实现生态恢复与产业发展“双赢”——三北地区发展沙产业的思考，本文主要内容关键词为：产业发展论文,生态论文,产业论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三北地区是我国荒漠化最严重的区域
按照《联合国防治荒漠化公约》，在降水量和蒸发散失比在0.05～0.65之间的气候带，由于人为或自然因素造成的土地退化称作荒漠化。荒漠化根据成因可分为4个类型：风蚀荒漠化（沙漠化）、水蚀荒漠化、冻融荒漠化、土壤盐渍化。三北地区（华北、东北、西北）的荒漠化以沙漠化为主。从1994年和1999年两次全国荒漠化土地普查结果比较来看，三北地区是我国荒漠化最严重的区域，荒漠化土地面积占全国的90％以上，还在以约9000平方公里/年的速度扩展，其中约40％是风蚀造成的沙化。荒漠化每年造成的直接经济损失超过500亿元，相当于西北5省区3年的财政收入，内蒙古等地的荒漠化还对京津地区的环境构成了严重的威胁。
尽管我国防治荒漠化的国家级生态建设工程，如三北防护林建设工程、退耕还林工程和京津风沙源治理工程等取得了一定成效，但相对广袤的三北地区的生态环境形势来说，国家投入仍远远不够满足生态恢复的需要，主要只能通过环境效益和经济效益具有互补性的生态建设进行环境治理，沙产业就是在这样的背景下应运而生的。
三个不到位制约产业结构升级
沙产业的概念是著名科学家钱学森提出的，即在沙地或退化草原等荒漠化土地上建立的以多用光、少用水、新技术、高效益为特点，包括种植养殖、加工、销售等环节，兼具生态恢复功能的产业体系。
因为沙产业具有特殊性，要实现发展沙产业的初衷，必须规范沙产业的发展。但目前存在以下三个方面的工作不到位，以致客观上制约了企业的规范开发和产业结构的高级化。
一是规划工作不到位。尽管《防沙治沙法》中已对沙地按规划开发有明文规定：“防沙治沙实行统一规划。在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区。必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化。不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地；在沙化土地范围内从事开发建设活动的，必须事先就该项目可能对当地及相关地区生态产生的影响进行环境影响评价”。但是许多财政较困难的地方政府，既没有做过土地利用规划，也没有要求对引进项目进行环境影响评价。而法律并未明确规划、管理、监督的政府部门，这也给违法开发的企业留下了可乘之机。
二是国家生态建设资金不到位。为防治荒漠化，国家在三北地区每年投入近百亿元。这些资金多数是由地方政府来运作，并没有通过生态建设项目招标的方式使用资金，使一些开发方式较为规范、公益性较为明显的企业的经营活动与国家生态建设事业脱节，国家的生态建设资金投入未能与沙产业的发展有机结合。由于沙产业的初期投资巨大而投资回报期较长，资金匮乏成为许多进入沙产业的企业发展中的首位问题，也是其产业结构高级化的最大障碍。
三是各方面的扶持不到位。地方政府对沙产业的公益性认识不够，在土地、税收、贷款上都没有给予应有的扶持。例如许多地方政府在出让土地使用权时，过多考虑企业对土地使用权的一次性付出，进一步加重了企业前期负担。有些企业在条件合适的地方进行的麻黄草等沙生药材种植，实际产生的生态效益不亚于退耕还草，却没有得到诸如土地租金减免、贴息贷款、退耕还林还草粮食补贴等生态建设优惠政策扶持。各地发放的由中央和省财政两级贴息的专项政策性治沙贴息贷款期限太短，仅为3～5年，多数种养业还未取得收益时就得还贷，许多地方只好以新贷还旧贷或者干脆不贷，使贷款不能发挥应有作用。
后两个“不到位”对企业的影响是显著的。如果扶持不够，沙产业较高的前期投入和漫长的投资回报期即便大公司也难以承受。
生态恢复是发展沙产业的首要目的
就国家而言，生态恢复才是发展沙产业的首要目的，而企业进入的动因则是对这个行业未来回报率的较高预期。考虑到三北地区生态恶化带来的重大损失，国家应将生态恢复作为发展沙产业的首位目标，只对有利于区域生态环境改善的企业准入和扶持，并切实改善其发展条件。为此提出以下政策建议：
首先是规划先行，加强管理。鉴于实现沙产业的良性发展存在多个约束条件，建议地方政府通过普查，依法制定产业发展规划，明确在哪些地区可以进行何种方式、何种程度的产业开发，做到分区规划、分业发展。
沙产业管理的核心是根据地表和地下水资源情况对产业集约化程度的管理，因此建议地方政府在制定产业发展计划时不要贪大求快，同时应根据沙产业开发项目的环境影响评价设置准入门槛，并加强环保部门在监管沙产业上的职能，赋予其对已进入沙区开发的企业检查和治理整顿的职责。
其次是统筹各种发展资源，使政府作用与市场机制有机结合，促进沙产业的发展。
国家应将用于退牧还草、退耕还林、防沙治沙等生态建设工程划拨到地方的建设资金以及粮食补贴等，按项目招标制运作、合同制管理，使一部分经营沙产业的企业能参与到其中，既使国家的生态建设投入能够实现市场化的高效使用，也解决这类企业自有资金不足或融资代价高的问题，使产业发展和国家生态建设形成互促机制。
在地方防沙治沙规划确定可以开发的地域，应延长土地使用年限，允许企业以在使用年限内每年支付租金的形式分期支付地租，以减轻企业初始投资的资金压力。
改进现行治沙专项贷款的贴息办法，实行定向、定期、定率贴息，根据沙产业项目公益性的不同采用不同的还贷期限，以引导和支持企业的规范发展。如投资周期较长的药材种植加工业，还贷期限以延长至7～10年为宜。
税收上应给予更多优惠。由于沙产业从项目初始投资到获得显著经济回报之间所需时间较长，应进一步延长农业税、农林特产税的减免年限，降低税率。