出口退税制度改革的若干问题与思路，本文主要内容关键词为：制度改革论文,若干问题论文,出口退税论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作者说：我国对外贸易中的出口退税制度是符合国际惯例的重要调节杠杆，在我国转型期的外贸出口中扮演着十分重要的角色，对国民经济的全局也有关键的意义。在今后一个阶段上，有必要强化出口退税机制的作用而不是削弱之。
现代国家发展对外经贸的经验和现实表明，转型期经济通常体现为一国政府的政策驱导型经济。现阶段，由于关税，非关税制度改革和参加“世界贸易组织”（WTO）谈判的推进，以及与西方国家存在时缓时急的政治、经济贸易摩擦，我国对外贸易的外部环境不确定性大为增加。与此同时，由于过去长期计划经济旧体制和传统的粗放型外贸增长模式的惯性作用，外贸领域的“两大转换”尚待时日。因此，我国对外贸易发展正处于特殊的转型阶段上，国家宏观经贸政策的设计和调整具有决定性的意义。本文拟就我国出口退税制度改革中暴露出来的若干问题谈谈自己的看法，以期引起讨论和重视。
一、出口退税制度的调整目标
所谓出口退税，是指国家为增强出口商品竞争能力，对出口产品退还生产环节的增值税和免征产品税，使商品得以不含税价格进入国际市场的政策制度。
我国外贸出口退税制度起步实行于1985年，经历1988年和1994年两度变化，又通过1995年以来的调整，内容不断丰富，运作方式日益复杂。但是严格地说，这项政策近期调整的目标是消极的，不够明确的。也就是说，近期出口退税税率调降的根本目的并非主要是为了推动经贸发展，因而显得不够清晰。从表面看来，其目的在于缓和国家的财政负担，打击骗税行为，减少外贸企业借退税之利对外倾销，避免我国优惠政策变为对外国消费者的补贴或转为进口国的财政收入等。然而事实上，以调降出口退税税率的手段，是不可能达到这些预期效果的。理由如下：
1.从短期、暂时的观点看问题，调降出口退税率固然可以减缓国家财政显得业已十分沉重的负担。但是从长远看，这一方法既不可能长期收效，以弥补财政的巨大缺口，因为经贸创汇创利任务的压力和相关部门的反弹限制，使退税率调降幅度不可能大到足以填补财政缺口的程度，更不可能从根本上扭转国家财政的总体状况。恰恰相反，只有保持相对较高的出口退税率，灵活运用出口退税机制，才是从根本上逐步解决问题的出路。众所周知，在开放的国际国内环境中，对外贸易是国民财富和资本积累的重要源泉，只有通过外贸带动整体经济繁荣，国家财政的状况才能得到根本好转。所以，手段和目的之间的规律性关系应当在政策考虑和设计中得到运用及体现。
2.被称之为“适度退税”的近期出口退税改革不可能达到打击出口骗税行为的目的。严格地说，外贸领域一度十分猖獗的骗税现象与出口退税政策并无本质上的联系。在西方发达国家，出口退税的比例很高，却并不存在如我国前一时期那么普遍的偷漏税和骗税现象。因此，制止此类行为的根本对策应该是强化法制和管理，而非调降出口退税比例。从经验上考察，我国前一时期大量的出口骗税行为最终受到法律制裁的案例廖廖无几，其间的无穷隐患及其所反映出来的制度改革环境问题，才是值得予以充分重视的。
3.必须深入分析外贸企业出口倾销的原因，不能一味地归罪于出口退税制度。我国外贸企业出口中存在“倾销”问题的原因十分复杂，其中有“创汇”压力使然，有传统竞争方式的惯性作用，有非价格竞争秉赋不足所致，过去还有汇率或外汇留成政策因素的影响，甚至还有相当大的比例是源于我国劳动力价格优势被国外竞争者有意歪曲的缘故。因此，出口退税制度至多也只能算作对外倾销的因素之一。即便如此，改革的方向也应当是规范企业竞争方法和提高出口价格，进而通过带动国民经济发展和企业效益提高来增加国库收入，而不是采取消极的不鼓励出口的方法来企图解决问题。
概言之，我国对外经贸发展的近期指导战略是“以改革为动力，以效益为中心，以出口为重点”。但是，在现阶段进口关税频繁调降，非关税壁垒逐次削减，进口贸易利润迅速提高，外贸企业进口期望增强而运用汇率杠杆又面临通货膨胀巨大压力的形势下，若不加强出口机制，而反之却采行进一步调降出口退税率等削弱出口的方法，其结果将无法保证效益和出口为重点的目标，甚至会危及国家的长期国际收支平衡。因此我们认为，近期出口退税政策的调整在预期目标和作用方向上是有偏差的。
二、出口退税制度的宏、微观效益评价
出口退税制度改革的方向和策略问题之所以引起广泛的争论，原因之一是对以往的政策效果存在不同的评价或看法。然而确切地说，无论持肯定或否定意见者，都缺乏对之作公正客观评价的方法乃至态度，这就使以往和现在对此项政策的调整或改革带上了许多部门、地方利益和主观、人为意志的色彩，以致给政策本身造成偏差。
以1995年的出口退税税率调整为例，这次调整实际上是对1988和1994年两次出口退税政策“宽距”过大所作的收缩。在这一政策变化的背后，显然并未达成各方面意见的共识，它不过是在承认国家财政已不堪重负的前提下，由退税主管部门和经贸主管部门之间角力妥协的结果，这种政策调整很难看出它具有长期的效用和稳定性及科学性，而其间面对财政困境所反映出来的决策被动性及政策研究的滞后性则暴露无遗。特别是简单化地以调降出口退税税率为内涵而未能在其它政策方面为外贸出口提供平衡、调节、修补和平滑推进机制的政策结局，显然犯下了科学决策之大忌。
我们认为，对任何一项政策的改革都应当立足于对其以往利弊的科学评价之上。对出口退税制度的评价不能只根据退税主管部门的整体负担超重作出判断，而是应当对之进行总体和结构的效益分析。从1985年至今，是我国对外贸易和国民经济发展最快的历史时期之一，其重要特征之一是GNP对外贸依存程度的迅速提高，1995年出口依存度已经达到21.2%，说明出口贸易已经成为带动全局经济增长的重要环节。出口退税政策在推进外贸出口中发挥了重要作用，以1991年出口退税政策作用的结果为例，由于采取了较为合理的机制，不仅配合了国家财政体制改革规定的取消外贸补贴政策，而且保证了外贸出口比上年增长14%的较高速度。事实上，正是因为有了外贸出口的迅速发展，才换取了国民经济发展所需的各类物资产品的大量进口，并通过进口关税的增加充实着财政的力量。因此，出口退税制度的积极效应是值得肯定的。
在外贸发展的微观层次上，出口退税制度发挥着更为显而易见的重要作用。许多发达国家的经验表明，中小企业在外贸出口方面具有巨大的潜力，但它们在开展出口业务过程中存在着信息不灵、广告费用大、融资能力不足、风险承担能力小等困难。因此，政府给予出口税收方面的支持是它们开展外贸出口业务的关键条件。我国对外贸易的大部分企业规模有限，“集团化、实业化、国际化”水平较低，国际社会的经验当能提供一些有益的借鉴。实际上，近年来我国相当比例的外贸中小企业对国家出口退税制度存在着相当高程度的依赖。因此，短期内出口退税的政策力度若进一步削弱，则这些企业的生存必将出现危机。
所以，客观评价我国外贸出口退税制度的成效，我们认为其作用力度不应削弱，而应予加强。同时，考虑到经济政策稳定性和长期效用，建议研究开发一套专门的出口退税成本效益评价方法和指标，以便科学地考量出口退税制度的宏、微观经济效益。
三、强化出口退税制度的理论依据
除了正在改革完善中的外汇管理体制和汇率机制外，出口退税制度是现阶段我国外贸体制中符合国际经贸惯例的为数不多的调节机制之一，因而我们有必要强调它的接轨作用。纵观左右前后，出口产品以不含税价格进入国际市场已经成为各国特别是先进国家的通常作法。“关贸总协定”明确规定出口退（免）税制度是各成员国可以采用的鼓励出口方法。面对国际竞争白热化和进入国际经贸组织后政策自主空间可能缩小的前景，我国没有理由不强化出口退税这一惯例手段。从近短期看，这一手段能促进我国出口贸易进一步扩大，以加强作为世界贸易中不可忽视力量的形象，加快融入世界贸易大家庭的步伐；从中长期分析，它还将是实现与国际惯例接轨过程中不可缺少的衔接和缓冲机制，在配合国家进一步扩大开放和降低进口关税方面具有特殊的功用，所以，其积极意义不可低估。
与国际水平相比，我国现阶段出口退税的法定税率并不算太高。假设我国单个产品包含的平均增值税比例为17%，出口退税税率为13%，则退税比例大致为80%以下。对比而言，发达国家中高达或超过80%者大有之。以我国法定出口退税率17%或13%的水平而言，之所以会令财政不堪重负，其原因除财政体制本身存在的问题以外，主要是因为出口货物的增值税占财政收入比重太高（约为50%）所致。这一问题应当可以通过放开民营企业和搞活国营企业，进而增收各种所得税方法来逐步缓解。从发达国家和先进的发展中国家经验分析，税源重心由流通领域向生产领域转移是工业化和现代化迅速推进阶段的重要特征之一，相反地，不扩大税源，而单纯依赖“节流”的方法是不可能最终解决财政问题的。
我国对外贸易正处于一个关键的转型时期，从中短期分析，外贸出口仍然是外汇收益的主要来源。因此，保持相对稳定的出口贸易增长水平是改造国有企业技术赋存，保障紧缺物资和原料供应，增加利用外资和平衡外债，缓解通胀压力，促进国民经济持续、稳定和健康发展的重要基础环节。从外贸部门和企业的实际情况考察，转型期的外贸发展尚未具备足够的竞争能力，唯一可依恃的廉价劳动力优势也正在以相当快的速率削弱。“以质取胜”战略在一个时期内还离不开价格竞争和数量竞争策略的配合，外贸骨干企业面临着转换内部机制的艰巨任务，而中小企业的国际竞争承受能力则尚在培育过程之中。显然地，若进一步大幅度地调降出口退税率，则不说给当前及今后一个时期的外贸出口会造成何种打击（实际上，1996年两个季度已有迹象表明出口退税机制削弱造成的不利影响），也至少存在着时机不适之虞。
此外，以世纪末国际竞争的态势而言，国际市场的竞争之激烈已经达到不容消极退却的程度，若象某些同志那样以预期“今后一到二年内，我国出口将可能呈现‘增势不可逆、幅度将回落’状态”作为调降税率，削弱出口退税机制的理由，并真正“大幅度”降低出口退税，则不必预期亦可断言，外贸出口的幅度回落将指日可待。其后遗症是，让出的国际市场将很快被竞争者“填空”，我国外贸企业要重新回到过去的市场，就必须付出成倍的代价。
综上所述，我国对外贸易中的出口退税制度是符合国际惯例的重要调节杠杆，在我国转型期的外贸出口中扮演着十分重要的角色，对国民经济的全局也有关键的意义，所以我们认为，在今后一个阶段上，有必要强化出口退税机制的作用而不是削弱之。
四、出口退税制度改革的方案思路
根据以上分析，对出口退税制度的改革应当持谨慎的态度。通过简要考察出口退税政策实施的过程和效果，结合我国对外经贸发展的现状及前景，我们对此项政策改革提出以下思路建议：
（一）改革的基本思路。
1.保持目前的出口退税率不变，稳定实施一个时期以取得充分的成本效益数据。在此基础上，制定下一步的具体“定位目标”。总体上看，任何一项政策都应当具有一定的稳定性，过于频繁的政策调整不仅反映出政策制订部门和制订者的草率无章，而且会造成跟踪研究与政策评估的巨大困难，更会导致经济交易工作中的混乱及损失。同时我们认为，综合考虑我国对外贸易现状和财政、国民经济发展的长期利益，下一步制订的“定位目标”也不应偏离现行出口退税率太远，也就是说，维持大致相同于目前水平的外贸出口退税支持强度是必要的。
2.实施“弹性出口退税制”。根据国家财政和对外经贸发展的实际情况，参照产业倾斜的国际政策惯例，建议制订与实施“弹性出口退税制”。它包括以下内容：第一，以调定的出口退税率为中心退税率，结合国家产业和外贸产品结构调整的要求，对出口退税的产品进行分类调节，对于国家积极鼓励出口的产品，给予向上不超过17%的退税率鼓励（中间还可以分出不同档次）；对于国家一般鼓励出口的产品，给予等同中心退税率的退税支持；对于其它出口产品，则可以视国家财政状况，给予向下限定（保底）或不限定（不保底）标准的退税支持。第二，调整出口退税政策的支持面，对出口产品进行经济效益评估分类，对于创利创汇高的出口产品给予高强度的退税支持，对于一般营利和创汇的出口产品给予一般强度的退税支持；对于那些长期亏损而无望救活，即不具竞争潜力的出口产品，则应坚决停止退税。第二，建立中央财政出口退税基金，除用于退税的国家增值税收入部分外，从国家关税收入中调剂部分资金，必要时还可以从某些年份外汇储备的富余部分中调换一点人民币资金以充实这项基金（由于“弹性出口退税制”前两项措施的作用，长期正常运转后可能会产生某些年度退税结余，因此由外汇储备中调剂的方法只是一种“救急”的假设）。基金的目的是保证及时退税和全额退税。
3.当然必须指出，实行上述方案应当保证出口的大部分产品都能得到所需力度的退税支持，为此，建议由经贸部，退税主管部门和国家计委协商制订出口退税优惠产品目录、拟定排序清单，严格管理执行。
4.减少出口退税的相关环节，恢复使用出口货物的专用税票。通过此类相关方法，理清出口退税管理的主要过程，保持高度的透明性和高效性，尽量不给犯罪活动留下任何机会及空间，以达到减少偷漏税及打击骗税行为的目的。
5.允许财政力量雄厚的地方政府对外贸企业实施长期或间断性的退还某些地方税的支持。在我国对外贸易较发达的某些省市，往往其地方财政力量也相应雄厚。由于外贸对地方经济的发展具有重要的贡献或有经济龙头的地位，地方政府愿意对外贸企业给予退还地方税的支持。对此，中央和有关部门应当予以积极的支持肯定。这一方法与我国过去实行的出口退税由中央和地方分担的政策在作用结果上是相同的，经验也曾证明由中央与地方分担方法的有效性（特别在打击出口骗税方面）。既然税制改革打破了这一经验方法的基础，则退而求“次优”的作法值得我们考虑和提倡。
（二）配套措施。
1.严肃税法，坚决堵住国税征收环节中的漏洞，严惩出口骗税。我国现行税制在征、退双向的具体运行环节上存在一些漏洞。例如，分税制使国税的征收遇到了地方保护主义的干扰，缺乏制约偷漏税的有效机制。同时在打击出口骗税过程中，骗税者也容易向地方保护主义寻求庇护，这类问题的关键在于地方政府不直接享受国税的征收利益，甚至从心态上抵触国税的征收，税法也没有对地方政府保障国税如实征收和使用的义务作出有效的规范。因此，税制的进一步改革应当考虑中央与地方的权益平衡问题。在税制未完善之前，中央政府可以强化行政措施，可以将违法者送交刑法部门处罚，也可以对偷漏税和骗税情况严重的地方予以限制退税甚至在短期内暂停退税等。只有堵住上述双向漏洞，才能恢复征退税之间的相对平衡。
2.停止对从流通领域购入的出口产品的退税支持。这既能减少外贸企业与供货生产单位之间的“官倒”、“私倒”环节，降低出口产品的成本价格，保证产品的竞争能力，又理清了出口退税的权益关系，堵住了中间流通环节常出现的骗税漏洞，最终有利于保障外贸企业和生产企业之间的协作利益，也有利于保障国家财政的利益。
3.国家和地方经贸部门、企业应加快体制及经营改革的步伐。出口退税制度的改革需要退税主管部门和经贸活动部门的相互配合。在外经贸部门和企业的改革中，从体制方面说，主要是加快向“实业化、集团化、国际化”方向发展，加快内部机制转换，增强国际竞争能力以摆脱对出口退税政策的过度依赖，从经营改革角度看，必须自觉地遵守税法和坚持正当谋利，尽快由粗放型的“以量取胜”和价格竞争转向“以质取胜”的经营策略，适时适量地提高出口的销售价格，减少比拚价格的内耗竞争，提高出口退税政策的应用效益，为形成外贸和财政都能正常循环发展的新局面贡献力量。