饮用水源是系关民生的重大问题，对一个地区的经济发展、社会稳定等方面有着至关重要的作用。十九大报告明确提出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需要已经变得广泛而多元，显然，饮用水源安全已经成为美好生活的一个重要组成部分。
上海处于长江和太湖流域下游，依托长江、黄浦江等丰富的过境和本地水资源，使得城市经济得到迅速发展，是一座典型的依水而生、因水而兴的城市。上海水资源虽然充沛，但由于污染严重，多数河道水质不符合饮用水取用标准，因此被联合国预测为21世纪饮用水缺乏的六大城市之一，是典型的水质型缺水城市。
近年来，威胁上海饮用水源的污染事件频频发生，例如黄浦江死猪漂浮事件、长江垃圾倾倒事件、长江航道沉船油污泄漏事件和黄浦江上游重金属超标等，这些都引起了社会的广泛关注，也为上海饮用水源管理者敲响了警钟。上海作为特大型城市，其水源保护与管理对于促进社会经济发展和美好城市生活都具有十分重要的意义。
在研究饮用水源管理的问题上，笔者认为，应当积极寻求水源管理的可持续发展，水源管理的内容也不仅限于传统的地质研究，而应当拓展到更为广泛的行政管理领域。
一、上海饮用水源管理现状及存在的问题
笔者认为，目前上海在水源管理方面存在法律管理交叉、污染严重等问题，究其原因在于对饮用水源的法律保障以及管理机制上的问题。
1、法律体系建设仍需完善
《上海市饮用水水源保护条例》（下称《条例》）经市人大审议通过，2010年3月1日起正式施行。《条例》对上海的水源地实施分级管理制度，明确规定一级水源保护区必须实行封闭管理，不得进行任何与供水作业和水源保护无关的项目；二级水源保护区内严禁新建、改扩建排污项目，禁止畜禽养殖，限制农药和化肥的使用。上海虽然出台了地方性的水源保护条例，但是水源保护不是孤立的工作，而是涉及整个流域的全局性问题，因此水源保护是一个复杂的系统工程，需要一套成熟和完善的水资源的保护法律体系，既包括国家制定的法律法规，也包括地方政府制定的条例准则。我国目前缺乏符合国情和水情的法律法规，地方立法和部门规章也存在重复、冲突等问题。
2、管理职责不清晰
从管理学角度来说，在两个平等的职能部门因部门差异、部门利益及职责交叉等原因，很难实现有效沟通与协调，由于协调困难，部门分割容易导致部门利益而分权，职责交叉则易因为职责不明确而产生责任推诿，最终导致决策分散与低效。水源管理中的职责不清主要有两方面内容：
从流域管理角度来看，根据国家有关法律法规，水利部长江水利委员会主要负责长江流域水资源的流域规划和统一管理等工作。但事实上长江委与流域各地区行政管理部门的职责权限不明确，分工不合理，长江委很多时候也仅仅是开展指导性管理，而流域内各地方政府各自为政。由于受到利益驱动，仅重视本地区的经济发展，而忽略流域整体利益的考量，地方保护主义现象时有出现，导致流域水资源配置失衡，跨界水污染事故时有发生，类似于上海这种处于流域末端的城市往往要为流域内其他地区的不经济行为买单，加剧了地区间的矛盾。从上海政府机构体制来看，各部门职能分工不合理，争权问题严重。上海水源管理涉及水务、环保、国土资源、建设等多个部门，部门间责权交叉，缺乏统一的协调组织，无法实现统一规划、合理布局。
3、水务管理机制不完善
虽然上海已经形成由水务局直接管理，原水企业负责建设、运营的管理模式，但是垄断经营、水价机制不完善，既不利于形成具有竞争力的健康的水务市场，也由于长期亏损严重影响企业不断完善运营管理的积极性。水价过低，导致市场调控失灵。长期以来，社会大众普遍认为水资源是社会福利的组成部分之一，消费者在水源保护方面承担的责任少，导致经济杠杆在水资源的配置过程中不能发挥作用。
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二、国外饮用水源管理启示
1、统一管理
在国外的水源管理模式中，基于流域的水务一体化管理是比较流行的，水资源的开发、利用和保护由一个部门统一负责。例如英国的环保局一管到底，直接进行市场化运作，政府进行宏观调控。法国按照流域共设立了六个水务局，对各流域的水源进行包括水质和水量在内的统一管理，这种管理模式也在世界其他国家较为流行。
2、依法管水
世界各国都十分重视水的立法工作，完善水的法律体系也成为发达国家的标志之一，也是对水源有效管理的重要保证。许多国家也借由立法的形式，赋予相关职能部门水源管理职能。英国成立流域委员会，后改为江河委员会。美国有一套与市场机制匹配的水权制度，对于水资源开发利用管理的每个环节都有具体的法律条文约束。各国的水管理体制虽然不同，但是水的法律都比较健全规范，一切水务活动都有法可依。在管理体制上，职责清晰、事权明确，将参与水务活动的政府机构、企业团体的职责分开，在法律赋予的范围内发挥各自的作用。
三、完善上海饮用水源管理的政策建议
1、基于流域管理的水源保护策略
我国现行法律法规对饮用水源的管理体制没有作出明确、具体的规定，强制性不强，造成地方只考虑本地需要，从而忽略流域整体利益以及流域其他地方对水资源的需求，导致没有统一规划和开发利用水资源；而流域管理机构的法律地位、管理权限在现有的法律法规中尚不明确，在饮用水源的管理中无法起到监督管理的职责，所以，建构基于流域的管理体系是当务之急。
上海长江口水源地水质与长江流域的各类活动有着紧密关系，决定了各类污染物的输入量，也是长江口咸潮入侵的重要影响因素。因此，笔者的建议为：①开展长江流域保护与管理的相关立法工作，实行流域水资源的合理配置和统一规划，从源头上遏制污染，推动流域经济发展，统一规划，合理配置流域水资源，遏制长江生态环境恶化趋势；②建立流域综合管理模式，由长江流域管理机构主导、流域内各地方政府配合的流域协作机制，妥善处理流域管理机构、地方政府以及国家职能部门之间的关系，形成平等协商、分工明确、事权清晰、沟通顺畅的管理体制，推动长江口水资源开发利用的长效管理；③合理划定长江流域饮用水源保护区，通过制定法律法规，为长江流域的饮用水源保护和管理提供法律保障；④通过收集三峡工程、南水北调工程等上游水利工程的引排水量，通过先进的科学手段，建立数学模式，深入研究其对长江口咸潮入侵的影响，为应对长江口咸潮制定有效对策。
2、建立适应市场需要的地方水务管理体系
在立法的同时，我们更应该将具体工作落到实处上，依靠市场，依靠企业，建立适应市场需要的水务管理体系。第一，完善水价制度，建立符合市场经济规律的水价形成机制。在市场经济环境中，水价的制定过程必须遵循科学、合理、公平的原则，同时还要参照社会的各项因素，这样水价才能真正符合市场的发展规律，既能体现水资源的价值规律，又能反映水资源的供求关系，所有权、供水量、季节、水质、水污染、水务企业的盈利等都应该纳入定价体系。第二，建立适应市场需要的水务企业制度，保证水资源的有效供给。上海城投原水有限公司虽然属于国企，但其实质仍然是公用事业单位，但是作为一家生产运行企业，其也有自身发展的需求，所以水务企业也要遵循市场化的要求，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代化企业制度，参与市场竞争。
3、完善水源水质应急处置系统
保护和管理饮用水源是一个复杂、动态的过程，为了保证饮用水质安全，必须建立一套严谨的全流域的水质监测制度。要对影响水质的各种情况进行全程跟踪，实现水源水质全覆盖管理，并依据监测结果来总结归纳水源水质的规律，并能够对中长期水源水质提供预判，信息能够及时反馈，以便第一时间采取措施保护饮用水源。此外，要进一步完善水质污染的紧急处置制度。饮用水源一旦被污染和破坏，将产生一系列的负面影响，例如重大的经济损失，对人体健康的损害或者不可逆的环境影响。上海现行应急制度过于笼统，预警能力不足，不利于饮用水源的保护。笔者建议应当从预警和应急两方面着手实施，在预警系统搭建方面，对有关涉及饮用水源安全的相关管理部门的事故调查、监测、处理、报告和通报及应急措施进行规定，对可能发生的跨行政区域的危害饮用水源污染事故实施通报，强制制定水源污染突发事故和灾害预警方案，对水质污染事故和应急抢险的责任落实机构进行明确规定，并明确应急处置和善后工作的指导原则和具体措施。
论文作者:孙璐
论文发表刊物:《知识-力量》2019年9月31期
论文发表时间:2019/7/16
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