不动产物权行政、民事交叉案件正当程序设计，本文主要内容关键词为：不动产论文,程序设计论文,民事论文,物权论文,案件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出：行政、民事交叉案件的程序怪圈
1995年，章某出资32万元与翁某未经审批合资建造位于宁波市鄞州区古林镇薛家村别墅一幢。1997年8月18日，翁某假冒原鄞县浙南装潢厂员工的名义，以为解决生活和工作的需要向原鄞县人民政府及原鄞县土地管理局申请，要求在原鄞县装潢厂用地范围内批租住宅用地252平方米。1997年9月30日，经审批，在翁某补缴土地出让金后政府同意改变用途予以出让。1999年3月，原鄞县人民政府向翁某颁发了鄞国用(99)字第08-027号国有土地使用证。2002年12月21日章某与翁某在民事诉讼中，章某收到该土地使用证复印件，章某为此提起行政诉讼，要求撤销涉案的国有土地使用证。宁波市鄞州区人民法院经审理认为：“申请人在申请颁发国有土地使用证时应该如实申报，但第三人向原鄞县人民政府申报时隐瞒与他人合资建房的事实，致使原鄞县人民政府颁发国有土地使用证时，将该证颁发给第三人。现在庭审中查明被告颁发土地使用证时原告与第三人存在合资建房的事实，按照事实求是的原则，应该予以纠正。”据此撤销了原鄞县人民政府颁发的鄞国用(99)字第08-027号国有土地使用证。翁某不服向宁波市中级人民法院提起上诉，宁波市中级人民法院经审理认为，本案被上诉人章某虽是对房地产登记行为提起行政诉讼，但其提起诉讼的理由是认为争议房屋系与翁某合资建造，纠纷的实质在于民事实体权利的争议，这类争议的处理属民事诉讼解决范围，登记机关无法也无权对这类权利归属作出审查判定，行政审判受职权性质的限制，也不能对房地产权利归属作出最终认定。原鄞县人民政府的颁证行为是登记行为而非土地使用权确权行为，在民事权利归属效力待定的情况下，应先由民事争议双方通过民事诉讼途径解决权属纠纷。据此，二审撤销了宁波市鄞州区人民法院(2005)甬鄞行初字第6号行政判决，驳回被上诉人章某要求撤销原审被告颁发的鄞国用(1999)08-027号国有土地使用证的诉讼请求。章某不服终审判决，向浙江省人民检察院提起申诉。浙江省人民检察院经审查认为，法院对土地权属登记行为不仅负形式审查义务，对登记行为的事实基础也负有实质审查义务。故而向浙江省高级人民法院提起抗诉，请求依法予以再审。浙江省高级人民法院经审理认为，本案是原审被上诉人章某对原审被告作出的土地登记行为合法性提出异议，因此，就本案的审查，也仅应针对原审被告颁证的依据是否充分及程序是否合法等内容进行审查。鉴于翁某在申请土地登记时，已经向原鄞县人民政府提供鄞土补(1997)第153号土地使用权出让补充合同，以及1999年9月30日，原鄞县人民政府所作的审批同意意见，上述材料可以作为其申请涉案土地权属来源的依据，原鄞县人民政府审核予以颁证，符合法律规定，程序合法，从而判决维持了宁波市中级人民法院(2005)甬行终字第74号行政判决。
《物权法》实施之后，有关不动产物权登记的行政、民事交叉案件程序矛盾更加彰显，这些程序矛盾已经严重影响了实体法律制度的落实和矛盾纠纷的及时解决。因此，研究不动产行政、民事交叉案件正当程序设计，是非常必要和亟待解决的一个课题。
二、程序缺陷：对实体法律制度实现之阻却
《物权法》规定了更正登记与异议登记，更正登记指权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记，不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。异议登记指利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误而申请更正登记，但不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记，在异议登记后申请人应当在登记之日起15日内提起诉讼，否则异议登记失效。但在实践中对于登记机构错误登记的事项，当事人一般不会选择变更登记或者异议登记，而是直接提起行政诉讼，通过行政诉讼来解决错误登记的问题。并且《行政诉讼法》关于不动产登记起诉期限的规定也大大优越于《物权法》所规定的15日，这实际上可能使《物权法》关于异议登记的规定被棚架成一纸空文。
按照行政诉讼的审判程序，首先要对原告的主体资格进行审查，原告与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告的主体资格。下一步就是对具体行政行为的合法性审查。按照《城市房屋登记管理办法》第27条的规定，登记机构应当对权利人（申请人）进行审查，凡权属清楚、产权来源资料齐全的，核对登记，并颁发房权证。在这种情况下出让人无权处分行为成了原告主张房屋登记机构“审查权属不清”的重要依据，也成了转移登记行为被撤销的主要理由。
由于两个法律的衔接缺陷，导致两法在适用上的逻辑矛盾。在民事诉讼制度下，《物权法》关于不动产的善意取得是出让人无权处分后，受让人善意、支付相应价款、进行了登记为要件。也就是说转移登记成了受让人善意取得不动产物权的条件，即此存则彼存，且由于登记的公信力，登记不动产物权的权利人在法律上推定为真正的权利人，对于信赖该登记而从事交易的人，即使后来证明登记是错误的，法律仍然承认其具有与真实的物权相同的法律效果。而在行政诉讼中，无权处分行为又成了权属不清，登记机构审查不严，登记被撤销的原因，即此存则彼否。
三、矛盾根源：登记公法属性与私法效力的脱节
对于不动产物权登记是实质性审查还是形式性审查，在学术界一直存在诸多争议。实质审查应该是登记公信力要求的“应然”状态，因为物权程序建构上，工具价值发挥着基础作用，决定了物权程序的基础构造，不同的登记效力、不同的物权真实观念要求采用不同的登记审查方式。强调登记公信力、采用法律真实观念者对登记审查比较严格，其不仅涉及登记申请等形式要素，还要审查物权变动的原因，以最大限度地保障登记权利与真实权利状态保持一致；登记无公信力、采用客观真实观念者则采用比较宽松的审查方式，只审查登记申请等形式要素。这在各国登记法中表现得非常明显，比如，对登记赋予公信力的德国、瑞士花费心血整备不动产登记簿，对登记手续采用慎重的态度；日本不仅登记簿本身不完全，且形式审查导致不实登记的可能性很大，故登记没有公信力。①
从行政法的角度，再来审视不动产物权登记制度公法属性，行政登记是指法定行政机关和法律、法规授权的组织根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。行政确认性质的行政登记属于对既有法律关系的记载，登记行为只不过是以原有的法律关系为基础的一个附加行为，不产生权利义务关系从无到有的变化，只是加强原有的法律关系，使原有的法律关系的变动得到国家的认可，或者使原有的法律关系具有相应的公示公信效力等。不动产物权登记是以原有的物权合意为基础的一个附加行为，物权行为具有相应的公示、公信效力。从这些特征来分析，不动产物权登记显然属于行政确认类登记。
由于行政确认行为是行政机关依相对人申请而实施的行政行为，行政机关的职责在于审查申请人是否依法提交了申请登记所需的全部材料，申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定，申请材料的内容之间是否一致等。只要申请人提交的申请材料符合法律规定，登记机关即应该依法予以登记。至于申请人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否真实、合法有效，则不在登记机关行政确认的审查范围之内，对申请资料真实性这一法律基础，依法应由申请人负责。
所以，不动产物权登记制度公法属性是一种确认登记，行政机关只负形式性审查义务，这与不动产登记在私法上具有公信效力有着严重的理论脱节。所以，有必要以公示、公信力为价值目标，以实质审查为核心内容，重新设计不动产物权登记规则，特别在物权程序设计上，不但要体现自身的价值，给不动产物权变动当事人以及利害关系人以充分参与的机会，更要力求使登记权利与实际权利达到高度的统一。
四、实务之殇：行政审判对公信力、民事审判对公定力的漠视
不动产物权登记作为一种具体行政行为，在行政法上具有公定力、确定力、拘束力、执行力，而在私法上不动产物权登记的效力主要是推定力与公信力。理论的混乱与操作的差异，导致行政审判与民事审判“各自为战”，且互相没有对不动产物权登记在对方领域的效力给予充分的重视。
有人认为，行政机关的登记发证行为不直接使申请人获得权利，登记机构不能依自己的意志设立、变更或者消灭申请人相应的民事权利，所以，在民事诉讼中，仅应将公示性行政登记情况作为一种证据，在公示性行政登记作为被诉具体行政行为的行政诉讼与民事诉讼交叉时，民事诉讼不应当中止。②这代表了民事审判领域的传统观点。这种观点否定了不动产物权登记的公定力，认为公定力来源于行政机关对行政权的运用，来源于行政机关的意志对某一事项的注入，因此，公定力的限度和范围取决于行政权运用的范围以及行政机关意志渗透的程度。在以观念表示作出的不动产物权登记中，登记机关作出形式审查登记行为时只是对材料是否完整和齐备进行审查，并没有对材料是否真实进行实质审查，对于材料是否真实行政机关并未运用行政权进行鉴别，也没有注入其意志进行评判。因此不动产物权登记的真实性并不具有公定力，民事审判可以不予采信而直接确权。
不动产物权登记公定力是其在私法上具有推定力、公信力的基础。这种观点直接否认不动产物权的公定力，其基础是不动产物权是形式审查，如果说这种观点对目前不动产物权登记实践还有一定的相符之处，那么它与不动产物权登记追求实质审查的长远目标是背道而驰的。若真如是，那么《物权法》第19条规定的利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记，还可以申请异议登记就没有存在的必要了，因为不提出更正登记与异议登记，只用在诉讼中举出反驳登记记载权利的证据，也可以达到同样的效果。登记行为在民事诉讼中虽然只是一种证据，但如果一方当事人对该具体行政行为提出质疑，如何认定该证据的合法性，显然是民事审判不能解决的障碍，因为民事诉讼不能对具体行政行为的合法性进行审查和判断。
因为在行政诉讼中对登记这一具体行政行为的合法性进行审查时，必然会审查到转移登记的原因民事法律关系是否真实、合法的问题，而这显然又是民事审判的范畴。在我国现行登记制度中，登记的公信力保障与追求实质真实的审查目标之间存在着必然的冲突。上述冲突在登记诉讼中就体现在有关司法撤销权行使的分歧，出于公信力的保障，必然要求限制法院对登记撤销权的行使；而立于实质审查义务的角度，登记权属与实际权属不符即为违法，撤销违法登记则为司法程序的必然结果。③有人认为，法院在对具体行政行为的合法性审查的同时，应侧重于保护物权变动的交易安全。④这种理念固然是正确的，但行政审判主要是对具体行政行为的合法性进行审查，而不是对物权变动的效力作出判断。在一个行政判决中，对第三人“是否属善意取得”作出评判，显然有超越审理权限之嫌。基于此，行政审判法官在审判中往往会严格按照“对具体行政行为进行合法性审查”的原则，而对不动产物权登记的公信力并没有予以充分重视，没有注意撤销登记对不动产物权变动将会带来的影响，随意行使撤销权，所以才会出现较高的对不动产物权登记的撤销率。
五、物权安全：正当程序设计的价值追求
所以，行政、民事交叉案件正当程序设计，首先要考虑的就是关于物权的一些实体法律制度得以实现和落实。
登记的作用在于维护不动产物权的安全。登记制度因为不动产物权变动而具有意义，没有不动产物权变动，登记制度基本上没有存在的价值。⑤因此，不动产物权安全应当是不动产物权登记纠纷行政、民事交叉案件正当程序设计的价值追求。而区分静的安全与动的安全模式来研究在这种模式下行政诉讼与民事诉讼的交叉是一个比较理想的途径。
在动的不动产安全模式中，《物权法》新设定的不动产善意取得制度应该是焦点问题。不动产善意取得保护的是交易的动态安全，实际上，我们并不需要在交易安全之外剥夺真正的权利，在未出现登记错误的情形下，如果再现需要保护的第三人，即使登记的原因无效或者被撤销，登记也不应当被撤销，信赖登记的第三人能够取得确定的物权。但是如果没有出现需要保护的第三人，在登记原因契约出现瑕疵时，登记可以，也应当被撤销。⑥这是整个程序设计所要达到的实体处理结果。
再回头来看一下行政判决与民事判决的相互影响。物权程序影响并决定着登记实体法律效果，因为行政机关在办理行政初始登记时，只负形式审查的义务。只要申请人提交的申请材料符合法律规定，登记机关即应该依法予以登记。至于申请人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否真实、合法有效，则不在登记机关行政确认的审查范围之内。所以，登记是否合法与不动产物权权利状况并不具有对应性。因为行政机关对行政确认登记采用形式性审查为标准，司法权在对行政行为进行审查时同样应当遵循形式性审查的标准。登记行为符合法律规定，在行政审判中就应当予以维持，但这绝不意味着对物权归属的确认，民事审判也不可能以此为据。同理，即便基础民事法律行为有效，登记行为也可能因为违反审查要件、程序不当等原因被撤销或者确认违法，但这也并不意味着对实体权利状态的否定，而只是对具体行政行为合法性之否定。如前所述，对基础民事行为的裁判结果，是否会对行政诉讼的判决结果产生影响，要视情况而定，主要是看是否有需要保护的善意第三人，如果有，则登记不能被撤销，如果没有，则登记应当被撤销。在常规的先行政后民事诉讼模式下，行政诉讼不能考虑不动产物权善意取得的情况下，物权变动的不可逆性，而判决撤销行政登记，是这类案件反映出来的主要问题。
笔者认为，应当重新审视登记行政行为公定力与登记民事上公信力的关系，有学者以“意志渗透”理论来确定公定力有无的问题，认为公定力的限度和范围取决于行政权的运用范围和行政机关意志渗透的程度。因为登记机关没有对登记材料进行实质审查，对于材料是否真实，行政机关未运用行政权进行鉴别，也没有注入和渗入其意志进行评判，因此作为形式审查登记行为载体的登记簿上所记载的权利状况不具有真实性的公定力。⑦而实际上，不动产善意取得制度构建了一个不可逆的“错误的”物权变动行为，即在登记错误的情况下，登记权利人的处分权与该处分权的客观真实状态发生了偏离，第三人仍然能够从无权利人处取得物权——这表明法律赋予了登记形式具有代表真实物权的效力。这种效力来源绝不仅仅是第三人观念，而是来自于登记的公定力。既然初始登记或者变更登记是错误的，基于善意取得制度，登记也不能被随意撤销，这在民事诉讼上是对登记行为公信力的保护，在行政诉讼上也是对登记行政行为公定力的肯定，所以登记公定力与公信力是一种力量在行政法和民法上的两种表现，是否具有公定力，是基于公信力需要而不是基于公权力的意志渗透或者这种公权力正确与否。
六、交叉模式：正当程序设计的研究方法
静的不动产物权安全模式下的逻辑结构为：
法律行为（条件1）＋初始登记（条件2）＝不动产物权确立（效果1）＋公示力（效果2）
在静态模式下，虽然当事人在行政、民事两方面发生争议，两种争议由于存在一定事实上的关联，因此也表现出交叉情形。但从法律上看，两种争议相互独立，一般而言，只发生一定证据意义上的影响。一种争议的解决，难以在认定事实和适用法律上对另一种争议的解决构成必要条件，更不会引起行政、民事诉讼程序上的等待发生。第三人可以选择两种救济模式：一是提起变更登记或者异议登记后提起民事诉讼，起诉条件1不成立；二是提起撤销条件2的行政诉讼。有学者认为，对于登记机构错误的登记事项，亦可以同时规定当事人可以不经变更登记和异议登记而直接提起行政诉讼，通过行政诉讼解决错误登记的问题，两条救济路径由当事人选择则更好。⑧而实践中当事人提起认为条件1不成立的民事诉讼，如果被告在法庭举证出登记机关初始登记的权利证书，法院的通行做法是，中止民事诉讼的审理，释明让当事人提起撤销条件2之行政诉讼。法官的中止理由往往是，不经过行政审判对登记的合法性进行审查，无法解决登记的“公定力”问题。
给予当事人选择权虽然在理论上并无不当之处，但这恰恰就是在实践中产生行政、民事交叉案件久拖不决的原因所在。笔者认为，在静态的物权安全模式下，诉讼的成因和争议点在于条件1是否成就，根本不存在行政与民事谁先谁后的问题，通过民事途径解决，完全可以从根本上解决矛盾纠纷。司法实践中，当事人往往认为产权凭证与实际权利密切相关，希望通过撤销产权凭证来恢复不动产物权的待定状态，而有些民事审判人员对此类行政、民事交叉案件相关问题上没有正确认识，随意中止民事案件，并给予当事人以错误的指引，导致案件不当进入行政诉讼程序。
当然，这样可能会产生民事判决结果与行政登记结果不一致，司法裁判力与行政行为公定力矛盾的情况，这就要我们重新审视公定力的范围，因为登记公定力是公信力产生的根源，而公信力是只在不动产物权变动关系中才会出现并在不动产物权变动中才需要考虑的一种作用力，静的不动产物权安全中因为没有物权变动关系，所以不需要考虑登记的公信力效果，那么作为司法审查内容涉及登记形式性审查所没有涉及的物权归属问题，当然也就不需要考虑公定力问题。在民事诉讼对条件1是否成就作出裁判后，当事人是否还需要提起行政诉讼来撤销登记行政行为呢？笔者认为是不需要的，按照司法权终局性原则，登记机关应当根据判决结果而进行变更登记。条件2对于条件1的审查是形式性审查，而法院对于条件1的审查是实质性审查。所以，法院的审查范围和程度大于登记机关的审查，这决定了在静态的不动产物权关系民事程序中，法院可以抛开登记权利对实际权利归属作出判决。
动态的不动产物权安全模式下的逻辑结构为：
登记物权的公信力（条件1）＋物权变动合意（条件2）＋变更登记（条件3）＋第三人善意（条件4）＝不动产物权变动（效果1）＋公示力（效果2）。
这种模式下的行政、民事法律关系发生实质意义上的交叉，为了保护第三人的权益，条件4起了决定性作用，而条件1只具有形式的真实性实质是登记权利人是错误的，由于条件1的实质错误，条件2的合意登记权利人实质上实行的是一种无权处分行为，所以也是有瑕疵的。但如果仅允许当事人就条件1或3提起行政诉讼，撤销原物权登记或者变更登记的话，如上文所述必然使不动产善意取得制度难以实现。
动态的物权变动下行政与民事的交叉，如前所述，登记是不动产物权变动的条件，而基于第三人善意取得情形下的物权变动不可逆性又使初始登记和变更登记行为已经不可撤销，所以，无论采用“先行后民”还是“先民后行”，都会陷入行政、民事各自程序设计和实体目标以及审判权限的矛盾之中。因此，在动的不动产物权安全模式下发生的行政与民事诉讼交叉，应当引入行政附带民事诉讼模式，在具体审判程序上应先审查行政登记的原因行为，如果原因行为不成立，且第三人又不存在善意取得的情况下，则可以确认原因民事行为无效同时撤销转移登记具体行政行为，将民事法律关系与行政登记同时恢复到交易前的状态；如果原因民事行为成立，则原告与被诉转移登记行政行为无实质上的利害关系，应当驳回原告的起诉；如果第三人构成善意取得的话，因为原所有权人已经实质上丧失了不动产所有权，所以这种登记行为即便有错误，在民事部分也只能判决驳回原告要求返还不动产的诉讼请求，并可同时判决无权处分人给付原所有权人因无权处分所得的财产，而在行政部分应当确认转移登记行为违法但不能撤销转移登记行为。确认违法判决与撤销判决在行政法上效力不同，它不能产生撤销判决的恢复效力，从而保证了善意第三人取得不动产物权，也保证了《物权法》关于不动产善意取得制度的落实。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”现行的司法解释把行政附带民事诉讼的范围限于行政裁决案件，而不包括行政登记案件。因此，要解决好不动产物权变动中的登记纠纷，必须先突破这一规定。
七、错误登记：民事赔偿与行政赔偿竞合的处理
不动产善意取得以“无权处分”与“错误登记”为前提，对实际不动产物权所有人的救济，必然涉及民事赔偿与行政赔偿的竞合问题。《物权法》第21条规定，当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。这两款分别规定了提供虚假材料申请登记人的民事赔偿责任和造成错误登记行政机构的行政赔偿责任。
笔者认为，我国的《国家赔偿法》采用的是违法归责原则，这与民事赔偿中的过错责任原则有很大区别，而且《物权法》中使用了“登记错误”作为赔偿的归责原则，而未使用“过错”，显然也是为了契合国家赔偿法中的违法归责原则。由于我国对“违法”尚无法律规定或者立法解释，学术界还存在着不同的观点，但行政法上的通说认为应当对“违法”作广义上的扩大解释，即没有尽到合理注意，也是违法的一种内容。⑨而登记是否错误主要是由行政审判的结果来确定，如果这种登记被确认违法或者撤销，按照客观归责理论，就属于登记错误。
登记错误并非一定导致行政赔偿，主要看登记错误是否因物权变动而不可补救。如果登记错误没有关系到第三人的实际利益，仅仅涉及真实权利人和登记物权人双方，这种静态的错误可以通过更正登记、异议登记或者诉讼来补救，使真实权利人恢复不动产物权。只有这种错误登记因为第三人善意取得物权而不可逆转时，才会引起行政赔偿问题。
对于不动产善意取得后对实际权利人的民事赔偿与行政赔偿如何适用，有人认为受害人有权自主选择对其最为有利的赔偿方式要求赔偿。⑩行政赔偿是严格责任，且行政赔偿有国家赔偿金作为保障，后期执行比较容易，所以尽管民事侵权赔偿的范围要比行政赔偿大，但当事人还会优先选择行政赔偿之诉，而不会选择民事赔偿之诉。在高达68%的登记撤销率下，“登记错误”如果都让登记机构承担赔偿责任的话，显然超出了不动产登记机构的能力。有人认为，不用担心这一问题，因为不动产物权登记机构在行政赔偿之后，可以依照《物权法》第21条第2款之规定，向造成登记错误的人“追偿”。笔者认为这种观点是错误的，先不论无权处分人到底属不属于“造成登记错误的人”，就此处的“追偿”来说，是国家赔偿之后的一种问责方式，按照国家赔偿法的有关理论，“追偿”是一种行政程序，是指行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用后，依法责令故意或者重大过失的公务员、受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用的法律制度。(11)所以被追偿人是实施造成受害人合法权益受到侵害的职权行为的行政机关工作人员或受委托的组织和个人。显然，无权处分人作为一个民事主体，是不能成为被追偿人的。
如何处理这一问题，笔者认为不动产登记实质是国家公权力对物权设立、变动的干预，登记行为虽然本身具有行政性，但登记行为本质是一种物权公示行为，往往以一定的民事原因行为即物权设立、变动行为为基础。“登记错误”只是一种结果，造成这种结果的原因有可能是实际权利人自己的过错，有可能是登记机构疏于审查的过错，也有可能是无权处分人的过错，还有可能是登记机构、无权处分人、实际权利人两方或者三方的混合过错所造成的。由于民事赔偿与行政赔偿的性质与诉讼程序不同，两者不可能按照民事侵权中的归责原则进行责任分担。但因为物权设立、变动的民事原因行为在先，且无权处分人一般来说是非法受益者，而登记机构的登记行为在后，且没有在错误登记中受益（不动产登记需要交纳一定的费用，但这种低廉的行政收费不应视为是“受益”），所以在不动产登记错误民事赔偿与行政赔偿相交叉的时候，不能按照竞合理论，让当事人选择采取何种途径求偿，而应先进行民事赔偿之诉，行政赔偿只能在民事赔偿不足以弥补受害人损失的时候承担补充责任。也就是说，《物权法》第21条两款在适用上应有先后顺序。这样，行政赔偿责任虽然归责标准严格，但是赔偿顺序靠后了，不但有利于保护因错误登记受到损失的实际权利人的合法权益，也不至于过度加重登记机构的责任，使登记机构无端地为无权处分人的过错负责。其实，在其他国家赔偿中也不乏这种“穷尽其他求偿手段”的例子，如对法院错误民事判决造成的损害，如果执行后部分可以回转的，受害人仅可以要求国家赔偿剩余部分。以上是动的不动产物权安全模式下错误登记的赔偿问题，在静的不动产物权安全模式下，因为物权并没有发生变动，登记错误是可以通过变更登记而补救的，因此，并不存在行政赔偿问题。
注释：
①［日］我妻荣：《日本物权法》，有泉享修订，李宜芬校订，台湾五南图书出版公司1999年版，第43页。
②胡明理、王延晓：“民事行政诉讼交叉时民事诉讼的中止”，载《人民法院报》2007年10月9日第6版。
③李昕：“制度欠缺与司法程序的权宜之计——论我国行政登记的类型与裁判”，载北大法律信息网，2008年5月27日访问。
④王燕：“关于物权公示原则与公信原则的动用”，载最高人民法院行政庭编：《行政执法与行政审判实务》总第7集。
⑤常鹏翱：《物权程序的建构与效应》，中国人民大学出版社2005年版，第17页。
⑥马栩生：《登记公信力研究》，人民法院出版社2006年版，第93页。
⑦方世荣、羊琴：“论行政行为作为民事诉讼先决条件问题之解决”，载《行政与民事争议交织的难题》，法律出版社2005年版，第161-162页。
⑧王克稳：“我国不动产登记中的行政法问题”，载《法学》2008年第1期。
⑨应松年：《国家赔偿法研究》，法律出版社1995年版，第84页。
⑩贺荣：《行政执法与行政审判实务》，人民法院出版社2005年版，第322页
(11)姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版，第708页。
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