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全国范围的学校乱收费问题，已经引起社会各方面的广泛关注和强烈反应。由于它不是一个简单的经济问题，涉及到办什么样的教育和怎样办教育、如何保证教育资源和教育机会公平分配、学校等教育机构如何发挥教育的公共服务功能这样一些根本性的问题，因此可以说，它是中国公共教育体制在社会经济体制转轨的变革中遭遇的一次严峻挑战。
一、问题产生的深层次原因
学校乱收费问题产生于20世纪90年代后期，于今为烈。学校乱收费的成因复杂，应作具体分析。对于“利益驱动型”乱收费要坚决查处、不能手软，这一点教育部门与社会各界已有共识。但要彻底遏制“生存型”、“发展型”乱收费现象，还有一些深层次的原因需要探讨和解决。
1.教育经费短缺导致了学校乱收费现象屡禁不止
近10年来我国教育经费总量虽然有了大幅度的增加，但是相对于教育事业的快速发展而言，教育经费短缺的状况并没有得到根本缓解。2000年我国教育经费总量为3849亿元，其中财政性教育经费占GDP的比例为2.5％。这个数字低于20世纪90年代中期大多数国家公共教育经费占GDP的比例，也低于中共中央和国务院1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出的2000年财政性教育经费占GDP比例达到4％的目标。可以说，教育经费的短缺已经成为当前制约我国教育事业发展的一个瓶颈性问题。
教育经费短缺反映了现行教育经费体制存在的三个制度性缺陷：一是拨款体制不完善，财政投入未能真正成为教育经费来源的主渠道。《教育法》明确规定，我国的教育经费体制是以财政拨款为主、多渠道筹措为辅的体制。这一体制强调政府财政的主导作用，首先把稳定增长的财政投入规定为教育经费的主渠道。但是这一体制缺乏有力的保障机制。在教育经费主渠道不畅通的同时，其他渠道又缺少必要的规范和限制，以致出现经费筹措的失序状态。二是政府财政投入的分配未能有效地体现教育的公共性。目前的财政拨款在分配上过分偏重高等教育，而对于公共性程度较高的基础教育特别是农村义务教育的投入相对不足。三是政府在财政投入方面的责任分工不尽合理。我国基础教育实行地方责任制。一些县级政府由于筹资能力所限，难以足额提供基础教育所需经费，甚至要靠举债发展教育。而中央财政虽然集中了国家的大部分税收收入，但并不直接承担基础教育的财政责任，针对基础教育的专项资金投入比例过少，并且缺乏一种合理的和经常性的转移支付机制，不足以解决基础教育办学经费的短缺问题。以上三个体制性问题使教育经费的不足成为一个久拖不决的老大难问题。
教育投入的不足滋生了一部分地区和学校的乱收费现象。这种乱收费或是为了生存，或是为了更好地发展，尽管都有自己的理由，但是不规范的收费引发了教育领域内部的不正之风甚至导致各种腐败现象。一些学校以择校费、借读费、赞助费等为名目乱集资、乱收费，还有一些地方政府和学校乘机搭车收费，损害了公共教育体制的公信力。
2.教育资源配置的不均衡导致了优质教育资源的有偿分配
公共财政经费是纳税人贡献的公共资源。从理论上说，用公共财政经费举办的公立学校应当使所有纳税人受益而不只是某一群体甚或某一个人受益。公共教育资源在分配上的不均衡现象源于我国在学校领域中长期实行的所谓重点学校政策。由于这类学校的设立和维持要占用大量的公共教育资源，而能够进入这些学校享受优质教育资源的人只是少数，因此对于大多数未能进入这类学校的人来说，这种资源配置的方式存在着实际上的不公平。为了解决这一历史遗留问题，许多地方采取了将重点学校转制，即在不改变学校国有性质的前提下把运行机制由公办机制转为民办机制，把优质教育资源当作一种高消费产品，通过收费方式来进行社会分配，从而产生了褒贬不一的择校现象。这是教育体制改革进程中出现的一种值得注意的现象。因为引进民办机制来改造公办重点学校，这意味着政府将改变对这部分公共教育资源的支配方式，通过合同承包、特许经营等形式把责任委托给在竞争市场中运营的学校组织。然而现在的问题是，这种转制所导致的结果不仅没有能够解决由于教育资源分配不均衡所产生的教育机会不平等问题，而且在教育机会的分配上除了能力标准外又出现了一个金钱标准，因此这项政策的实际效果有利于富人而不利于穷人。同时，由于现行的政策与法律对这类转制学校尚缺乏有效的控制，对由此所可能引发的腐败现象尚缺乏预见和准备，这就导致一些人借机变公益为私利，其结果是加大了教育改革中的腐败风险。
3.教育的公共性质使学校乱收费问题成为涉及社会公平的敏感问题
在我国，在很长时期内，教育被看成是一项完全公益性的事业，办学是国家的责任。改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，教育事业的这一理论基石正在发生动摇。计划体制下一直由国家全额拨款的教育事业开始发生深刻变化，学校与市场开始发生联系。在实践中出现了若干学校的市场化运作形式。但市场的驱动机制是私利而不是公益。在一些地方，在市场介入的同时，地方政府未能对市场不能提供的教育产品如义务教育，切实承担起生产和提供的责任，这就有可能将那些因社会和地理位置的原因而处于边缘化的群体排除在新的教育机制之外，从而产生教育机会分配中的不公平问题。而学校乱收费的泛滥则成了一种催化剂，助长了这种不公平的现象。在这种情况下，教育乱收费问题已经不是一个孤立的经济问题，而成为一个涉及社会公平的敏感问题。
二、治理教育乱收费问题的若干建议
如何治理学校乱收费是对现行公共教育体制的功能及其运行方式的一次检验。为此我国的公共教育体制正在做出回应，在加强监督检查、严肃查处违纪案件的同时，制定并实施了一系列政策，如：在义务教育阶段全面推行“一费制”；进一步完善公办高中招收择校生的“三限”政策；严格规范高校收费行为；禁止搭车收费和各种形式的摊派，等等。作为一种完善和补充，本文提出下列政策建议。
1.教育改革仍应坚持公益性原则
教育改革所带来的价值观念的变化，正在导致一系列改革伦理问题，教育乱收费现象的蔓延则使这一问题凸显出来。学校乱收费问题的背后其实是一个如何实现教育资源和教育机会分配的公平问题。可以说，这成了当前中国公共教育体制改革中必须面对的一个问题。如果改革最终不能把社会导向公平，或者在公平问题上不能取得社会共识，就会限制中国教育改革的发展空间，甚至对中国社会的进程产生消极影响。因此，深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及到的利益分配上的复杂关系，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。
学校乱收费问题的产生表明，市场对教育的影响是多向的。就其正面影响而言，市场有助于提高办学者的责任意识和效率，培养竞争、进取的精神；可以扩大学习者的选择权，使更多的人享受到符合他们需求的教育；可以有效地配置教育资源，吸引各种民间资本进入教育领域，大大缓解国家财政的沉重负担。就其负面影响而言，市场会将困难群众排除在竞争和择校的新机制之外，导致教育机会的不公平。公共教育资源的流失问题、区域间教育发展的不均衡问题、贵族学校问题、困难群众的“国民待遇”问题等等，似乎正由于公共教育体制的某种市场化、民营化的改革而加剧。这样一种危险的倾向不能不引起我们的警惕。政府部门在寻求教育投入渠道多样化的同时，不应忘记自己的责任与使命，不能把教育责任完全转嫁到学校和学生身上。特别是在当前，在社会分化还有可能扩大的情况下，政府决策部门应更多地关注困难群众的利益及其应享有的受教育权利，并借助于教育来缩小社会的贫富差距。公共教育体制的任何创新，都必须关注教育自身所固有的意义，都必须坚守教育的公益性原则。
2.严格规范教育与市场的关系
有条件地利用市场机制，是解决公共教育经费严重不足，促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路。然而，市场的本性决定了生产者和经营者往往会自发地倾向于以自身利益作为出发点和归宿。在这种情况下，如果缺少必要的市场规则，对于私利的追逐就会演变成为一种无序状态。当前学校乱收费现象就是教育市场某种程度无序状态的一种表现。为了保证教育的公益性质，必须对教育市场做出必要的规范。具体地说，必须更明确地规范学校的行为，对学校保持一种不同于企业等其他社会组织的法律监督。由于学校属于公益性机构，因此，对营利性组织的办学行为必须做出明确的价值定位。营利性组织的介入必须首先满足社会成员对教育的多元化需求，实现社会的公益。对营利性组织举办的教育必须制定明确的法律规范。营利性组织在介入教育市场时，其所具有的资格和能力与其他市场是不同的，因而所享有的权利也是不同的。所有这些特点的体现都必须通过法律的形式来实现。
3.制定教育经费投入法，强化政府的教育职能
从现代观点看，政府的基本职能在于促进社会公平和解决市场失灵这样两个方面。在教育方面，不同的教育领域，政府的作用又有很大不同。一般来说，在提供基础教育特别是义务教育方面，政府仍应发挥主导的作用。教育是一种使多数人受益的公共产品，公共财政投入其中的成本和收益是具有社会整体性质和长期性质的社会成本和社会收益。一些地方政府的决策者看不到教育投入的这种长期性质，认为把资源投入到教育中在经济上不合算。这种认识上的短视导致了一些地方的政府主管部门把本应由政府承担起来的教育责任部分或全部推给了社会，出现了政府公共教育责任的缺失。而相当多的学校本无筹措经费的能力，便进一步把这种责任转嫁到学习者头上，导致了各种名目的学校乱收费。为了从根本上解决这个问题，必须通过法律的形式，制定教育经费投入的法律，保证政府的教育职能真正得到落实。
4.变义务教育的学校收费为政府收税
推行“一费制”是当前治理学校乱收费的一种可供选择的思路，尤其是在当前学校收费极不规范的时候。但是要彻底解决学校乱收费问题还需标本兼治。为此本文认为，作为一种治本的办法，在义务教育阶段，应当变学校收费为政府收税。税负就其本质而言，是政府提供的公共产品的影子价格。从形式上看，是一种规范化的政府收费制度。对于治理当前的学校乱收费而言，税制可以有效地制止学校利用信息不对称任意向学习者收取不合理的费用，防止政府有关部门越权制定收费政策，杜绝某些部门截留、挤占学校收费收入以及搭车收费等。此外，税制还可以有效地调节社会贫富差距，对社会财富进行二次分配。累进制的计税方式要求富人负担更大的份额，对低收入者则减免它的负担，因此不失为一种理想的收费方式。而“一费制”对所有的缴费者都实行同一标准，对于社会的弱势群体来说，它仍可能成为不能承受的负担。从世界上其他国家来看，义务教育阶段基本上都是采取税收的办法，似可说明这种做法的优越性。
5.加强管理，杜绝乱收费的经济诱因
对于必要的教育收费，除了要严格规范之外，应当加强对所收资金的管理。当前，在暂时还不能全部杜绝择校的情况下，应当将择校收费的收入全部上缴财政，纳入整体教育财政预算。因为无论以何种形式将择校收费全部或部分返还给收费学校，都会给这些学校收取择校生提供经济诱因。基础教育阶段的公立学校应当实行收支两条线的财务制度。对于已经转制的公立学校，应当明确这类学校资产的国有性质，并从占有、使用、收益等各个环节严格防止国有资产的流失。这些学校利用国有资产创造的收益，应当属于国家而不应当属于少数办学者。
6.建立助学金和贷学金制度，对贫困家庭学生进行经济上的资助
作为一种个人需求的教育消费，与其他需求的消费有着明显不同的特点。一方面，教育消费在某些情况下并不取决于消费者的消费能力。教育是一个人为社会服务、实现自我价值的前提。因此每个社会成员，无论有无支付能力，都必须接受一定程度的教育，成为教育的消费者。另一方面，作为个人消费的教育本身又会要求每一个接受教育的人为此支付一定的费用。因此，教育消费群体中的不同人群其支付能力实际上有着极大的差异。教育消费的这种独特性如果处理得好，就可能使社会趋向于公平，而处理不好，则可能使强者更强，弱者更弱，导致社会产生两极分化。为此教育应当坚持它的从弱者出发的立场，维护每一个人的个人尊严和独特价值，承载全社会的期望，凝聚弱者的梦想。解决这一问题的关键是在教育领域建立普遍的、针对社会弱势群体的救助机制。通过助学金、贷学金、减免学费等等制度化的做法，使真正有能力的人不因经济问题而被拒绝在学校大门之外。