力，这部法律明确规定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融实施监督管理”。“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉”。中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。这些规定从法律上规范了中央银行与政府部门的关系。尽管中央银行的独立性问题并未所有得到彻底解决，但是《中国人民银行法》的制定和颁布，毕竟填补了我国金融立法的若干空白，在目前具体国情的条件下提供了一个比较切实可行的法律框架，有助于逐步增强金融调控主体——中央银行的宏观调控能力。
（二）调控目标 从本质上讲，金融调控的目标也就是货币政策目标，是指中央银行调控货币信贷总量和结构希望达到的目的，它与国家宏观经济管理的目标密切相关，亦决定着金融调控在整个宏观调控中的任务和地位。
国家宏观经济管理的基本目标主要包括四个方面：经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡。由于货币的供给总量直接决定了社会的有效总需求，因此总量调控的任务要由货币管理当局通过执行其货币政策即金融调控来完成，这是各方面都没有异议的。然而，在实现宏观经济其他目标方面，金融调控应当扮演什么角色？是仅仅保卫通货还是兼顾其他？这就是货币政策的单一目标或多重问题，亦是金融调控在整个宏观调控中的地位问题。
从世界上各发达市场经济国家和发展中国家的经验看，对货币政策目标的选择，各国根据自己的具体情况，既有选择单一目标的，也有选择多重目标的，并不存在唯一的模式，但其发展趋势却是有借鉴意义的。从50年代到60年代，西方发达国家都把充分就业或经济增长作为货币政策目标，不断地用各种货币手段刺激就业或经济增长，结果到70年代出现了持续的通货膨胀，最终反而影响了经济增长。与之形成鲜明的对照的是西德，鉴于历史上恶性通货膨胀的教训，西德一直强调把稳定货币作为货币政策的最基本的目标，其结果是在过去几十年内，西德的通货膨胀率在西方国家中一直是最低的，但同时经济增长速度却相当高。与西德的经验类似，日本战后的货币政策目标一直是货币稳定而不是经济增长，但也取得了低通货膨胀、高经济增长的业绩。进入90年代以来，西方国家对货币政策目标的认识已经比较一致，将其定义为“没有通货膨胀的经济增长”。看起来，这里仍把经济增长作为货币政策的目标，但实际上已经产生了深刻的变化：在新的提法中，经济增长只是货币政策的最终目标，但不是直接目标，物价稳定作为经济增长的前提才是货币政策的直接目标。如果说在60年代至80年代期间还有一些经济学家相信温和的通货膨胀可以促进经济增长的话，那么到现在，这种理论已经没有多少市场了。西方发达国家战后50年经验教训的总结，值得我们重视。
我国对货币政策目标的选择始自经济体制改革。在我国传统的计划经济体制中，由于在资金管理上实行了所谓的“大财政、小金融”的管理体制，金融管理部门的相对地位极弱，因而实际上不存在独立的货币政策，亦谈不上货币政策目标的选择。
改革开放以后，关于我国货币政策目标的选择，有三种主张：一是多元目标，即以经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡等作为货币政策目标。二是双重目标，即经济发展和货币稳定。三是单一目标，即货币稳定。
《中华人民共和国中国人民银行法》总则第三条指出：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”。这表明我国选择和确定了以稳定币值，从而促进经济增长为货币政策的最终目标，并以稳定币值为首要目标的货币政策目标组合。显然它既有别于单一目标和双重目标，更不同于多重目标。第一，它既突出了稳定币值的首要地位，又克服了单一目标的片面性和局限性；第二，它理顺了稳定币值与发展经济的关系，纠正了“双重目标”的冲突和矛盾；第三，它理顺了货币政策与经济政策的关系，又排除了四大目标的抉择困难。总之，它正确表述了稳定币值与经济增长的关系，突出了稳定货币在货币政策中的重要地位，这是我国货币政策目标艰难探索与借鉴国际惯例的结晶。
（三）调控工具 与间接型金融模式相配合的调控工具是“三大法宝”，即存款准备金、再贴现和公开市场业务。
1.存款准备金。中央银行通过调整法定存款准备金比率来影响商业银行利用手头的准备金额所能维持的存款额度和贷款与投资额度。如果中央银行提高存款准备金比率，则银行应交存的准备金多了，从而相应地减少了银行可用作贷款和投资的资金，促使银行压缩贷款，收到紧缩信用的效果。这是中央银行控制信用规模的一个有效方法。
2.再贴现率。本世纪30年代，在中央银行开展调节社会信用业务的早期，贴现政策曾被认为是信用调节的主要货币政策工具，由于是否贴现以及贴现多少的主动权仍操在商业银行手中，中央银行处于较为被动的地位，因而近年来再贴现率的重要性有所下降，其调节经济的效果也受到影响，在很大程度上已让位于具有较为主动性的政策工具——公开市场业务。但尽管如此，中央银行的再贴现政策仍具有三个方面的效果：(1)影响商业银行的资金成本和超额准备，从而影响商业银行的融资决策，使其改变放款和投资活动；(2)能产生告示效果，从而影响商业银行及社会公众的预期；(3)能决定何种票据具有再贴现资格，从而影响商业银行的资金投向。当然，再贴现政策效果的发挥还要看货币市场的弹性。一般来说，商业银行主要靠中央银行融通资金的国家，再贴现政策在货币市场的弹性较大，效果也就较大；相反，商业银行靠中央银行融通资金数量较小，效果也就较小。再贴现政策的运用必须具备两个重要的前提条件，第一，社会的票据化程度相当高；第二，利率市场化。
3.公开市场业务。这是指中央银行在金融市场上公开买卖有价证券的行为。当金融市场上资金缺乏时，中央银行通过这一业务买进有价证券，实际上等于向社会投入一笔基础货币，增加了货币供给量，引起信用的扩张；相反当金融市场货币过多时，中央银行就可以通过公开市场业务卖出有价证券，减少市场上相应数量的基础货币。中央银行就是通过公开市场上的证券买卖活动，以达到扩张和收缩信用、调节货币供应量的目的。
一般情况下，中央银行利用公开市场业务要达到两个目的：一是“积极性的”调节目的，即通过公开买卖证券来影响货币存量和市场利率；二是“防护性的”目的，即利用证券买卖来稳定商业银行的准备金数量，抵销市场自发波动的干扰，进而达到稳定货币供给或市场利率的目的。
从我国的情况看，1984年中国人民银行专门行使中央银行职能后，开始实行存款准备率政策。存款准备率政策已成为我国中央银行实施宏观调控的重要工具。但由于所定的存款准备率没有区分存款的不同期限、没有充分重视银行规模大小这个因素，使存款准备金的变化对货币供应量的宏观调控作用弱化。所以，必须改进我国的存款准备金制度，应逐步将缴存比率区分为不同的档次。存款准备金比率的高低应根据经济金融状况来确定。应从银行规模的大小出发，控制商业银行创造信用的能力，加强中央银行的宏观金融调控。
目前，我国金融市场发达程度较低，票据业务的开展仍受到许多因素的制约，所以还没有广泛地应用再贴现政策，主要是通过专业银行的再贷款来进行调控。而由于我国的利率对企业的作用不大，形成了对银行资金需求的“倒逼机制”，导致我国中央银行的再贷款利率对专业银行的约束力弱。目前应积极创造一些配套条件，发展金融市场、进一步完善票据市场，尽快运用再贴现政策，加大宏观金融调控力度，以达到专业银行调控货币量的目的。
我国正处于向社会主义市场经济转型的时期，鉴于公开市场业务的开展需要一系列严格的条件，例如金融市场的发达程度比较高，必须具备大量的、种类齐全的证券等等。因此，当务之急是要为运用公开市场业务这一有效的宏观金融调控工具创造条件。应进一步发展我国的国债发行与交易市场，以市场为主渠道发行国债。我国1981年开始发行国债，1990年形成了国债交易市场，至今仍在逐步发展。笔者认为中央银行应借鉴西方国家成功的经验，尽快从传统的调控手段转向间接调控为主，促进社会主义市场经济的完善和发展。
（四）调控中介 间接型金融调控就是调控主体通过一个中介——金融市场影响或作用于被调控者来发挥作用。可见，没有这个中介或者这个中介本身功能不全，将严重影响甚至制约宏观金融调控的功效。
金融市场是商品经济发展的产物，金融市场上的金融商品主要是有价证券。在西方的一些发达国家，由于具有较发达的金融市场，所以普遍都运用“三大法宝”。这“三大法宝”是中央银行宏观调控最重要的工具，主要是对社会货币总量进行调控。只有在发达金融条件下，企业融资才能多样化，产生多种金融工具，中央银行才能通过买卖有价证券等经济手段进行宏观金融调控。在以金融市场为中介的金融调控机制下，运用公开市场对货币供应量的调控具有较大的弹性。可以避免“一刀切”负面效应，而多样化的融资方式可以使过热的经济实现“软着陆”。此外，中央银行运用公开市场业务即通过买卖证券的经济方式进行，就可以避免行政干预。西方一些主要国家货币政策实施成功的关键就是具有一个发达的金融市场。
随着我国经济体制改革的深入，逐渐形成了我国社会主义市场体系。近年来，我国的金融市场得到了一定的发展，已经成为市场体系的重要组成部分。但从总体看，目前我国的金融市场发达程度较低，还不能适应金融调控的需要。那么，如何加快我国金融市场的发展呢？笔者认为应采取三个方面措施：第一，塑真正的金融市场主体：(1)切实解决中央银行的独立性问题，完善中央银行自身行为机制。(2)实现专业银行企业化，使专业银行成为真正的商业银行。(3)规范政府的市场行为。(4)硬化企业的资金需求约束。(5)有计划、有步骤地发展非银行金融机构。第二，健全金融市场机制：(1)提高利率机制的灵活性，充分发挥利率的调节作用。(2)矫正金融市场的扭曲性竞争，使竞争步入正常轨道。(3)硬化风险约束，提高金融市场主体的风险观念。第三，加强金融市场管理，以保证金融市场的健康运行，这已成为公认的、通行的准则。其中至关重要的是，国家按照金融市场运行的内在要求，对金融市场金融条件、市场主体的行为等通过法律、规章的形式提出规范性的准则。
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