我国财政支出结构调整问题的研究，本文主要内容关键词为：结构调整论文,财政支出论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前正处于转轨经济中，百业待兴，各方面的支出需求较大，推行适度从紧的财政政策，是当前我国加强宏观调控的必要举措。本文拟在此背景下，对我国财政支出的结构调整问题进行探讨。
一、适度从紧的财政政策对我国财政支出总量的制约
从紧的财政政策，就意味着在财政支出上要控制总量，压缩规模。这既可以是压缩存量规模，也可以是控制支出增长速度。由于当前我国推行的财政政策是适度从紧的，因此，财政支出仍有增长的余地，但不能做到以较快的速度增长。这就不可避免地与经济体制转轨中政府职能的发挥存在一定的矛盾。我国的改革是一场政府主导型的制度变迁，要求政府在改革中发挥积极作用，而这要建立在政府拥有相当可支配财力的基础之上。政府机构的运转，公共事业的开展，都需要政府财力的支撑。改革初期，我国选择的是渐进式策略，政府除了维持原有的支出项目外，还要增加支持经济体制顺利转轨的一些必要支出（如补贴等），这也说明在渐进式改革策略外生变量的约束下，政府财政支出具有内在的增长趋势。但适度从紧的财政政策又不允许财政支出的膨胀。那么，在此前提下，如何才能顺利实现政府职能，让政府在经济发展中发挥积极作用呢？
笔者认为，进行财政支出管理方法的创新和财政支出结构的调整，将有助于这一目标的实现。许多地方实行零基预算，取得了较好的结果，表明通过方法的创新，加强财政支出管理，可以减少财政支出中的浪费现象和财政资金使用过程中的低效益状况。现实中，相对于市场经济的要求，财政支出存在“缺位”（即按公共财政的要求，政府该支出的地方没有支出或支出不够）和“错位”（即按公共财政的要求，政府不该有支出的地方却有支出发生）现象，这就为在一定存量的前提下进行财政支出结构调整留下了余地。通过调整，政府可将其所支配的资源用在最能实现公共财政职能之处，将钱用在刀刃上，用同样的钱办更多的事。
二、不同经济条件下财政支出范围的比较
财政支出结构的调整，也就是要解决财政支出如何按公共财政的要求进行改革的问题。我国现在的财政支出结构，在很大程度上保留了计划经济的痕迹。为此，了解计划经济和市场经济不同经济条件下财政支出范围的差异，将有助于结构调整的顺利进行。本文借鉴公共产品理论，对这一问题进行分析。
（一）计划经济条件下的财政支出范围。计划经济条件下，财政支出范围是较为广泛的。政府不仅把提供公共产品作为其职责，还将私人产品的提供视为其应尽义务。私人产品的公共提供在计划条件下有其内在的合理性。计划经济体制要求政府尽可能多地集中财力，同时将这些财力以公共支出的形式分散出去，也就决定了公共支出无所不及局面的出现。
（二）市场经济条件下的财政支出范围。与社会主义市场经济体制相适应的财政只能是公共财政。而公共财政的确立必须以公共部门的界定为前提。 关于公共部门的界定， 常见的分类原则有两种（李扬，1995：“在市场经济中界定公共部门和重塑国家预算”，《财政研究》，第11期）：1.侧重于以所有权归属为标准。据此，凡政府出资占控制地位的，其发生的利润和亏损归属于政府，以及政府直接控制和分配其资源的结构，均属公共部门。2.侧重于以机构本身活动的特点为标准。据此，凡其活动非市场导向且受到政府控制的机构均应划入公共部门的行列。反之，即使是政府全资兴办的机构，只要其活动是市场导向的，也不应划归公共部门。
按第一类原则来界定公共部门，只适用于计划经济体制。这是因为：随着企业改革的深入，现代企业制度的建成，政府与大部分企业的关系要发生深刻的变化，政府不再包企业的盈亏，企业以市场为活动导向（追求经济效益）的活动与政府行为（追求社会效益）有很大差别。据此原则来界定公共部门不但不适应市场经济的需要，反而可能导致更为严重的政企不分现象的发生。而按照第二类原则来界定公共部门，有利于克服按第一类原则区分的弊端，有利于克服政府对国有企业负无限责任所带来的政企不分的倾向，从而促进企业改革的顺利进行和市场经济体制的形成。
这样，公共部门的界定就决定了公共财政的支出范围只能局限于“市场失效”领域，财政支出是为公共产品提供服务的。对于“市场失效”的原因和表现，一般的经济学教科书都将它归纳为公共产品、外部性、自然垄断的存在等等。如此的归纳与我们所提及的财政支出是为公共产品提供服务的并不存在矛盾。这是因为：1.纯公共产品是很少的，但如果是纯公共产品，由公共部门提供在理论上和实践上都不存在异议。2.现实中大量存在着兼具公共产品和私人产品特征的混合产品。由于混合产品带有公共产品的特征，对于个人来说，成本与收益未能完全对应，因此，期望这些产品完全由私人提供是难以做到的。但由于它们也只是带有部分公共产品的特征，因此也不能完全由公共部门提供，这就要求由公共部门和私人部门共同提供。由此所要求解决的是哪些是纯公共产品，哪些是带有公共产品特征的混合产品问题。
纯公共产品完全由公共部门提供，这是没有什么争议的。为提供这部分公共产品所发生的财政支出主要有国防支出和维护国内秩序支出等。而混合产品所导致的财政支出就难以确定。这是因为混合产品中到底含有多少公共产品的成份的确定是一个较难以解决的问题。公共产品的存在导致“市场失效”，也就使得公共产品缺少市场定价，因此，同样是一种混合产品的提供，由于对其中公共产品份额多少判断的不同，不同时期不同国家公共部门用于该方面的支出就不一致。但这并不是说财政支出没有任何规律性。以公共产品是否存在或公共产品的多少为判断依据，确定公共支出，仍不失为一种较好的办法。
三、当前财政支出机构的调整问题
市场经济条件下财政支出范围为当前如何推行适度从紧的财政政策提供了一个参照系。财政支出应按照这个参照系进行调整，即从竞争性行业中脱身，让市场机制在其中发挥调节作用，以促进经济效率的提高。财政应逐渐割断与竞争性国有企业的“脐带”联系，减少直至完全取消财政补贴。这既有利于形成企业的“硬预算约束”，让企业在市场竞争压力中成长，又有利于财政专心于公共产品的提供。这就可以使财政从“错位”领域中脱身。
财政要从“错位”领域中脱身，改变“缺位”是必要的前提。现实中企业办社会问题也需要解决。这样才能使企业专心于市场竞争，解决其后顾之忧问题。办社会的职能回归政府，这就要求政府建立起社会保障体系，在财政上的体现即为社会保障预算。社会保障支出水平取决于经济环境。在推行适度从紧的财政政策的前提之下，我国不宜将社会保障水平定得太高，现在最为关键的是改变“缺位”状况。社会保障也是一种混合产品，因此，它的经费来源除了靠政府从一般税收中拨款外，还要求个人交纳专门用途的税收或费用。
在当前转轨经济条件下，政府还担负着促进市场经济形成的任务。市场经济的形成，就意味着市场机制在资源配置过程中起到基础性作用，而这将导致经济效率的提高，也将成为人民可以享用的公共产品。因此，从公共产品理论出发，转轨经济中的我国政府还面临着与市场经济国家不同的任务。这主要是如何解决改革中利益受损者的补贴问题，改革必将造成某些人经济利益的受损，为了减少受损者可能的反击，减少改革中由于经济利益冲突过于激烈所致的不稳定因素的出现，适当的财政补贴仍是必要的。
总之，财政支出结构调整应遵循公共产品提供的原则进行。在实行适度从紧的财政政策前提下，支出调整的力度应与政策相配套。
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