深化财政体制改革 巩固执政合法性基础，本文主要内容关键词为：体制改革论文,合法性论文,财政论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
执政合法性问题，是任何一个执政党都必须给予高度重视并加以有效解决的问题。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调指出，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设，始终为人民执好政、掌好权。”这表明，加强党的执政能力建设的直接目的是巩固党的执政地位。而执政地位的实质是执政合法性问题。执政党丧失政权的根本原因在于发生了执政的合法性危机，使党失去了执政的社会基础。财政作为“庶政之母”，作为政府存在和运作的物质基础，其体制的优劣与运行的状况，关乎国家的盛衰和政府存续的命运。因为财政体制既反映、规定、制约着中央与地方的基本经济关系，也反映、规定、制约着政府理财的职能范围、管理重点和行为方式。财政不仅是经济范畴，也是政治范畴；财政制度也不仅是经济制度，还是政治制度。研究财政历史能够使人们“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量”[1]。政治学意义上的财政合法性，是执政合法性极其重要的方面。厘清现行财政体制的弊端，努力建设公共财政体制，对于巩固执政合法性基础，具有十分重要的意义。
一、执政合法性的一般涵义与基本要求
“合法性”(Legitimacy)作为政治学中的一个重要范畴，它本质上是指“社会成员对于政治统治的承认，就是社会成员对于政治统治正当性的认可”[2]，是“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”[3]。它包括两个层面：一是主体特性层面，即“制度、权力与社会基本信仰、价值的内在一致性程度”；二是客体认可层面，即“权力的委托者对现实制度和权力的认同、支持和忠诚程度”[4]。概言之，执政合法性是执政党通过其本身的领导的合理性、权力的合法性和治理的有效性，从国家和社会中所获得的支持和认可程度。这里，执政合法性之“法”，是具有普世价值的规范，是民心和公理。所谓“政在得民”、“得民心者得天下”。
各种社会行为的背后是错综复杂的利益关系。马克思曾一针见血地指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[5]。利益是人类一切社会活动的最终动因，也是研究执政合法性问题的逻辑起点。历史经验证明：凡是我们的理论、纲领、路线、方针、政策能够切实维护、实现公众的利益，合法性基础就会巩固；反之，合法性基础就成为无源之水，无本之木，合法性危机就可能显现，国家政权就可能陷入困境。因此，增强党执政合法性的基础和根本，特别是从增强执政绩效合法性的角度看，就是要坚持立党为公、执政为民的理念，树立和落实科学发展观，切实维护好、实现好、发展好最广大人民群众的各方面的利益。
第一，要通过高效执政，正确处理好公平与效率的关系，实现利益在全体社会成员之间的公正合理的分配，贯彻利益满足的公平性。社会公平是社会主义的本质要求，是构筑和谐社会最深厚的基础。它意味着权利的平等，机会的均等，分配的合理。在经济社会发展的不同历史阶段上，公众的利益实现程度并不相同，关键是利益的分配要公平。诚如贝尔所言：“归根到底，任何社会都是一种道德秩序，它必须证明它的分配原则是合理的(社会学的术语是‘给予合法地位’)；它必须证明自由和强制的兼而并用对于推行和实施它的分配原则来说是必要的，是天经地义的。”[6]合法性问题，从根本上说就是人们对利益分配原则和分配状况的认同。据此，必须做到：从客观方面说，要给人民以实际利益，尤其是给下层的、比较贫穷的人民以实际利益，避免过分悬殊，维护社会公正；从主观方面说，则要让人们实际感受到国家的分配制度体现社会主义的本质要求，代表着最广大人民的根本利益。
第二，要通过高效执政，在不断满足公众物质利益的基础上，满足公众的政治、文化和社会利益，实现利益满足的全面性。根据历史唯物主义的基本原理，执政者首先必须大力推动生产力的解放和发展，不断满足公众日益增长的物质利益需求。但是，现实的利益关系极为复杂。随着社会的发展进步，利益的内容越来越多样化，相应地，社会的期望值也在不断变化，人们评价政府的标准也不再仅仅集中于经济成就上，公民权利与自由、社会秩序和稳定、国家安全与尊严等，都可能成为人们的期望值。当经济利益获得满足时，政治利益若得不到应有的实现，合法性危机就可能出现。20世纪80年代，韩国在经济发展迅猛的同时，威权政体的合法性却逐渐丧失，并最终为民主政体所代替，就是证明。因此，当政者必须科学统筹经济社会发展和人的全面发展的关系，促进经济、政治和文化的协调发展，保障人民的政治、经济和文化权益，满足人们各方面的利益需要，最大限度地拓宽执政合法性基础。
第三，要通过高效执政，正确处理当前利益与长远利益的关系，坚定公众对未来利益的良好预期，贯彻利益满足的可持续性。满足人们对未来利益的良好预期，包括两个方面：一是经济要能实现可持续发展。核心问题是实现经济社会和人口资源环境的协调发展。发展不仅看经济增长指标，还要看人文指标、资源指标、环境指标。二是人们对自身利益的代表——执政者的信任。它主要涉及到两个变量：执政者的道德形象和治理能力。“一个政权合法性危机的起点往往是干部的腐败行为，以及由此导致的公众对政权的信任危机。这是对执政合法性提出的严峻挑战之一”[7]。
二、现行财政体制的缺陷侵蚀着执政合法性基础
1994年里程碑式的财税体制改革，使我国初步搭建起了适应市场经济要求的分税制财政体制的框架。10多年来，分税制财政体制表现出了一系列的积极效应，如建立了财政收入稳定增长的机制，提高了中央财政收入的比重，增强了中央政府的宏观调控能力；调动了地方政府理财、抓效益、抓收入的积极性，等等。但与此同时，目前财政运行中存在的地方财政尤其是县乡财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大、政府收支行为不规范等突出问题，也充分暴露出了现行财政体制的过渡性质及其制度缺陷。这些问题和缺陷，严重侵蚀着执政合法性基础。
(一)基层财政陷入困境，从而助长了城乡差距的扩大
全国2 470个县级单位，40％以上是赤字。据对全国81个农民负担监测县的调查，“乡均债务额1096.6万元，均净负债708.4万元，濒临破产”[8]。工资欠发普遍化，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政风险日渐膨胀。究其体制原因，主要有：
1.事权与财力划分不对称，加剧了基层财政困难。目前的分税制表现为一种权力主导型的体制。改革实施了有利于中央财政的税收分享比例，从而缩减了地方财政的收入来源，但却始终没有划清各级政府的事权，也没有建立起规范的转移支付制度。结果，在这场改革中，上级政府为增进自身绩效都尽可能地上收财权、下放事权，地位最低的县乡政府得到的财力与事权相比明显失衡。1993年。中央财政收入占全国财政收入的22％，2002年急剧上升为52.2％，但省级财政收入比重并未因此而下降，它利用权力主导的机理，上移了大量财力，从而使财政收入的比重也从16.8％提升到2002年的28.8％。换言之，省以上财政收入比重从38.8％上升到81％，而省以下(不包括省)则从61.2％下降到19％。但另一方面，一些基本事权却不断下移，县、乡两级政府仍要提供义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种公共物品，还要在一定程度上支持地方经济发展，而且所要履行的事权，大多刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长快。要做的事在增加，收入却大幅度减少，唯一办法自然是“乱收费”与借债。
2.过多的财政级次使处于分税体制末端的基层财政收入来源有限。我国目前实行的是中央、省(自治区、直辖市)、计划单列市及副省级城市、地(市)、县(市)乡(镇)等世界上独有的五级半政府管理结构层级。过多的政府级次带来的中央与地方政府之间、地方上一级政府与下一级政府之间财政关系的复杂性，导致了基层财政收入来源的不稳定。1994年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税财政体制的基本框架，但允许省以下的财政体制随地区不同而存在差异，因此，许多地区的基层财政体制是过去的财政包干制和现行分税制的结合，基本上处于一种自发和不规范状态，与分权、分税、分级管理的分税制相距甚远。现行《预算法》含有一级政府一级财政的规定，但地方政府至今缺乏主体税种和稳定的收入。过多的政府级次给转移支付、特别是省以下的转移支付带来困难，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，到了政府级次末端的县乡两级已所剩无几。
3.取消农业税意味着基层政府的收入来源进一步枯竭。在现行财政体制安排和巨大的支出压力下，为弥补收支缺口，基层政府不得不在制度外采取非规范的面向农民的筹资行为，形成了“费大于税”的局面。继之而来的以规范基层政府的收入来源和征集方式、降低农民负担为宗旨的农村税费改革，堵住了基层政府的乱收费渠道。而近年出台的取消农业税的政策，意味着基层政府的收入来源进一步枯竭。特别是在一些以农业为主的区县，国、地税收入所占比重很低，农业税占到当地财政收入的1/3以上，有些县甚至高达70％—80％，取消农业税对基层财政的影响很大。
基于现行的财政体制，农民负担和地方政府收入之间是一种利益博弈关系。可以想象，如果不对现行财政体制进行整体改革，其结果必然是：或者基层政府变相向农民伸手解决经费困难问题，使农民负担重新反弹甚至加重；或者基层政权组织陷于瘫痪。这两者都会动摇农村稳定的根基，降低国家在农村统治的合法性。从农民角度看，一旦政府税费超过了农民分摊公共产品和服务成本的支付意愿(临界点)，农民对国家的合法性支持就会不升反降。事实上，因为农民负担问题引发的农民对政府的连续抗议事件并不鲜见。同时，随着公民权利意识的觉醒和增强，长期不能与城市居民享受平等的财政、税收待遇的广大农村居民，必将从根本上降低对政府的信任、支持程度。从乡镇角度看，财政困境也会使乡镇政府官员降低对国家的合法性支持，因为，财政困境不仅使乡镇工作难以开展，“无钱办事”，而且乡镇干部的物质利益得不到保证，几乎没有人真正安心乡镇工作，遇有机会便会远走高飞。基层财政危机已经成为影响执政合法性的一个十分突出的尖锐矛盾，如任其发展，必将动摇工农联盟，瓦解我们党执政的广泛社会基础。根基不牢，地动山摇。在2004年的财政工作会议上，财政部长金人庆指出，解决县乡财政困难问题，不仅要作为经济工作来抓，更要作为政治问题来抓。由此可见，高层也注意到了县乡财政困难的程度及问题的严重性。
(二)区域间财政能力差距日益扩大，从而助长了区域间经济社会发展差距的扩大
1994年的分税制改革，由于未能合理划分各级政府的事权，使得各级政府的财力划分缺乏依据，不得不沿用以历史状况和既成事实为基础的基数法。这实际上意味着将实行财政包干制以来形成的各地区财政负担不合理和财力分配不公平的状况固定化。改革以后，虽然中央财政具备了向地方财政实施大规模转移支付的财力基础，且不断加大了对地方的转移支付力度，但与财政包干体制下相比，地区间财政能力差距表现出日益扩大的趋势。究其原因，主要是现行的转移支付资金分配不科学、不公平，未能有效发挥均衡地区间财政能力差异的作用。第一，维护既得利益。税收返还和体制上解(补助)的数额由基数法来确定，专项拨款有不少也变成了用基数法分配，只能增不能减。而且在逐年滚动的过程中，基数中包含的原有体制中的不合理因素继续扩大，形成具有“马太效应”的转移支付格局。中西部地区与发达地区的财力差距越来越大。第二，分配透明度不高，缺乏程序化、公式化和透明性的分配制度。各种补助分配缺乏科学依据，要么根据基数法，要么根据主观判断，具有较大随意性，“常常是按‘跑得勤、叫得响、出的配套资金比例大’为原则分配，一度使财政“均等化”变成了‘差距化’。”[9]第三，专项转移支付比重较大。在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等应有功能，未能得到充分发挥，相反，带来一系列的问题：一是在地方财力有限的情况下，一些困难地区存在专款被挤占挪用的现象；二是要求地方政府安排配套资金，加重了地方财政负担。三是专项转移支付的立项审批不规范，也缺乏对资金使用的监督手段。第四，均等化转移支付的总量仍然偏小。1995年实施的过渡期转移支付首次引入了因素分析法，利用公式计算中央对各省级政府的转移支付额度，但绝对数量十分有限：1995—2000年分别只占当年中央补助地方支出总额(财政口径，下同)的0.82％、1.27％、1.76％、1.81％、1.83％和1.83％。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加，说明省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度也明显不足。
维护和实现社会公平，是社会主义制度的本质要求，也是我们党坚持立党为公、执政为民，巩固和扩大党执政的社会基础的必然要求。维护和实现社会公平，“最重要的是必须首先考虑并满足最大多数人的利益要求，这始终关系党的执政的全局，关系国家经济政治文化发展的全局，关系全国各族人民的团结和社会安定的全局。最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的因素。”[10]当前，地区经济发展差距的存在(这种差距本身很大程度上也是政府资源配置行为的结果)，导致了基层政府收入来源的不平等；在转移支付制度不规范的条件下，基层政府收入的不平等反过来又加剧了地区间经济社会发展的差距，特别是义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护等公共产品供给状况严重不均衡。从而各地居民所享受到的公共服务水平还存在很大差距。而目前我国存在的地区经济发展差距，又“主要表现为不同地区农村经济发展水平的差距和农村居民生活水平的差距(城市发展及城市居民生活水平差距并不大)，是城乡二元经济结构的一种特殊表现形态”[11]。这种差距的存在，既直接违背利益分配公平性的原则，又因为影响整个国家的可持续发展而违背利益满足的可持续性原则，长期以往，必将损害公众对党执政的道义、能力和绩效评价，从而降低公众首先是广大农民对政权的忠诚、支持和认可程度，损害合法性基础。
(三)传统的政府收入基本格局调整未见实质性进展，政府收支行为离法制化、规范化的要求相距甚远
一个组织(团体)的经费来源方式在很大程度上影响甚至决定着这个组织的行为。由于分税制清除了事实上存在的对地方财政收入的限制，使地方政府比在财政包干制度下有了更大的征税动力，其消极后果是地方预算外资金进一步积聚膨胀和乡村税费的快速增长。上世纪90年代以来，我国政府单位预算外资金增长很快，历年均超过同年GDP和预算内收入的增长。据中国人民大学的调查发现，县级政府预算外与制度外支出接近预算内的70％，主要为维护臃肿的行政机构(《南方周末》，2001年3月1日)。公共选择理论认为，政府及其官僚与其它社会集团、机构一样，也是其中一个需要谋求自身特殊利益的集团。作为强势群体，他们利用控制资源和内部人控制机制，出现寻租普遍化趋势。一个时期以来，几乎每个部委、厅局都有自己直辖的创收企业，就连法院、公安、工商、教育、学校、医院等社会公正和道德底线的公共部门也大搞预算外资金和创收，利用国家机器和资源为个人获取灰色收入。这些灰色经济成为社会发展的毒瘤，因为这些资金一般都是非生产性资金，并逃避了税收等的监管，最终都要转嫁到消费者头上，尤其是处在社会底层的农村居民，使经济发展在城市表面繁荣的表象下，潜藏巨大的经济与社会危机。时至今日，由于费改税牵涉到政府部门自身利益格局的调整，推行起来步履艰难，除了“车辆购置费”改为“车辆购置税”以及农村税费改革试点扩大到全国范围之外，预算内+预算外+制度外”的政府收入基本格局未能真正撼动。
政府是公共权力的受托者。受人之托，须忠人之事。世界上一些长期执政的大党、老党之所以失去执政地位，其原因虽然不尽相同，但根本的一条都是在执政以后利用手中掌握的权力攫取执政集团和执政官员个人的私利，甚至形成了既得利益集团，从而脱离了群众，失去了群众的信任、支持和认同。当前，政府收支行为的非法制化和非规范化，虽然还远不能说已形成既得利益集团，但它损害了政府在公众心目中的代表公众利益，维护社会公平、正义的道德形象。长期以往，必将损害党执政的道义合法性。
(四)受财政体制转换不到位的制约，政府职能转变严重滞后，进而成为延缓市场体制完善的核心堡垒
由于现行财税体制决定了地方投资越多，开发越多，建设越多，地方在与中央的分成中得到的份额就越多，地方政府收取的税收也会越多，政绩也就越突出，因此，市场化改革20多年来，政府主导经济增长的方式始终得不到根本扭转。全国各地的“GDP崇拜”，“开发区热”、“招商引资热”，都可以看到地方政府逐利因素的驱动。各级政府盲目投资和重复建设，造成经济割据、产业结构失衡、金融风险加剧等大量矛盾和问题；低成本扩张和恶性竞争，扭曲和浪费了土地和资本等稀缺资源；经营城市和竞相招商，导致权力寻租和信用缺失；单纯追求GDP，而忽视社会公益事业，造成经济社会发展失衡。而且政府主导的经济增长方式，使我国一直处于“高投入、高消耗、高污染”的粗放式发展模式之中，经济总量虽然只占世界的4％，而能源消耗却占世界的1/3，严重制约着经济社会的可持续发展。这样的政府行为，违背了政府对公众利益满足的全面性、协调性和可持续性原则，必然引发公众对权力受托者的治理能力和执政绩效的怀疑，进而引发执政合法性危机。另外，由于政府职能转变滞后，加上国有企业、国有银行改革不到位，我国的名义国债规模并没有完全显示国债的现实规模。包括因工资欠发而形成的债务、粮食流通企业的累积亏损、国有银行的不良贷款、其他公共部门债务、社会保障资金缺口、供销社系统及农村互助合作基金坏账中需财政兜底的部分，都属于类同于国债的国家负债。潜在的巨大财政风险，威胁着社会稳定的基础，意味着潜在的合法性危机。
三、转变政府职能，建设公共财政，巩固执政合法性基础
何帆曾将熊彼特、希克斯和诺斯关于财政与国家制度关系的观点总结为“熊彼特一希克斯一诺斯命题”，“其含义是：基于维护国家的合法性水平，国家的财政压力引起了制度变迁并决定着改革的路径。”[1]根据上文的分析，为巩固我党执政合法性基础，必须按照科学发展观和完善市场经济体制的要求，加快建设和完善公共财政体制。
(一)在科学界定并切实转变政府职能的基础上，相应界定财政的职能范围，贯彻公共财政的公共性原则
财政体制的种种矛盾是政府职能越位、错位和缺位的外在表现。从根本上讲，完善财政体制的过程，也是转变政府职能的过程。构建公共财政的关键就在于政府职能的规范上。在市场经济条件下，政府职能与财政的逻辑关系应当是：市场经济—公共需要—政府职能—财政职能—财政支出—财政收入，即应当首先按照公共需要把政府的职能界定好(根据职能设定相应的机构，确定人员数量)，然后相应界定作为政府活动成本的财政支出的规模，随之界定弥补财政支出之需的财政收入规模。在市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。应依据这一基本框架，对政府职能加以明确界定，并以法律的形式予以规范，确保既不“越位”，也不“缺位”。在科学界定政府职能的基础上，按照满足社会公共需要和追求社会公共利益的宗旨，科学界定财政的职能范围，充分发挥公共财政解决公共问题和服务公共需要的职能。要按照“五个统筹”的原则配置财政资源，大力调整和优化财政支出结构，加大对社会保障、公共卫生、义务教育、环境保护等社会公益性事业的投入和支持力度，促进经济社会和人的全面发展。重点支持解决“三农”问题，让公共财政的阳光更多地照耀到农村，逐步解决城乡居民在享受公共产品和服务方面的差别待遇，不断改善农村的公共服务水平和农民的生产生活条件。
(二)在减少政府级次和合理划分各级政府事权的基础上，加大财政纵向转移支付力度并适当下放税权，使各级政府取得与其事权相适应的财力，贯彻公共财政的纵向公平原则
一是按照《宪法》规定，实行四级政府运行结构。一般来说，中间层次的政府，是联系中央政府与基层政府之间的必要桥梁，特别是对于大国更是如此。但政府级次太多，必然增加交易费用，降低行政效率。按我国《宪法》第三十条的规定，实行四级政府运行结构，既符合中国国情，也符合宪法原则，应成为中国政府体制改革的基本方向。二是实行乡财县管，构建三级财政体制。从目前的情况看，由于农村税费改革、取消农业各税、教师工资由县级政府统一发放等，乡镇一级的财政工作实际上已名存实亡，实行乡财县管是可行的。这在安徽省等最早实行农村税费改革的省份已有一套较为行之有效的经验。浙江等地“省直管县”也是一个有益的尝试。三是合理划分各级政府的事权。事权与财力相结合、以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。要划清各级政府所担负的公共事务的边界，并以法律形式加以固定，使之从无序走向有序，从不规范走向规范。四是适当下放税权、建立地方税体系、建立规范的纵向转移支付制度，使各级政府获得与其事权相匹配的财力。地方政府存在的基本经济理由，是由于它能够有效地提供满足本辖区居民需要的公共产品及服务。因此，必须赋予其与其事权相匹配的财力，以便切断地方政府直接从事经济建设、干预微观经济的行为，而专致于提供社会公共服务。为此，要适当下放税权，建立以中央立法为主，省级立法为辅的相辅相成的两级税收立法格局；要构建和完善地方税体系，使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入。但是，中国目前政府体制下的分税财政体制，要求每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入是不可能的，就是说，可以有办法把地方政府的事权在四级政府之间划分清楚，但无论如何都不可能切分到与之相统一的财权。因此，必须按照纵向公平的原则，加大转移支付力度，在完善中央政府对地方政府的转移支付制度的同时，注重完善省对以下政府的转移支付制度，使各级政府获得与其事权相匹配的财力，进而缓解基层财政困难，化解债务风险，逐步缩小辖区内地区间、城乡间的财力差距，确保基层政权稳定和人民安居乐业，促进城乡协调发展，巩固党在农村的合法性基础。
(三)按照收入划分适度集权，政府支出适度分权的原则，完善横向转移支付制度，逐步缩小区域间财力差距，贯彻公共财政的横向公平原则
规范化转移支付应采取纵向与横向转移支付相结合的模式；采取一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付相结合的形式；用“因素法”取代“基数法”。一是要在收入划分适度集权、政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡，解决地区间的发展失衡问题。同时，要配合实施预算管理的法治化、透明化和公开化，以及外部环境的改善，使转移支付的使用法律化、弹性化，透明化，减少随意性。二是简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公平的原则，使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。可考虑将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分、固定数额的专项上解并入税收返还，从而减少中央财政对税收增量的返还；同时，中央财政可减少对体制上解地区(一般是财力较充裕的地区)的税收增量返还，增加对体制补助地区(通常是财力较薄弱地区)的税收增量返还，在某种程度上达到调节地区间财政能力差异的目的。三是调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，完善计算公式，增大其缩小地区间差距的作用力度，逐步解决中西部地区的公共服务水平与东部地区的差距问题。需要强调的是，中西部地区的经济发展主要依靠市场机制，但公共服务要依靠政府财政。在当前情况下，应将转移支付制度改革与解决地方财政困难的问题结合起来。可率先将地方政府的基本行政经费和教育经费作为基本因素引入一般性转移支付，保证地方政权的顺利运转，并使基层政府更好地为农民提供公共产品和服务。同时，控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性。加强专项转移支付资金的监管，提高使用效率。
(四)深化预算制度改革，建立完善统一的公共预算，规范政府收支行为，贯彻公共财政的法治性原则
市场经济是法治经济。一方面，政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行；另一方面，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。为此，应完善预算编制和执行的制衡机制，逐步实现科学化、规范化，增强财政收入和支出安排的公平性和透明度，自觉接受各部门和社会的监督。统一财权，建立财税部门总揽收支的体制。“收支两条线”管理改革要实现全口径的预算管理，将尚未纳入财政管理的政府性收入全部纳入到财政预算范围。国库集中收付制度要全面推开，政府采购制度改革要进一步扩大范围和规范操作。建立绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化，建立起完善的公共财政预算编制和执行管理体系。
总之，正如诺斯指出的，“国家在面对财政压力挑战时所采取的对策，从长远来看将决定一国的兴衰”[12]。必须按照体现公共性、公平性和法治化的原则，综合考虑短期与长期、东部与西部、发达地区与落后地区、强势社会群体和弱势社会群体、集团利益与公众利益、民族资本与国际资本、国内矛盾与国际发展潮流等多方面因素和利益，建设真正意义上的公共财政体制，从而为巩固执政合法性基础作出应有的贡献。
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