社会保障制度中公平与效率的统一性，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,公平论文,效率论文,统一性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
五、社会保障制度中公平与效率的统一性
从对中国社会保障制度的历史变迁与现实改革的考察和分析中，我们可以看到公平与效率在社会保障领域的相互关系及脉络。虽然现行社会保障制度的效率仍然较低，但随着公平度的提高，效率正呈现出逐渐提高的倾向。也就是说，在中国社会保障制度体系中，公平与效率所呈现的是一种正相关关系。
社会保障制度中公平与效率的正相关关系有着丰富的逻辑内容。社会保障制度是对自由经济体制所产生的贫富分化现象的纠正。它有利于缓和社会存在的摩擦性、结构性失业的矛盾，为面临困境的人谋求更好的发展创造条件，满足了追求正义的人类情感，①密切了社会成员同社会的联系，从根本上提高了经济社会运行的效率。需要强调的是，这里所说的公平，是适应生产力发展水平的公平。是具体的公平而非抽象的公平。这种公平与效率的统一性体现在以下几个方面：
（一）从宏观层面看，社会保障制度的公平与效率统一于生产力的发展过程中
前面提到，社会公平应该与生产力发展水平相适应，在与生产力发展水平相适应的情况下维护社会公平有利于生产力发展，有利于提高经济社会效率。因为，此时宏观层面的社会公平与效率是相统一的，二者统一于生产力的发展过程中。
1.公平的社会保障制度有利于促进经济发展
在社会保障制度对经济发展的影响方面，比较有代表性的是福利经济学和凯恩斯主义的理论分析。庇古认为，如果把富人收入的一部分转移给穷人，经济福利就会增大，而收入转移的途径就是政府向富人征收累进所得税和遗产税，然后举办社会保障事业，补贴穷人。经济福利所以会因收入分配均等化而增大，其依据是边际效用递减学说。如果将货币收入从富人那里“转移”一些给穷人，就可以增加货币的边际效用，而使社会满足总量增加。凯恩斯主张通过累进税和社会福利等办法重新调节国民收入分配，认为国家对社会福利领域的干预有助于增加消费倾向，实现宏观经济的均衡。其作用机理是：一般而言，社会保障收入在经济萧条时期增加缓慢，而支出增加迅速；在经济繁荣时期，社会保障支出增加缓慢，收入增加迅速。这样，社会保障收入的一快一慢运动就会自发地作用于社会总需求，从而具有调节和缓和经济波动的稳定器的作用[35]。此外，不少学者都赞成，社会保障通过对劳动者的保障，保障了社会劳动力再生产，提高了劳动者素质，因而有利于国民经济增长。庇古的观点要想还原于实际，内含着两个前提：一是福利措施不能损害富人的积极性，亦即不能过度损害富人的利益；二是对穷人的补贴应该是普遍的，否则收入分配均等化的效果不明显，社会满足总量的增加也将不明显。不损害富人积极性并普遍补贴穷人，这实质上是一个与生产力发展水平相适应的公平问题。凯恩斯的学说要想起作用，亦即要想使社会保障的收入与支出起到有效调节社会总需求的作用，也必然要求社会保障的收支达到相当大的规模。前面已经提到，结构问题是制约中国经济社会良性发展的根本性问题。如果通过合理的制度安排使社会保障在利益调节方面的功能得到有效发挥，将有利于缩小地区、城乡、贫富之间的差距，进而从根本上促进中国经济的健康持续发展。归结起来可以说，公平的、一定规模的社会保障是有利于提高经济发展效率的。
2.公平的社会保障制度有利于促进社会发展
社会保障制度的建制理念和价值取向决定了它必须是一项有利于实现社会公平与正义这一根本目标的制度安排，必须具有并切实发挥促进社会发展的功能。根据马斯洛的需求层次理论，作为第一级需要的生理需要和作为第二级需要的安全需要。在现代社会都离不开社会保障制度作用的发挥；作为第三级需要的社交需要，对于部分孤、寡、残障者来说，同样也需要通过社会保障工作者提供相应的服务才能使其得到满足。可见，社会保障制度正是一种促使社会成员的基本需要获得满足并由低级向高级发展的良好社会机制[36]。此外，结构功能论的研究表明，社会保障制度设计后的实施过程也会进一步对社会结构产生重塑的效果。这就告诉我们，当社会保障制度与社会发展目标相吻合的时候，它对社会发展的作用是正向的；如果不相吻合，它对社会发展的作用将是负面的。或者说，在一个具体的社会中，当某一社会保障制度所追求的“社会公平”与社会发展目标是相容的时候，它就促进这个社会的发展；当其所追求“社会公平”与社会发展目标不相容的时候，它就会成为社会发展的障碍。当前，中国正在积极构建社会主义和谐社会，提高社会保障制度的社会公平性，完全符合和谐社会的发展理念。因此，随着中国社会保障公平性的不断提高，社会保障制度在促进社会主义和谐社会建设方面的作用必将越来越明显。
3.公平的社会保障制度有利于促进政治制度的发展
在西方国家，之所以有很多政党把社会保障政策作为拉选票的一个常用噱头，就是因为社会保障制度对于政治生活有巨大影响。作为政府的一项承诺。或者说是解决民生、增进国民福利的政策措施，社会保障政策是否得人心，是否能满足国民的需求，在很大程度上影响着国民对政府的信心，关系到政府的公信力。而国民对政府的信心，在西方国家就意味着选票，在中国则意味着执政基础。如果一个公平的社会保障制度安排是得民心的，是有利于巩固执政党的执政基础的，那么自然也就有利于该政治制度的发展；相反，如果一个社会保障的制度安排是不得民心的，也是不利于巩固执政党的执政基础的。
（二）从微观层面看，社会保障制度的公平与效率往往表现为一个问题的两个方面
社会保障制度自身效率的关键在于各个子项目的全面、协调发展。因为只有各个子项目全面、协调发展，才能实现社会保障效果的最大化。中国社会保障制度主要是由社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等构成的。如果社会救助发展很充分，但社会保险发展不充分，就意味着社会保障以社会救助为主，那么只能达到一个很低的保障水平，难以满足国民的需要。如果社会保险、社会救助都很发达，但社会福利不发达。在中国已进入老龄社会的情况下，将有大量老年人得不到为老服务，生活质量将会大大降低。如果社会保险很发达但社会救助不充分，那么整个社会就必然存在陷入困境却得不到社会救助的人。只有按照社会各方对社会保障的需求，使各个子项目全面、协调发展，才能充分发挥社会保障制度的保障效果。显然，提高社会保障制度自身效率的过程，实际也就是实现社会保障制度公平的过程。
（三）从制度项目的层面看，社会保障制度的公平与效率也是一种正相关关系
在社会保障制度的具体制度项目层面上，所谓效率指的是项目的投入成本与社会效果的比较。对于社会救助而言，它是一种无偿援助，公平性是该制度得以存在和实施的前提。社会救助的效率问题，主要是堵塞管理漏洞，提高资金使用效率，其目的是实现更大范围或更高水平上的救助，亦即实现社会公平。社会保险制度体现了社会、企业、个人风险共担，权利与义务相对应，公平与效率相对应。社会保险制度的设计依据是大数法则，亦即参保的人越多，越能分摊风险，制度越有可持续性，参保人就越有保障。因此，扩大社会保险制度的覆盖面是提高效率的有效方法。分摊风险的前提条件是资金的调剂使用，所以，如果只扩大覆盖面而不提高统筹层次，那么提高效率的意义也就不大。而为了提高效率——在扩大覆盖面的同时提高统筹层次，体现的又正是公平的原则。而且社会保险是全体社会成员的一种社会契约，只有遵循公平的理念，才能在最大程度上得到社会成员的支持，才可能实现风险共担与可持续发展。由此同样可以得出社会保障制度中的公平与效率是一种正相关关系的结论。
六、在共建中共享、在共享中共建是公平与效率相统一的要求在社会保障领域的价值体现
正如前面所指出的，公平与效率的统一在社会保障领域达到了高度契合的程度。可以说，在发展中不断纠正自己的路径，在纠偏中趋向公平与效率的高度统一，是社会保障制度建设和发展的根本规律。从“贝弗里奇报告”到北欧社会民主党的均等化原则，从基本需要到基本权利，社会公正的基本理念得到了维护，从而社会保障也从市场经济的陪衬，政府缓和社会矛盾的工具，变成了现代文明社会的一个重要基础[28]19。
对正处于并将长期处于社会主义初级阶段的中国而言，建立完善的社会保障制度有着特殊重要的意义。当前，全国各族人民正在致力于构建社会主义和谐社会。只有用较公平的社会保障制度来保障居民的基本生活，并随着经济发展逐步提高福利水平，社会和谐才能最终实现。因此，社会保障制度是和谐社会的基石与保障，是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。党的十六届六中全会决定明确指出，“我们要构建的社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会”[37]。在2007年3月的“两会”期间，胡锦涛同志指出：“构建社会主义和谐社会是艰巨复杂的系统工程，只有动员广大人民群众共同参与，才能使这一宏伟目标变成现实；构建社会主义和谐社会是造福全体人民的伟大事业，只有让广大人民群众不断从和谐社会建设中得到实惠，才能使和谐社会建设成为广大人民群众的自觉行动。”“一定要在党的领导下，尊重人民群众的主体地位和首创精神，最大限度地激发广大人民群众的参与热情和创造活力，最大限度地实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益，把共同建设、共同享有和谐社会贯穿于和谐社会建设的全过程，真正做到在共建中共享、在共享中共建。”[38] 在共建中共享、在共享中共建深刻揭示了公平与效率的辩证统一。所谓共建，即共同建设，就是要通过实现权利公平、机会公平、规则公平、分配公平，保障和促进全社会成员诚实劳动、合法经营，激发全社会的创造活力，共同解放和发展生产力；所谓共享，即共同享有，就是要坚持一切从最广大人民的根本利益出发，使全体人民共享改革发展成果，并朝着共同富裕的方向稳步前进。共同建设与共同享有是一个辩证统一的整体，二者不可分割。只强调共同建设而不注重共同享有，共同建设就没有持续的活力；只强调共同享有而不强调共同建设，共同享有就没有坚实的基础。共同建设着力于效率，共同享有着力于公平，共建共享是互为条件、互为因果、互为依存的有机整体。因而可以说，在共建中共享、在共享中共建生动诠释了公平正义这一中国特色社会主义的本质属性，闪烁着唯物辩证法的光芒，是公平与效率相统一的要求在社会保障领域的价值体现。
（一）以共建共享、共享共建为指导，明确中国特色社会保障制度的建制理念和目标
维护社会公平是社会保障制度得以产生、存在、发展的最根本理由，实现人的全面发展是中国特色社会主义的根本价值取向。因此，维护社会公平、促进人的全面发展当然也就成了中国特色社会保障制度的核心建制理念；以维护社会公平、促进人的全面发展为根本指向，以维护社会稳定、保障全体国民的基本生活、增进国民福利为基本要求，建立一个与经济发展水平相适应的，保障项目完备、多层次、无漏洞，政府主导、责任共担、水平适度的，全体国民都能平等享有的社会化的社会保障体系，当然也就成了中国特色社会保障制度建设的根本目标。
围绕中国社会保障制度的建制理念和目标，人们有着不同的认识。一些学者认为，在社会保障制度建设中，为了防止福利病，政府不能“大包大揽”。有学者提出了底线公平的概念，认为底线就是解决温饱的需求；基础教育的需求；公共卫生和医疗救助的需求，进而指出政府的责任应该是守住底线公平[28]22。这一观点有一定道理，守住底线公平确实应该是政府的责任。但如果把政府的责任仅定位于底线以下部分，底线以上的部分用市场机制由企业、社会组织和个人去承担。那么很可能出现的情况是：由于中国企业年金这一补充养老保险形式发展极不充分，而且由于中国劳动力供大于求，很多劳动密集型的中小企业并没有足够的动力去发展企业年金，而这些中小企业又是劳动力的主要吸纳者。那么，这就意味着大批职工退休后将仅能领到相当于最低生活保障水平的退休金。这样的一种制度设计，不仅缺乏对在职人员参保积极性的激励，而且对于在经济社会建设中发挥着主体作用的广大劳动者来说，显然也是十分不公平的。鉴于中国社会保障支出总规模并不高的状况，我们认为政府不仅有能力，而且完全有责任在保障社会成员生活、促进社会成员发展、让全体人民共享改革发展的成果中发挥更加积极的作用。
实现社会保障制度建设的根本目标，离不开制度的稳定性、可持续性和利益关系的协调性。社会保障制度是一个长期的制度安排，它是政府对全社会的一个保障承诺，因此在制度建设中一定要强调制度的稳定性与可持续性。如果制度变来变去，会使公众对政府的信任度大打折扣，对参加社会保障项目的热情减弱，非常不利于制度建设和保障功能的发挥；如果保障水平超越了经济发展阶段，则制度难以为继。当前，城乡、地区、收入等诸多差距的扩大已经或正在超过合理的范围，如果任其发展下去，不仅有害公平，而且会严重影响经济社会的良性运转。因而，必须重视发挥社会保障制度干预收入分配和协调经济社会发展的功能，让社会保障制度在协调利益关系，特别是缩小城乡地区差距，缩小贫富差距，化解劳资矛盾，保障困难群众基本生活方面发挥更大的作用。这就意味着，在社会保障制度建设中，我们必须统筹协调城市、农村的社会保障制度建设，而绝不能忽视农村社会保障。为此，应该正确评估土地对农民的保障作用，在社会保障公共资源方面多向农村倾斜，至少不能让社会保障制度造成城乡居民新的不平等，成为城市化进程中农村人口向城市人口转变的新的壁垒。同时，应该切实提高各种社会保险的统筹层次，至少使养老保险、医疗保险实行全国统筹，这样才能在更大范围内实现互济，提高资金利用效率，平衡各地社保负担，缩小地区发展差距。此外，还应该尽快把社会保险覆盖到应覆盖的人群，明确企业足额缴纳社会保险费的法律责任，从而通过国民收入再分配，不断加大对贫困人口的保障力度，逐渐缩小贫富差距。
（二）坚持共建共享、共享共建的原则，不断健全和完善中国特色社会保障制度
1.在全社会树立共建共享、共享共建的社会保障理念
社会保障不是某些人或某类人的专利，而是一种着眼于使全体社会成员共同享有的制度安排。今天你帮助了别人，明天也许就得到别人的帮助；在自己富裕的时候多积累，遭遇贫困的时候就能得到更多的援助。正是社会保障的互济性把每个社会成员联结在一起，形成集体的力量，共同抵御社会风险。因此。在全社会树立共建共享、共享共建的理念，是社会保障制度健康发展的重要基础。在这一理念指导下，社会保障制度的建设思路才会更加明确，人们对社会保障才会更容易达成共识；也只有在共建共享、共享共建理念的指导下，才有可能协调好地方利益关系，建成覆盖城乡、接转灵活、公平合理的社会保障体系。
2.进一步明确人群的分类标准
目前对农民工的社会保障，对城镇老人、儿童的医疗保险，采取的是单设一套制度的做法，而且全国各地的做法也各不相同。我们认为，这种做法并不可取。一是从社会公平的角度来看，农民工与城里人干同样的活，应该得到同样的待遇；二是无论企业职工还是老人、儿童（包括农村的老人、儿童）都是中国公民，他们应享有平等的免受疾病之苦的权利；三是从制度发展的方向来看，每覆盖一个人群就单设一套制度，在即期由于统筹层次低增加了制度的财务成本，在将来制度并轨的时候还需要付出更大的代价。并且由于事实上造成了不公平，会影响民众对制度的信心与支持。养老保险历经了很多周折才实现了省级统筹，这说明一种制度一旦确立下来，要调整就相当困难，这个教训值得吸取。因此，明确分类标准，按类别区分待遇水平非常重要。只有这样，才能明确社会保障发展的基本思路。如前所述，如果按职业特点、对社会的贡献、社会需要程度以及有无需要救助的理由作为划分人群类别的标准，而不是按地区或按户籍划分保障待遇，则不仅可提高统筹层次，加大社会保障收入再分配的调节力度，提高制度运行效率，避免制度建设再走弯路，而且可增强参保人的公平感，有利于营造温馨和睦的社会氛围，激发全社会的创造活力。比如，可以以建立城镇居民的医疗保险制度为契机，实现城镇居民医疗保险的全国统筹。在兼顾地区合理利益的基础上，尽快提高养老保险和城镇职工医疗保险的统筹层次。当然，鉴于中国地区差距大，在同类人内部实现同等待遇也需要有一个过程。与之相适应，应调整社会保障财政支出结构，改变社会保障财政支出大部分用于城镇职工养老保险的做法。在合理确定不同类别的人享有的保障项目和待遇标准的前提下，以完善制度建设，实现共建共享、共享共建为目标，确定合理的财政支出结构。当前，还应该扩大社会保障财政支出规模，近期宜将支出规模调整至占GDP的20％以上，并逐渐增加到30％。
3.以城乡一体化的社会保障为长期目标，健全农村社会保障项目
在中国，随着农村劳动力源源不断地流入城市，农村的家庭养老保障功能大大弱化，土地的保障作用也呈下降趋势。在农村的老龄化状况远比城市严重的情况下，如果国家不尽快作出相应的制度安排，农村人口的养老将成为一个十分严重的社会问题。而且，从农业现代化的发展路径来看，实现农业的机械化、规模化生产是大势所趋，只有在农村建立比较健全的社会保障制度，将来才能够实现土地的集中经营，使农民成为务农的工人。因此，建设中国特色的社会保障制度必须坚持城乡一体化的目标。本着对农村人口和城市人口平等对待的原则，切实纠正长期忽视农村社会保障建设的做法。
农村养老保险问题之所以一再被忽视，部分原因是高估了土地的保障作用。实际上，中国现行的土地制度已不能满足农民的保障需求，土地的社会保障功能随着土地在农民收入中重要性的下降或农民收入水平的提高而逐渐减退。在发达地区。农村居民的绝大部分收入来自农业以外，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望[39]23。农民承包的土地所提供的社会保障水平十分有限：一是因为中国人多地少，人均耕地1.52亩，有666个县人均耕地在国际警戒线的0.8亩以下；二是随着城市化和非农产业的发展，已经有大量的而且还将有越来越多的土地被征用；三是农村土地实行集体所有，这决定了农民只有使用权而没有处置权。农民不能通过变卖土地来养老。在许多地方，农民种地不仅不能获得维持生活的收入。甚至出现了亏损，因而农民年老丧失劳动能力后。即使想依靠土地收入来养老也几乎没有可能。据统计，2000年中国农村（包括农民工在内）的总人口为8.33亿，其中65岁及以上的老年人占7.36％，而城镇的同一指标是6.29％，这表明农村的人口老龄化程度比城镇还高。随着年轻劳动力向城镇的转移，农村人口老龄化的趋势将进一步提高。据预测，到2030年时，6.64亿农村人口中的65岁及以上的老年人口比重将达到17.39％，而城镇的同一指标则为13.1％[40]。可见，解决农村的社会保障问题已经迫在眉睫。
有研究表明，现阶段中国已具备发展农村社会保障的条件。从经济条件来看，以欧盟国家为例，其农村社会养老保险制度建立时，农业GDP的比重在3.1％～41％之间，平均15.6％；农业劳动力的比例一般在5.1％～55.3％之间，平均为27.85％；以美元计价的人均GDP在1445元～9580元之间，平均为5226美元。1999年，中国农业GDP的比重为15.4％，农业劳动力的比例为50％。以美元计价的人均GDP在1999年已经达到8877元；2001、2002年分别达到了10367元和11089元。就中国农村目前经济发展水平而言，无论是农业劳动力比例、农业产出还是人均收入都已经达到或超过某些国家建立农村社会保险制度时的发展水平。由此可见，在中国建立全民养老保险的条件已经具备，经济发展水平并不是中国建立农村社会养老保险制度的最根本制约因素[41]。有学者指出，目前中国存在的财政困难在一定程度上是政府财政支出失误造成的，中国的财政问题不是总量的问题，而是分配的问题。农村社会保障建设的重点是最低生活保障、医疗保险、养老保险、教育救助[8]23。这种观点虽然未必全面，但确有其一定的道理。
4.在社会保险的制度设计中贯彻共建共享、共享共建理念
第一，将社会保险的扩面工作与提高统筹层次结合起来。历史和现实都表明，只有提高统筹层次，才能实现社会保险基金的调剂使用，最大限度地提高资金使用效率；只有提高统筹层次，才能把社会保险金的费率降低到合理水平，再辅之以加大社会保险金的征缴力度，才能提高企业和个人参保的积极性，实现全覆盖；只有提高统筹层次，才能降低企业负担，营造企业之间公平竞争的环境。因此，以提高统筹层次、覆盖所有应覆盖的人群、将工资外收入纳入工资结构为基础，精算出社会保险的缴费率究竟应该是多少，保障能达到什么水平，再以之为依据调整社会保险项目的具体设计，是不断提高中国社会保障制度的公平与效率的要求，也是在建设中国特色社会保障制度的实践中贯彻共建共享、共享共建理念的体现。
第二，拓宽社会保险基金和个人养老账户的增值渠道。随着个人账户的逐步做实，个人账户完全暴露在通货膨胀风险面前的做法已不合时宜。目前，中国社会保障个人账户上的资金只能通过银行利率、国库券和债券收益的渠道来实现增值，而没有任何其他的途径。很显然，单靠这种方式是不可能抵消通货膨胀的影响、实现资金增值的，因而在个人账户到期支付时就会不可避免地出现问题。所以，应委托专门机构对个人账户的资金进行投资，并建立再保险制度，以确保社会保险基金和个人养老账户的增值。
第三，在目前还暂时不能实现城乡统一的社会保障制度的情况下，应当在养老、医疗保险的制度设计中十分注重城乡制度的衔接，使农村人口能比较自由地进入城市人口这一阶层，为农村人口得到更大的发展创造必要的条件。一方面，对很多农村人口来说，农民变市民就意味着自身素质的提升和生活方式的革命，就意味着朝实现人的全面发展的方向迈出了坚实的步伐。另一方面，工业化、城市化、现代化的进程在某种意义上说也是农业工业化、农民变市民、乡村变城镇的过程。如果城乡社会保险制度难以衔接，将会大大阻滞工业化、城市化、现代化的进程，进而制约中国特色社会主义事业的健康发展。
第四，积极完善相关的配套改革。由于社会保障制度是以保障全体社会成员的福祉为己任的，因而其建设和发展就必然涉及社会的方方面面，需要其他许多方面的改革相配套。比如，在改革、完善社会保险制度的过程中，就必须加快户籍制度改革的步伐，逐渐改变城乡分割的二元户籍制度。再如，为提高医疗保险的保障效果，在明确基本医疗保障为公共品的前提下，应大力推进公共医疗体系和医药卫生制度的改革，以提高全民的医疗水平，合理降低医药费用。由于利用市场机制降低制度运行成本有利于提高社会保障制度的效率，为了提高中国社会保障制度的公平与效率，还必须大力推进公共服务市场化的改革。德国的医疗保险就由300多个法定医疗保险机构承办，由公民自主选择，形成了有效竞争，提高了医疗保险的服务水平并降低了运行成本。目前中国一些社会保障项目之所以效率不高，就是因为其自身运行的市场化程度太低，所以德国的方式确实值得我们借鉴。
第五，对于统账结合模式中的个人账户的规模应具体问题具体分析，不宜一概而论。就养老保险来讲，个人账户规模可大一些，体现了养老金与贡献挂钩，可以提高参加养老保险的积极性。但医疗保险大可不必采用个人账户或个人账户规模应小一些，统筹基金多一些。因为医疗保险是互济性非常强的保障项目，基金规模过小会造成支付困难和保障水平偏低。究竟个人账户是以什么规模为宜，企业、个人缴费应达到多少为恰当，确实需要通过总结实践经验，并用科学的方法精算得出。
5.合理划分各方的责任
现代社会保障制度是一个责任共担的制度安排，因而合理划分各方责任是涉及公平与效率的重要问题。一般来说，包括最低生活保障、灾害救助等在内的社会救助是以国家财政为经济基础，应由政府承担主要责任；包括养老保险、医疗保险等在内的社会保险是以雇主与个人缴费加政府补助形成的社会保险基金为经济基础，应由个人、单位、国家共担责任；福利事业以政府与社会的共同投入为经济基础，应由政府与社会共担责任；企业年金主要由企业承担；慈善公益事业主要靠社会力量兴办。目前存在的主要问题是，在社会保险中应如何合理确定个人、单位、国家的责任，如何合理划分中央政府与地方政府的责任。虽然中央财政自1998年以来对社会保障的投入一直在大幅增长，但这并非是一种固定机制，很大程度上还带有随意性；地方财政的投入极少，几乎处于缺位状态。比如，在1998—2001年国家财政对基本养老保险基金的补贴中，90％以上均来源于中央财政；国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策制定的“三三制”（财政、企业、失业保险基金各占三分之一）实际上变成了“三七制”，即中央财政的补贴占财政性补贴总额的65％，而企业与地方财政补贴只占35％[42]；在救灾方面，中央财政负担仍然超过救灾经费的70％，地方财政支出的救灾经费不足30％[43]。这样的比例是否合理？责任划分是个非常复杂的问题，但按照在共建中共享、在共享中共建的原则要求，可以将各方的责任划分为三种：一是社会保险中个人要负适当责任，以体现责任和权利相对应的原则；二是努力提高社会保险制度的运行效率，以逐步解决企业社会保险负担过重的问题，而要提高社会保险制度的运行效率，首要的是必须提高统筹层次；三是在提高统筹层次的基础上，按照中央政府与地方政府的财权与事权相对称的原则，合理界定中央政府与地方政府的责任。
6.以治本脱贫和发挥人的潜能为目标，推动最低生活保障制度向综合救助的方向发展
保障被救助者的生存并不是现代社会救助或最低生活保障制度的最终目的。这一制度的目的是在保障生存的基础上，通过各种配套救助和社会工作，帮助贫困者通过自助摆脱贫困，进而融入主流社会。国外的社会救助制度是一个完整的体系，不仅提供资金救助，还提供实物救助以及就业信息、子女免费教育、减免医疗费等优惠政策。目前，中国的最低生活保障制度还限于单一救助功能，大部分地区只管救助对象的基本生活。应该看到，对于正在致力于构建社会主义和谐社会的中国来说，最低生活保障制度除了为被保障对象提供最基本的生活条件外，它还是帮助有劳动能力的贫困者实现再就业并享受到更好的生活，保证没有劳动能力的贫困者共享发展成果，得到基本的生存条件和人格尊严的最后安全网。也是促进人的全面发展，贯彻以人为本，维护、实现和发展最广大人民根本利益的重要制度安排。从这个意义上说，完善最低生活保障制度必须着眼于治本脱贫与发挥人的潜能，进而向综合救助的方向发展。一方面，要把制定合理的最低生活保障线和完善医疗、教育等配套救助措施作为治本脱贫的基础；另一方面，要把促进低保对象中有劳动能力的人实现再就业和积极为他们提供职业技能培训与就业信息服务作为治本脱贫的关键。当前，为完善中国最低生活保障制度，而迫切需要解决的问题主要有：（1）规范问题。由于国家还未出台统一的法律法规，各地的最低生活保障制度设计不尽一致，在实施过程中普遍存在不规范、不统一的问题。（2）资金问题。在一些贫困地区，最低生活保障制度的建立和完善面临着财力不足、资金制约的问题。（3）人手和经费问题。目前，民政部门特别是基层开展低保工作的人手和经费都十分紧张，有些工作因为缺乏有一定专业知识的人员和必要的活动经费而无法开展，使规范和完善最低生活保障制度的进程受阻。为此，应该统一全国的最低生活保障标准计算方法；通过由银行直接存人专用户头来实现低保金的社会化发放；大力发展慈善事业，以解决人手和经费紧张的问题。
7.以动员社会资源为着力点发展福利事业、慈善事业
无论福利事业还是慈善事业都是社会性极强的事业，它不仅服务对象遍布全社会，而且需要动员全社会的力量来兴办。首先，调动社会力量参与和推进社会福利服务的社会化是中国发展社会福利事业的必由之路。在中国现有的条件下，为了缓解政府财力不足同全社会日益增长的福利服务需求之间的突出矛盾，必须坚持以市场为导向，以优惠扶持政策为动力，进一步调动社会力量的积极性，引导社会力量参与福利事业和慈善事业。其次，推动福利事业和慈善事业的良性互动是发展社会福利事业的有效途径。社会福利事业的发展需要大力弘扬全社会的慈善意识，为包括慈善资金在内的社会力量参与社会福利事业营造良好的舆论氛围和投资环境[44]。政府部门应加强对民办福利机构的服务，并在优惠待遇上实现民办和公办福利机构的一视同仁。在条件成熟的地方，应把部分社会事务和社会救济的具体工作转移给慈善组织去做，给民间组织发展提供必要的条件，使社会保险、社会福利、社会救助与慈善事业相衔接。通过出钱购买服务来建立政府对慈善组织的资助机制。国家财政应给第三部门的发展安排更多的转移支付，对承担社会救助责任的团体、组织给予必要的资助。此外。还应加强公益组织的行业自律和能力建设，加快职业化和专业化发展的步伐，逐步建立和完善捐助公示制度，实施惩罚与奖励相结合，推进慈善组织的发展。
8.通过提高政府的公共服务能力来完善社会保障政策
中国社会保障制度建设滞后与政府公共服务体系不健全有着密切的关系。社会保障制度的供给和政策制定是政府公共服务的一项重要内容。但在很长时间里，由于政府没有正确意识到自己对社会保障所肩负的责任，在社会保障建设中一开始存在甩包袱的心理，后来出现了中央政府与地方政府责任相互推诿的情况，再后来又出现了中央政府与地方政府责任不清的问题，这都是由于公共服务体系不健全、公共服务理念不强造成的。20个世纪90年代出现的对社会保障实行多头管理的问题也是公共服务体系不健全的表现。目前，社会保障的管理体制已基本理顺，但政策制定水平不高。实际操作中存在的优亲厚友、社保基金被挪用等问题也暴露出公共服务体系存在的管理不严、监督不力的问题。所以，通过健全政府公共服务体系，提高公共服务能力，不断提高社会保障制度的公平与效率，依然是一个非常重要而紧迫的课题。
9.健全与完善社会保障的法律体系
改革开放近三十年来，中国坚持以经济建设为中心，在构建社会主义市场经济体制的过程中进行了一系列经济领域的立法，有力地促进了社会主义现代化建设。相比之下，社会立法较之经济方面的立法就显得明显薄弱，有些本该有的重要法律法规一直处于缺位状态，可以说这也是造成中国社会保障制度建设相对滞后的重要原因。因此，党的十六届六中全会决定着眼于构建社会主义和谐社会的战略任务，明确要求“完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规”，把健全与完善社会保障法律体系摆上了重要位置。在2007年8月22日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，民政部负责人就向社会透露了《社会救助法》和《慈善法》已经被分别列入全国人大立法规划和国务院立法计划的消息。这表明有关社会保障制度的立法正在抓紧进行，中国社会保障改革正在进入制度化建设阶段。当然，对于建设中国特色社会保障体系来说，不仅要重视社会保障立法，而且还要有正确的价值取向。而中国社会保障制度的公平观与效率观无疑就是社会保障立法的正确价值取向，事实上也只有坚持这一价值取向才能使很多难题得以解决。比如统账结合模式，无论当初这一模式出台的时机是否合适，既然已经走到了今天这一步，那就应该本着共建、共享的理念，继续做好做实个人账户的工作。再如，建立农村社会保障体系或许有很多困难，但只要考虑现有的财力，逐步向城乡居民平等享有社会保障的目标迈进，一个覆盖城乡的全民共享的社会保障体系就一定能够建成。我们确信，在中国社会保障制度的公平观与效率观的指导下，随着社会保障立法的不断健全和完善，一定会在中国大地上出现一个真正能为经济社会发展保驾护航，为全体国民提高生活质量、实现全面发展提供保障与支撑的现代社会保障体系——这就是中国特色的社会保障体系。（续完）
责任编辑注：本文上部分见本刊第四期。
注释：
[1] “桑塔菲学派”的学者认为，正义感是一种超越特定文化传统和特定历史情境的人类情感。他们通过一系列情境实验和脑神经实验证明了该结论。参见汪丁丁、林来梵、叶航《效率与正义一场经济学与法学的对话》，载《学术月刊》2006年3月号。
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