关于现行农地非农化收益分配模式的思考，本文主要内容关键词为：农地论文,收益分配论文,模式论文,非农化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会提出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。”
从这段有关城乡共同发展的内容我们可以看到国家对农村资源，尤其是对农村土地资源的再一次重视。虽然在十七届三中全会上提出了对农地非农化流转的改革方向，但是5年以来，农地流转依然存在诸多问题。特别是当前的城镇化进程，是由低成本的土地非农化推动的，而这种低成本是以牺牲农民利益为代价的，根本就不能保证公平的标准。我国现行的农地非农化收益分配模式，计划经济时代的色彩非常浓，无法满足农村集体土地改革的需要和被征地农民的农地非农化收益诉求，致使土地资源浪费严重、现行农地非农化收益分配发生了扭曲、被征地农民也无法公平分享农地非农化收益。本文拟对新型城镇化进程中现行农地非农化收益分配模式进行研究和分析，以期对推进农民公平分享农地非农化收益进程和节约集约利用土地资源有所裨益。
一、现行农地非农化收益分配模式的主要特点分析
(一)分配规则不公平
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等法规都有关于农村集体土地所有权的规定，但对农村土地所有权主体的规定并不明确。这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”。这就是“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。但现行法律却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。事实上，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。我国现行法律规定，农用地不能自由转化为建设用地。这充分说明，我国事实上不承认农民是农地非农化收益分配的受益主体。现行的征地补偿额度是与市场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。
(二)分配权利不公平
根据我国相关的土地管理法规和政策，地方政府实际上是征用土地的审批者、使用者、管理者和受益者。在土地一级市场中，政府是唯一的土地需求方，而在土地的二级市场中，政府又是惟一的土地供给方，地方政府往往处于强势地位。近年来，政府用行政手段获得农民的土地，然后再用市场交易的手段去拍卖。在政府、开发商和被征地农民这三者的博弈中，被征地农民成了最大的利益受损者。以2005年武汉市农地非农化中的土地收益分配为例(见表1)。
(三)分配机会不公平
在土地非农化过程中，收益如何分配的原则制订者是国家，农地使用者没有发言权，只能被动接受。我国现行的征地程序存在着不透明、不规范以及监督机制不健全的诸多问题，是造成农民农地非农化收益分配不公平的直接原因。全国17个省农村土地使用权调查研究显示：8.4%的村民在征地前没有得到通知，44.6%的征地没有开听证会，72.6%的村在征地的补偿金额方面不会征询村民的意见。农地非农化项目从立项征地开始，到征地行为实施，各相关利益主体中唯独没有与征地行为有着切身利益关系的农民。事实上，村委会往往作为农民的代表参与征地全过程，农民个体往往被掩盖于农民集体组织的名下，而没有独立性。尤其在现实生活中，村委会的利益和村民的利益有时并不是完全一致的，村委会及其成员也会有“经济人”的偏好和行为选择，更何况有时村委会是受基层政府的委托而参与农地非农化活动。因此，广大农民基本上没有参与征地过程的真正机会，尤其是没有机会作为农地产权主体参与谈判、规则制定、收益分配等过程。
(四)分配结果不公平
目前，土地增值部分的收益是怎么分配的呢？包括农民的补偿在内，只有20%—30%留在村一级；而各种各样的公司，主要是各种城市的建筑公司、土地储备公司、开发区外商投资公司等，拿走了土地增值收益的大概40%—50%，最后就是地方政府拿走了20%—30%。在我国35个大城市的土地征收和出让过程中，政府和农村集体的收益分配比例严重失调，约为17∶1，最高的华北地区平均为28.1∶1，最低的华南地区也达到10.5∶1，农村集体潜在的经济福利受到严重损失。在落后地区，征收土地时农民利益集团得到33%的收入，县级以上政府利益集团得到15%的收入，而县级政府利益集团得到了52%的收入。2010年，全国土地出让金收入高达2.7万亿元，占当年地方财政收入的66.49%。据对河南省213户农户的调查，目前货币补偿是河南省被征地农民补偿的主要方式，并且一次性补偿24%，土地补偿金被政府截留的占60%以上。不少农民在土地被征后收入水平明显下降，对生存生活的担忧日益增加。另外，我国每年新增征地大约20×104
(300万亩)，每年有200万至300万农民失去赖以生存的土地，全国失去土地、沦为“三无”状态的农民总数已经达到4000万—5000万人，远远超过下岗工人的人数。各级政府以其管理者的身份获得了增值收益的一部分，房地产开发商获得了增值收益的一部分以及土地的未来增值部分，而被征地农民得到的仅仅是现有耕作方式和技术条件下若干年的农地收益，基本上未获得任何增值收益。
二、现行农地非农化收益分配模式的主要危害
(一)征地行为扭曲—农地非农化冲动有增无减
2001-2005年全国土地出让情况表明：“获益于土地”的地方政府，有了足够的“土地冲动”。据国务院五部委查验：截至2004年6月17日，全国30个省市区(除内蒙古外)共清理出各类开发区6741个，规划用地375万hm[2]，这一数字比现有城镇用地面积总和还要大。另据山西省第二次全国农业普查领导小组办公室提供的统计资料显示：2006年，山西省国家征用耕地面积为8500，占年末拥有耕地面积的0.3%。2008年10月，国务院发布的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》显示：1991-2005年，全国非农建设占用耕地330万，其中70%以上是征地。这是依法审批的占用数，还不包括突破指标、违法征地和一些乡村擅自卖地。2005年国土资源部开展执法检查发现，2003年10月到2004年9月，全国15个城市70多个区县违法用地宗数和面积数分别占新增建设用地宗数和面积数的63.8%和52.8%，有些地方高达80%和70%，有的甚至在90%以上。另外，一些地方的土地储备违背了原意。“土地储备”是地方政府征占土地的基本手段，是我国国有企业制度改革和城镇土地使用权制度改革的产物，但目前的土地储备已成为一些地方政府将土地“低进高出”、实现利益最大化的工具。因此，仍然沿用计划经济时代的强制征地办法，已不符合我国经济社会可持续发展的要求，杜绝地方政府“以地生财”的土地财政模式已成为当务之急。
(二)征地程序缺乏公正—被征地农民参与渠道不畅
依据我国现行的土地征收法规，政府和需用地人并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地决定没有发言权，也无法提出异议；只有在审批通过后，才有对补偿、安置方案提出听证的权利。国务院和相关部委先后出台了《国土资源听证制度》等规范，但一些省市很少启动过征地听证程序。我国现行法律所采取的是一种“征地先行、争议后决”的做法，其结果必然产生“迟来的正义”，从而使农民在征地程序中处于权利救济的“真空”。另外，我国关于农地非农化收益的分配还缺乏专门的裁决机构。国外普遍建立专门的土地征收裁决机构，并且是独立于公共利益认定机关的专门机构。而在我国，被征收人对征收有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征收土地的政府裁决。根据现行《土地管理法实施条例》的规定，针对补偿标准的争议由征收部门裁定(即享有批准权的人民政府)，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。因此，这种征地程序的制度安排，被征地农民参与渠道不畅，不符合公平正义的原则，严重影响征收行为的公正性和公信力，极易对被征地农民的权益造成损害。
(三)征地“寻租”现象衍生——农转“非”领域已成为腐败的重灾区
政治活动和经济活动总是相互联系的，政治过程中权利因素总是有可能直接介入经济活动中去，干预经济当事人之间的交易。在此前提下，很多人会力求借助于权利因素谋取个人最大利益，即获得租金，这就产生了“寻租”行为。我国自事项分税制改革以来，大头财政交中央政府的做法致使地方政府经常出现财政困难，当土地在非农化之后其价值得到大幅度提升，地方政府就利用土地征用权“以地生财”，低价从农民手中取得土地而高价出让给用地单位，从而获得大量收益，使得地方政府有能力进行城市规划和建设，突出其政绩。同时，用地单位为了取得稀缺的土地资源也有可能对土地供应的垄断者——政府进行寻租，以取得土地使用权。目前，农转“非”领域即农地非农化领域已成为腐败的重灾区。据国土资源部统计，1998-2003年，全国累计查处各类土地违法案件有74万多件。2003年，12名被处分的省部级“贪官”中，几乎所有都与土地的转让和使用相关联。以原“上海首富”周正毅为代表几乎所有的落马“富豪”也都与土地批租密不可分。据对10个省(市)的统计调查：在50.54万公顷园区实际用地中，违法用地面积就达到20.97万公顷，占到68.7%。一些地方为了显示政绩，盲目搞所谓“形象工程”、“政绩工程”，如一个5万人的城市居然建设了一个可容纳6万人的广场；还有一些地方的政府官员利用土地批租权大肆获取权力租金，滋生了土地批租领域中的腐败。
(四)耕地面积大幅度减少——粮食生产基础严重削弱
我国以不到世界10%的耕地，承载着世界22%的人口是我国的基本国情。近年来，我国的耕地面积以惊人的幅度减少。1999年，全国耕地面积减少650多万亩，2000年减少近1500万亩；到了2002年，这个数字已经变成2500多万亩。2003年，全国净减耕地3800万亩。1996-2004年间，我国耕地面积从19.51亿亩减少到18.37亿亩，净减了1.14亿亩；人均耕地面积从1.59亩减少到1.41亩，下降了11.35%。2005年，国土资源部公布的全国土地利用变更调查结果显示：中国人均耕地面积由2004年的1.41亩进一步减少到1.4亩，仅为世界平均水平的40%。
耕地面积大幅度减少，致使粮食安全难以为继。FAO于1974年在世界粮食大会上对粮食安全提出的定义是：“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”。全国耕地面积已从1996年的19.51亿亩(折1.3亿)减少到2006年的18.27亿亩(折1.218亿)，已逼近18亿亩(折1.2亿)的红线。我国人均耕地仅有1.39亩(折0.09)，不及世界人均水平的40%。按照联合国粮农组织所确定的人均耕地0.795亩(折0.053hm[2])的警戒线，我国有23.7%的县级行政区划单位(含直辖市和县级市)低于这条警戒线，严重地影响到国家的粮食安全，制约着经济社会的可持续发展。根据我国学者的预测，2020年中国预期人口为14.36亿，以人均粮食420—435kg计，全面小康社会的粮食需求总量为6.03亿—6.25亿吨；到2033年中国人口实现零增长，人口规模将达到14.73亿，以人均粮食450—470kg计，人口高峰时期的粮食需求总量在6.63亿—6.92亿吨。中国近年来的粮食综合生产能力保持在5.0亿吨左右，即使能通过外贸进口解决5%—10%的粮食需求，到2020年的时候，中国至少还要通过自己的国土资源解决5.5亿—6.0亿吨的粮食生产和供给，这比中国现阶段5亿吨的粮食综合生产能力要高出10%—20%。中国人口发展的粮食安全问题与耕地保证程度研究表明，2020年在人均粮食420—435kg的消费水平上，基于18亿亩耕地资源保证的粮食生产能力可以基本满足14.36亿人口的粮食需求；在人均450kg的消费水平上，中国未来耕地资源的粮食生产能力足以支持人口高峰时期14.73亿人的粮食需求，但受18亿亩耕地资源约束，人均粮食占有水平很难有进一步提高。国内的政策研究专家警告，耕地的连年减少已经威胁中国的粮食安全，如果不遏止耕地快速减少的趋势，我国粮食安全的基础就会严重削弱。
(五)土地利用方式粗放难转——持续发展空间受限
当前，推进新型城镇化进程不可避免地要占用土地，但乱占滥用耕地、浪费土地的问题，已经到了触目惊心的地步。美国学者唐纳德·丁·博格对美国1929-1954年城市人口增长的数量与农地非农化做了相关研究，在这一期间每增加1个城市人口，农地非农化面积为0.105。目前，中国城乡建设用地约24万平方公里，城市人均建设用地已达133平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。2004年，全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值(150平方米/人)的45.3%。理论上，从我国现有城乡建设用地从总量上来看，已足够16亿人口达到世界发达水平的用地需要。但我国一方面是土地资源稀缺，另一方面是土地粗放利用。如大量的大广场、大马路、大花园、大校园、大办公楼等。土地粗放利用方式如果这样下去，工业化、城镇化进程将受到较大影响。
三、现行农地非农化收益分配模式的深远影响
(一)政府公信力受到影响
2000多年前，管仲说：“地者，政之本也，是故地可正政也。”农民农地非农化收益受损问题，是今后相当一个时期我国所面临的一个具有高度综合性的复杂问题，它既是一个经济问题、法律问题，也是一个社会问题，甚至是一个政治问题。近年来，农村干群涉地矛盾、农民与地方政府涉地矛盾不断激化，被征地农民涉地告状、上访、冲突事件有增无减。据山西农业大学农普课题对全国290个村庄的调查：被征地农民对于自己目前的生活现状，感到满意的占22.1%，不满意的占35.8%，感到一般的占42.1%。而对生活现状的满意程度如何直接反映出现行农地制度安排对农民生活现状的影响程度，有三分之一的农民对生活现状不满。73%的被调查者认为现行的土地征用制度不合理，63.7%的受访者对补偿标准很不满意；对于补偿款的发放方式，表示很不满意的占49.2%，不太满意的占30%；88.1%的被调查者希望得到承包土地的自主处分权。目前，被征地农民农地非农化收益受损的现实，在一定程度上影响到被征地农民对政府的信任，降低了政府公信力。因此，要从战略性、全局性和前瞻性的高度去考虑农地征收制度及农地非农化合法收益的保护问题，因为它事关我国的政治经济制度安排和经济社会的发展。
(二)贫困群体数量增加
目前，我国的“农民非农化”和“农地非农化”失调。“农地非农化”过快、过多，“农民非农化”的速度远远低于农地非农化的速度，使得相当部分的农民没有非农化，更没有市民化，致使越来越多的失地农民流入城市，成为新的贫困人群。以浙江为例，征用一亩地的补偿大约是3万—10万元左右。实际农民人均分到的现金是1万多元。而2003年浙江城镇居民年人均消费支出9713元，农村居民人均消费支出也达到了4387元，即使按照农村支出水平标准，补偿费最多为3—5年的生活费。另据浙江省统计局2003年10月的调查：被调查失地农户，土地征用后的人均纯收入为3590元，比土地征用前下降了18.4%。其中土地被全部征用的农户人均纯收入下降幅度更大，降幅达21.9%。人均纯收入在3000元以下的较低收入农户比例，由土地征用前的23%上升到土地征用后的41%；人均纯收入3000—5000元的农户，由52%下降到37%；5000元以上的农户，由25%下降到22是%。中国社会科学院一份研究报告显示：在东部某省历年累计200余万失地乡村人口中约有30万人是失地贫困人口。中西部地区问题更为突出，西南某省20%的失地农户仅靠土地征收补偿金生活，25.6%的失地农户最急需解决的是吃饭问题，24.8%的失地农户的人均年收入低于625元，处于绝对贫困状态。这一点拉美国家已经有过非常惨痛的教训。近年来，各级政府为承担失地农民的养老、卫生、社会保障等费用精疲力竭，因城市化而获得的农地非农化收益成果也基本上被消耗殆尽。因此，要使目前的工业化和城市化进程与当地的社会经济发展水平相联系，避免因征地而引发的矛盾纠纷日益激化。
(三)土地资源综合利用效益降低
近年来，随着农地非农化，大量的森林、草地、湿地和耕地变为建设用地，半截子工程、烂尾工程和撂荒现象大大存在，农地出现了过度非农化。同时，为了补充耕地，又有大量的森林、草地和湿地被开垦为耕地，土地资源遭到了巨大的破坏，使自然灾害更加频繁，生活环境更加恶劣，严重危及土地资源安全。目前，全国有367万平方公里的水土流失面积，占土地总面积的38.6%，流失地表土50亿吨，其中流入长江22.4亿吨，流入黄河16亿吨，而且平均每年要新增1万平方公里的水土流失面积。全国草地退化、沙化和碱化面积已达20.25亿亩，每年还3000万亩的速度在增加。内蒙古在60年代曾有草原12.3亿亩，但如今只剩下5.8亿亩。由于自然气候变化和人工围垦，全国湖泊水面比新中国成立初期减少约2.1亿亩，仅都阳和洞庭两湖的水面比50年前就缩小1.45亿亩。黑龙江、内蒙古、甘肃、新强四省区开垦的2900多万亩土地中，有一半撂荒。我国荒漠化土地面积已达262万平方公里，并且每年还以2460平方公里的速度扩展；扬尘、浮尘和沙尘暴频繁发生。全国森林面积1.59亿公顷，人均不足世界平均水平的1/4，乱砍滥伐现象仍屡禁不止；农业自然灾害加剧，受灾面积由50年代每年1000万—2000万公顷发展到90年代3000万—5000万公顷。
(四)经济风险蓄积
目前，一些地方的土地有偿使用费已相当于财政收入的25～50%，少数城市高达80%，个别城市甚至达到了2倍以上。同时，土地财政拉动了与房价上涨预期相联系的房地产开发贷款和住房贷款的快速增长，推动了与城市扩张相联系的土地抵押贷款，致使金融面临着巨大风险和隐患，其症结在于中国对未来累积的地租采取一次性征收土地出让金的土地批租制度，并没有充分反映土地财产的增值收益，尽管其实施的初衷在于遏制过度扩张的土地需求，但在缺少成本约束和地方政府竞争的驱动下，反而演变成地方政府预算外最重要的财政收入，成为资本积累和地方经济发展的原动力，不仅导致“寅吃卯粮”的土地过度扩张行为，而且累积了严重的财政风险。事实上，我国银行业对房地产贷款承担了过大的风险。尽管房地产银行贷款大多都以土地作抵押，但如果土地价格存在“泡沫”，银行业就会面临抵押品价值不足的风险。因此，要借鉴美国、日本、中国台湾和香港等国家和地区惨痛的教训，尽快减少有可能因房地产的过渡膨胀而带来的经济泡沫。
(五)社会和谐稳定受到挑战
据统计，在全国各地的土地上访案件中，有70%以上是因征地引发的，而且这类上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。中国社科院农村发展研究所课题组对中央某媒体的两万封观众来信、720名进京上访农民问卷调查、国土资源部等国家各大部委的专项调研数据调查表明：农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。根据国务院发展研究中心统计，从1987年至2001年，全国非农建设占用了159.67万公顷耕地，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现在的经济发展进度，2000年至2030年30年间占用耕地将达到363.33万公顷以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。如果得不到较好的安置，其中有几千万人可能成为失业人员。据国土资源部的一份材料显示：2003年国土资源部共接到群众信访3394件，接待群众来京上访1015批，共3681人次，来京上访中集体上访147批，共1863人次。其中，涉及征地补偿安置有关问题的占来京信访的12.2%，占来京上访批数和人数的29.9%和36.6%。一般而言，农民失去土地后，往往经济上受损失、生活上没着落、保障上不完善，所谓的“市民化”后又享受不到与市民一样的待遇，其思想观念、生活方式、行为方式受到较大影响，结果是失地农民对生活前景产生彷徨、焦虑乃至于失去信心，致使对社会和谐稳定构成威胁，进而可能诱发较大的社会冲突。
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