法治评价的三种类型：法治评价的比较视角_法治建设论文

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       20世纪80年代中期以来，国际上兴起了一股法治促进(rule-of-law promotion)运动。该运动最早诞生于拉美国家，目前已经扩散到东欧、亚洲、非洲等地区的多个发展中国家。①在此之前的1978年，中国也确定了社会主义法制建设的方针，开启了法治国家建设的先声。30多年来，法治建设在国内外持续进行，联合国、世界银行等国际组织也提供了一定的援助。在这个讲求效益的时代，法治建设或法治促进运动面临着一个无可逃避的问题：成效如何？为了给法治的建设者们和关心人士一个“交代”，同时也是为了摸清法治现状、诊断问题缺陷和规划未来发展，近20年来，国内外各种“法治评估”活动应运而生。于是，一个理论难题也随之出现：如何进行法治评估？

       针对这一难题，国内外学界开展了一定的研究。在国际层面，法治评估的研究，首先散见于各种指数或评估的方法论文件中，例如世界银行全球治理指标(Worldwide Governance Indicators，简称WGI)和世界正义工程(The World Justice Project，简称WJP)都提供了指数建构的具体方法，但都缺乏深层次的理论反思。为了弥补这一缺陷，世界正义工程与海牙法律国际化研究所(Hague Institute for Internationalisation of Law)联合开展了为时两年的研究工作，对“法治测量”的理论和方法进行了卓有成效的探讨。②然而，“法治测量”并非法治评估的唯一形式，上述研究忽略了其它形式的法治评估。在国内，法治评估的绝大多数研究都围绕着指标体系和评价方法而展开。③在少数关于“法治指数设计的思想理论”研究中，中国的特殊国情和设计问题也得到了关注。④有的研究探讨了法治评估的理想类型，将其分为“制度性进路”和“价值性进路”两种。⑤最新的研究则基于实践，将中国法治评估分为“法治环境评估”和“法治建设评估”两类，其中后一类是主流。⑥国内这些研究均有着重要的开拓意义，不过目前仍存在两大缺陷：一是对于国际法治评估的了解，通常仅限于世界银行全球治理指标和世界正义工程的法治指数；二是基础理论和方法论研究仍比较薄弱，对于评估的两大基本方法——定量评估和定性评估均缺乏系统的研究。

       针对上述缺陷，本文将尝试进行三方面的探讨：第一，重新澄清国际法治评估诞生的背景渊源，介绍国内鲜为人知的其它国际评估事例，形成一幅国内外评估的完整图景；第二，从法治评估的方法出发，提炼新的法治评估类型模式，以更好地理解国内外各种评估现象；第三，对法治评估的基本环节进行系统化的理论研究，引入新的指标类型理论、定量评估方法和指数审查方法，对“公民满意度调查”、主观/客观指标提出新的理论分析。

       一、国内外法治评估概况

       法治评估不是横空出世的产物，而是一些政治理念和评估方法多年发展汇聚而成的结果。本部分将剖析国内外法治评估的背景渊源，然后力求较为全面地介绍国际上法治评估的各种事例，简要介绍国内法治评估的发展情形，在此基础上归纳出法治评估的三大类型。

       (一)法治评估的背景渊源

       国际法治评估比国内早几年开展。世界上第一个法治指数出现于1996年，由世界银行推出，附属于世界银行全球治理指标之下。从国际法治评估的具体事例来看，国际评估的渊源主要有三个。第一个渊源是二战以来法治思想的全球传播和“法治促进运动”。鉴于二战期间法西斯国家极权统治和践踏人权的惨痛教训，战后各种法治思想迅速发展，《世界人权宣言》等影响巨大的国际文件也大力提倡“法治”，法治观念逐渐获得了全球性的认可；“法治促进运动”也作为法治传播的一部分而兴起，并且吸取了“法律与发展”运动的教训，特别注重效果的评估。第二个渊源是“自由”、“民主”、“治理”等理念的勃兴。“自由”和“民主”属于近代以来西方主流的政治理念，“治理”则属于20世纪90年代以后新兴的技术性理念。这些新旧理念都吸收了“法治”，将其作为必要的组成部分。第三个渊源是测量方法的扩张所引发的“测量革命”：⑦二战之后，随着社会科学测量方法从经济领域扩张到政治领域，各种“民主指数”、“自由指数”、“治理指数”大量出现。最早的一批国际法治指数，就是附随这些指数而诞生的。

       国际法治评估在一定程度上影响了中国法治评估。中国第一个法治指数(2004年由中国香港地区的一个非政府组织推出)，就借鉴了国际的经验。⑧该指数后来成为中国内地第一个法治指数——余杭法治指数的借鉴对象，后者又引发了一股风靡中国的“法治指数”热潮。国际评估构成了中国法治评估兴起的一个重要背景，但不是最主要的背景(中国内地对于国际评估的借鉴非常有限，仅限于指数的计算方法)。⑨中国的学术界和政府，才是中国大陆法治评估诞生与发展的主要“推手”。2002年前后，北京和上海的一些学者就分别开展法治评估的相关研究。⑩中国政府在更大程度上催生了法治评估的开展。学术界的开创工作，主要是响应政府“依法治国”、“依法治市”等战略目标的要求。浙江省杭州市余杭区之所以推出法治指数，也是贯彻2006年中共杭州市余杭区委建设“法治余杭”的总体目标所需。(11)至于“法治政府评估”和“法治城市、法治县(市、区)创建活动”，更是直接由政府及其相关机构所主导。

       (二)国际上法治评估简介

       由于部分国际法治评估附属于其它理念的评估，因此可以把国际上的法治评估分为两类：附属的法治评估和独立的法治评估。在第一类中，法治评估属于其它评估的一个部分，这类评估全部由非政府组织发起，测量的分别是“治理”、“自由”、“民主治理”、“转型”和“廉正”理念。

      

       独立的法治评估目前有三种。最早出现的是美国国际开发署的法治评估。该机构是美国对外援助政策最主要的执行机构，有时会对援助国的法治状况和援助成效进行评估，以确定未来的援助重点和任务。从目前公开的材料来看，1996年该机构曾对柬埔寨的法治援助行动进行评估，(13)2008年对摩洛哥进行了评估。(14)评估的重点内容是查找法治的薄弱环节，提出积极可行的改善对策。

       第二种就是著名的世界正义工程法治指数。2006年，时任美国律师协会(ABA)主席的诺伊康(William H.Neukom)发起了名为“世界正义工程”的项目，旨在推进全世界范围内的法治。2008年，世界正义工程在参考世界银行全球治理指标和“做生意”(Doing Business)指标、透明国际的“腐败感知指数”(Corruption Perceptions Index)、自由之家的世界自由指数、美国律师协会法治倡议(ROLI)的司法建议和其它制度建议、非洲治理易卜拉欣指数(Ibrahim Index of African Governance)和贝塔斯曼转型指数的基础上，(15)发布了第一个法治因子体系，并在6个国家的大城市中进行了测试。截至目前，世界正义工程已经发布了6个指数报告，被测量的国家从最初的6个增加到2014年的99个，其全球影响力正在与日俱增。

       2008年，联合国维和行动部(DPKO)、联合国人权事务高级专员办事处(OHCHR)与联合国政治事务部、法律事务部、儿童基金、发展规划署、妇女发展基金、难民署、毒品和犯罪问题办公室、世界银行联合发起了联合国法治指标项目(The United Nations Rule of Law Indicators Project)，其宗旨在于辨认相关国家法治部门面临的优势和挑战、协助相关国家的法治改革。2011年，这一指标体系正式发布。(16)这是第三种独立的法治评估。联合国的这一项目，不用于国家之间的排名比较，而是用于各个国家评估本国执法机构、司法体制和监狱体制的相关情况。目前，该指标项目正在海地、利比里亚和南苏丹测试，相关结果尚未公布。

       (三)中国法治评估简介(17)

       中国法治评估的事例很多，学术界和各地政府都有实践。需要注意的是，法治评估不是“立法后评估”、“阳光司法指数”等，后者属于专门性的法律评估，而法治评估是全局性的评估。根据各种法治评估出台的背景渊源，可以把中国法治评估分为三类。

       第一类是各地、各学者自行探索的法治评估，包括香港法治指数、余杭法治指数、浙江湖州法治建设评估，(18)等等。这类评估不是中央自上而下直接推动的，而是学术界和各个地方自主创新的结果，绝大多数由学术界或社会组织主导。大多数评估已经开始运行，评估结果也向社会公布。有必要特别介绍下中国台湾地区的法治评估。在中国台湾地区，此类评估开始于2008年，由“行政院研究发展委员会”委托台湾大学政治学和行政学领域的专家设计，附属于“台湾公共治理指标调查”之下，该调查包括七个项目：法治化程度、政府效能、政府回应力、透明化程度、防治贪腐、课责程度、公共参与程度。(19)

       第二类是“法治政府建设评估”，它是应2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“十年左右基本实现建设法治政府”之目标的要求，由各地政府试行的。迄今为止，全国共有湖北、四川、辽宁、广东、江苏、浙江、吉林等7个省政府，广东深圳、安徽马鞍山、河北永年、浙江温州、陕西渭南、山东青岛市南区、重庆万州区、江苏苏州、广东惠州、贵州黔西南州等10个市(区)、州、县，出台了评估指标体系，宁夏回族自治区发布了征求意见稿。此外，2009年国务院法制办组织起草了《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》，但没有正式公布。2013年以来，中国政法大学法治政府研究院也开展了独立的法治政府评估。在此类评估中，政府居于主导地位，都围绕着国务院相关文件搭建指标体系，绝大多数评估结果没有公布。

       第三类是“法治城市、法治县(市、区)创建考核评估”。这类评估由全国普法办自上而下推行。2008年，全国普法办在《关于开展法治城市、法治县(市、区)创建活动的意见》中，规定了创建活动的主要任务。2009年，全国普法办发布了《关于开展首批“全国法治县(市、区)创建活动先进单位”评选表彰工作的通知》，以激励各地的创建工作。在其推动下，江苏无锡、云南昆明、四川成都等地纷纷建立了相关的指标体系，同时又各有创新。2013年党的十八大召开以后，全国普法办又发布了《关于深化法治城市、法治县(市、区)创建活动的意见》。目前，全国绝大多数地区都开展了此类创建活动，制定了相关的考核指标体系，其中大部分都采取了内部测评模式，主要着眼于推动政府各个部门的工作。(20)

       (四)法治评估的类型划分

       从法治评估的理论基础、评估的主体与客体、评估指标、评估的具体方法、评估结果和影响来看，国际法治评估的事例只有8种，但是相互之间有着明显差别；中国法治评估的事例虽多，但绝大多数属于同一种类型。

       首先就国际法治评估而言，对于“评估”的表述，世界银行、世界正义工程和联合国采用Measurement或Measuring，自由之家和美国国际开发署采用Evaluation和Assessment两种用法，全球廉正和贝塔斯曼基金会采用Assessment。这些不同的称呼，事实上展现了不同的评估类型。从语义来看，Measurement一词来自古法语，是以数字的形式展示某类事物或事件，有着很强的客观色彩，在自然科学和社会科学领域应用广泛，可译为“测量”；Evaluation一词也源自古法语，是对某一客体之价值、意义的认定，主观特征突出，一般用于社会领域和各种人类活动，可译为“评价”；Assessment一词则来自中古英语，意义最为宽广，同时包容“测量”和“评价”的主客观涵义，可译为通常意义上的“评估”。因此，国际法治评估由三种实践类型构成：定量评估(法治测量)、定性评估(法治评价)和综合评估(法治评估)。但是在理论上，如果根据评估方法的区分标准，那么国际法治评估只有两类：定量评估和定性评估。综合评估是两者的混合，要么偏向定量，要么偏向定性。

       再就中国法治评估而言，从称呼上看，中国法治评估也有两类，一类是各种“法治建设评估”，另一类是“法治环境评估”。其中，“法治建设评估”事例最多，例如余杭法治指数、各种法治政府评估、法治城市创建评估等。“法治环境评估”主要出现于早期，迄今只有5例，评估的内容包括立法、执法、司法和社会效果，与众多“法治建设评估”相比别具一格，但往往昙花一现，不再持续，最新的贵州法治环境评估方案已经与法治建设评估无异。(21)因此，我们可以采取“法治建设评估”的名称，来概括中国法治评估的总体状况。

       中国的法治建设评估与国际法治评估之间有着明显的区别。中国法治评估的对象是“法治建设”，亦即评估党政机构推动法治的建设工作，包括组织机构是否健全、规范是否完备、遵守法律的程度，等等；国际法治评估的是“法治”，直接围绕着法治的各项价值和制度而展开。由于中国正处于转型时期，法治还不完备，当务之急是法治建设，而这一建设主要由政府推动，所以中国的法治评估总体上是评估政府的法治建设工作，并且这一评估主要由政府来推动，所依据的理论方法包括法制与法治理论、社会指标理论和绩效评估方法。国际法治评估绝大多数由非政府组织和学者来实施，所依据的理论方法是国际上较为成熟的形式/实质法治理论和定量/定性方法。总体而言，中国的法治建设评估属于一种转型时期的过渡性评估，未来存在很大的变化空间。

       不过，三种类型的法治评估之间也存在一些相同之处。依赖主观指标的定量评估，是奠基在定性评估之上的，其数值就是各种定性判断的表现形式。法治建设评估吸取了定量评估和定性评估的一些做法，特别是一些评估的具体方法，例如定性判断的方法、德尔菲法、公众参与评估、指数的计算方法等。不过，法治建设评估往往在吸取的同时又进行了改造，例如独创的“公众满意度评估”、各类评估主体分值权重不一，等等。这些“创造性吸取”很值得我们注意、谨慎对待。

       二、理论基础的比较

       (一)定量评估

       定量评估是基于最为悠久的社会科学研究范式——实证主义。实证主义认为，社会本身有着固定的模式和秩序，人的行为和各类社会现象都遵循着一系列因果规律，因此可采取自然科学方法来研究社会。自然科学通常以数量的语言予以展现，因而实证主义的社会研究也偏重定量的方法。国内曾有学者质疑法治能否量化。对此，实证主义方法早已指出：任何真实的事物，不管是不是可以直接观察，都可以进行测量，例如智商、同情心等。(22)要实现抽象理念的量化，首先要求该理念所反映的现象是一种不断变化的现象，例如犯罪率、满意度等。对于这样一种事物，可用“变量”的概念形式来指称。变量所反映出的不同现象，在理论上被称为不同的“属性”；通过赋予不同的属性以不同的数值，即可实现测量的要求。“法治”可以体现为现实中的一系列制度现象，也可以成为一个变量概念，因为各个国家的法治程度千差万别。故而，法治可以进行定量评估。

       法治的定量评估，是通过数据的形式客观展示法治的本质属性。由于实证主义研究的社会事物是一个内在有序，较为稳定的“有机体”，定量评估的“法治”，也必须是一个内部协调有序的稳定事物，不能由各种不相关的甚至是相互冲突的成分所组成。在定量评估中，“形式法治”大受青睐——该理论本身就是实证主义思想的产物。形式法治的主要诉求，例如法律的普遍性、稳定性、一致性等，在定量评估的一系列指标中都有反映。不过，形式法治在很大程度上只是“以法而治”(rule by law)，缺乏法治的必备要件——对政府权力的限制。对此，定量评估所立足的“法治”，往往会要求“法”至少要保障人权。至于“权利”如何确定，通常依据《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利公约》等国际人权法规范来确定。

       (二)定性评估

       定性评估扎根于社会科学研究的第二大传统——诠释社会科学。诠释社会科学包括解释主义、诠释学、建构主义、认知社会学等类型，其研究方法通常称为定性研究方法。诠释社会科学认为社会不同于自然，前者并非一成不变，而是由人所建构；对于“人”的研究，不能像研究动物那样仅仅观察其外在的行为，更应当关注人的行动目的和主观意图。不同的人在不同环境下有着各种各样的意图，因而社会也是一个极其复杂的意义系统。诠释社会科学区分了自然科学和人文科学，认为前者可以探求机械的因果规律，而后者只能寻求对意义的理解和感悟，不能像研究自然那样研究社会，因为社会领域并不存在因果规则。对于法治这样一个有着丰富价值意涵的社会现象而言，定性研究同样可以大显身手，例如法治理论的主要内容就是一系列理念、价值和规诫。(23)

       定性评估所依赖的法治理论，属于实质法治理论。该类理论要求法律内容符合公平正义、保障人权等价值理念。法治的定性评估，就是根据各种事实情况，评判某个国家符合法治价值的程度。为了实现这一目标，评估者需要明确法治的各个价值追求，例如公正、安全、效益等，但是不必像定量评估那样需要厘清法治的各个具体变量。由于社会现象本身就是流动的、易变的，因而法治可以包容各种不相关甚至互相冲突的价值追求，比如时常对立的“公正”和“效益”这两大价值。这类评估在具体的评估主体、评估指标、评估方法和结果等方面，都与定量评估有着很大的不同，后文会进一步展示。

       (三)建设评估

       前两种评估方法都基于深厚而成熟的社会科学传统，而建设评估的理论方法显得多元而多变，共有三类理论渊源：法制和法治理论、社会指标理论、绩效评估方法。这三类理论之间没有必然的逻辑关联。中国的法治评估是由政府机构和学术界所设计，前者往往沿袭“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设要求来设计“法治建设评估”，这一现象从政府制定的指标体系中就能看出来。学术界为政府设计的指标体系，在一定程度上也延续了这种“法制观”，例如余杭法治指数就被认为缺少“有限政府权力”、“基本权利”等反映法治本质属性的指标。(24)此外，有些学者设计的法治评估指标是立足于一种宽泛的“法治观”，例如昆明法治评估指标体系把“民主政治”、“市场经济”等也纳入进来。总体而言，中国法治评估的设计者们对于“法治”的理解可谓五花八门，而且不断地变动。不过，这也是“法治建设”的本质要求所在，因为转型国家的法治在每一时期都有独特的阶段性目标，而中国又是一个内部差异较大的大国。

       社会指标理论也是中国法治评估的理论基础，其中最流行的是客观指标/主观指标类型理论。客观指标出现得很早，可以直接反映某一客观事实，例如犯罪率、立法数量等；主观指标则是在欧美国家民意研究的基础上发展起来的，反映人们对客观社会现象的主观感受，例如幸福感、满意度等。在这两类指标中，客观指标尤其受欢迎，因为它们更“客观”，引发的争议更小，而主观指标则被限制使用。(25)此外，中国学者还提出了其它指标的类型学划分，运用较多的一种是肯定性指标/否定性指标/中性指标，或正向指标/逆向指标/适度指标，(26)还有本体性指标/运行性指标、观察性指标/计划性指标、描述性指标/评价性指标，(27)以及制度性指标/行为性指标/系统性指标/效果性指标。(28)这些类型的指标理论颇有创新色彩，但是价值如何值得进一步思考。

       绩效评估是中国法治评估的基本方法。这种方法最初源于企业管理，后被用于公共管理。对于政府而言，通过绩效评估推动法治建设，是政府法治评估的最佳选择；对于法学界而言，绩效评估是中国使用最广的评估方法，可以直接评估政府的法治建设工作，因此也被普遍予以使用，例如北京市法治建设状况综合评价指标体系课题组借鉴了中国人事科学研究院的政府绩效评估方法，(29)余杭法治评估引用了绩效评估中的360度全方位评估方法。(30)所谓绩效，有着客观和主观的双重表现。前者可以是某种经济效益、一定程度的犯罪率等客观结果，而后者却比较单一，由于政府管理的最终目标是让公民满意，满意度往往就是主观绩效的唯一表现。满意度调查因此成为绩效评估的重要组成部分，这一作法也被移植到了中国法治评估领域，以至于形成了全世界独一无二的“法治满意度调查”。中国政府绩效评估的“内向性”、“单向性”、“控制取向”和“自发性”等特征，(31)也直接决定了中国政府发动的法治评估具有相同的特征：法治评估主要是一种政府内部行为，评估自上而下地展开，评估服务于内部的监督控制，评估种类多样且缺乏连续性。

       三、评估主体与客体的比较

       谁(主体)来评估、评估谁(客体)是法治评估的基础内容之一。从主体与客体的关系来看，有内部评估和外部评估两类：前者是“自己评自己”，主体与客体不分；后者主体与客体之间相互独立。此外，评估主体又可分为专家和公众。前者不限于学术界的教授或研究员，还包括律师、公务员、社会工作者等拥有专门知识的各类专业人士，后者则是不要求掌握专门知识的普通公众。

       (一)定量评估

       目前从事定量评估的，有世界银行、世界正义工程、贝塔斯曼、全球廉正、联合国和自由之家，此外中国台湾地区的“法治化程度”调查也属于这一类型。除了中国台湾地区评估本地区的法治以外，其它定量评估全部属于外部评估，都是一个组织评估多个国家。此类评估当中，只有世界正义工程和联合国采取了“公众+专家”的评估主体模式，其它评估均是清一色的专家评估。

       (二)定性评估

       目前从事纯粹定性评估的，只有美国国际开发署。它的评估属于外部评估，而且是专家评估。这也是由定性评估的特殊要求所决定的。定量评估非常青睐调查研究方法，注重通过调查问卷等方式，收集广大公众对于某一社会事物或现象的看法，以全面展示该事物或现象的完整面貌。定性评估则倚重于访谈、文献审查等方法，认为调查问卷无法完整、准确地揭示人的主观意图，只有面对面的观察、访谈等方法才能真正领悟、理解被评估者的真实想法。能够熟练运用访谈方法的，只能是受过专门训练、具有丰富经验的专业人士。因此，在定性评估中，只有专业人士才能担当评估者。美国国际开发署明确规定了评估者应当具备的资格条件：评估组负责人必须是被评估国家的侨民，充分了解被评估国的政治法律制度，是法治发展领域的专家，至少有十年以上的援助项目工作经验，拥有杰出的组织和协调能力，通晓英语，等等；评估组成员有两位，一位是侨民，至少拥有五年以上的援助工作经验，另一位是被评估国的专家，必须是法律专家、政治学家、公共部门管理专家或研究者，必须充分了解被评估国的政治法律情况，至少有三年以上工作经验，等等。(32)

       (三)建设评估

       上述两种评估全部是外部评估，而建设评估却是以内部评估为主。这是由于建设评估往往是由上级政府甚至中央政府(国务院)或机构(全国普法办)发起的，评估的客体基本上限于本行政区域，评估的目的也是驱使或鞭策其工作部门和下级机构履行相关职能，完成预定目标。种种“自己评自己”的作法容易流于“自卖自夸”，因此一些政府采取了一定程度的外部评估，邀请专家和公众参与。例如，浙江省杭州市余杭区邀请了浙江大学钱弘道教授主持的课题组进行评估，江苏省无锡市邀请来自全国各地的13位法学专家、法治工作者进行评估打分。即便如此，这些“外部评估”仍然难以摆脱政府控制的质疑。(33)外部评估在中国目前较少，都是由高校科研机构实施，例如中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告2013》。

       在评估主体方面，建设评估普遍由专业人士和公众共同参与评估，这一点与前两种评估偏重于专家的现象形成明显对比。建设评估的专业人士来源广泛，既包括法学专家和法律工作者，也包括“体制内”的其他工作人员、“领导小组”的成员等。公众通过抽样调查的方式参与评估，但是其评估事项被限定为各种“满意度”。这种做法与世界正义工程的公众评估迥然不同，后者公众评估的事项涉及各个法治领域，例如政府权力、腐败、基本权利、司法等，不存在所谓“满意度”调查。并且，公众评估的分值比重，在建设评估和定量评估中也大有不同：在前者中，公众分值比重一般不超过20％，而在后者中，公众分值的比重一般与专家分值等同。

       (四)综合分析

       上述三类评估的主客体各有不足。定量评估太偏重于专家。诚然，专家评估具有成本较小、更容易进行跨国比较、更为专业等优势，但是对于法治这样一个涉及方方面面的宏观主题而言，专家不可能掌握所有的情况，这就需要引入公众评估进行补救。并且，公众评估也有着显著的优点：能够较为全面反映社会整体的意见、特别是法治效果最终感受者的意见；更能引起政府重视；能够预测公众未来的行动选择。因此，在具备必要的经费保障等前提下，定量评估应当尽可能地引入、扩大公众评估。对于定性评估而言，依赖专家评估的方式无可厚非，但是评估的客体往往较少，限制了定性评估的社会影响。

       建设评估需要改进的问题较为突出。第一个问题就是内部评估“自己评自己”很难做到客观，往往使得评分较高。例如，2009年度深圳市参与法治政府建设的各单位自评成绩都在90分以上、年度考评结果均达到优秀。(34)第二个问题是公众评估，其评估的事项仅限于“满意度”，这限制了公众评估的效果。事实上，公众作为政府绩效的最终感受者，完全有资格对政府的各项外部管理行为进行评估，例如政府办事的效率、政务公开的程度、法律执行的效果等。并且，对于法治评估而言，公众“满意度”的价值也不大。它仅仅反映了公众的某种主观情绪，测不出政府工作的具体客观问题，弱化了评估所具有的诊断反馈效果。此外，公众评估的分值比重也不能过低，至少应当与专业人士保持同样的比重。如果要大幅限制公众评估的比重，必须有一个经得住推敲的理由。

       四、评估指标的比较

       指标是表征和传达研究对象某方面信息的概念载体，有很多分类，最受中国关注的就是客观指标/主观指标。对于法治评估而言，我们有必要再引入其它两种类型理论，以加深对于法治指标的理解。第一种是基于性质的分类：定性指标/定量指标。前者以文字、符号或数字表示，不能进行数学计算，例如性别、质量等级等，而后者则以数值表示，可以进行数学运算。(35)第二种是基于内容的分类：投入/过程/产出/效果指标。顾名思义，这些指标分别反映社会系统运行的不同阶段，其中“产出”是指以法律形式表现出来的结果，如制定法、判决、行政决定等，“效果”则是指各种社会主体受到法律产出影响的实质结果；“产出”不等于“效果”，例如立法机构产出了法律，但不一定有社会效果。下面比较研究各类评估的指标运用情况。

       (一)定量评估指标

       此类指标以主观指标为主体，辅之以少量客观指标。其中，世界银行、贝塔斯曼、全球廉正、中国香港地区、中国台湾地区的法治指标全部是主观指标；世界正义工程、联合国的绝大多数指标也是主观指标。之所以倚重主观指标，主要有三个原因。第一，法治领域的很多客观数据不能获得、不易获得或不具有可信度，例如腐败的程度，而主观指标可以弥补这些缺陷，提出一种关于事实的替代性评价。第二，即使获得了一些客观数据，也不能直接将这些数据转化为一个指数，例如每万人拥有的法官数量与犯罪率就不能直接结合，必须经过主观评价，转换成统一的标准化数值才能加总；此外，同样的客观数据可以支撑不同的主观判断，也需要经过一番主观解释和处理才能应用，例如高诉讼率既可以说明社会秩序“失范”的程度高，也可以反映某个国家公民的“权利意识”强。第三，主观指标可以统一标准，便于跨国之间的比较。因此，在定量评估中，主观指标得到了广泛的应用，是有着非常合理的理据的。

       就涉及领域而言，除了世界正义工程以外，其它指标都无法涵盖法治的各个主要领域。贝塔斯曼、全球廉正、自由之家的指标主要围绕“司法”而展开；联合国的指标虽然看起来全面，但仅仅评估执法机构、司法体制和监狱体制；中国台湾地区的指标也同样如此，只涉及司法和警察执法。这种以司法和警察执法为重心的指标体系，主要由投入指标、过程指标和产出指标组成，效果指标很少涉及——因为司法对于权利的保障只涉及社会上的少数人。世界正义工程评估的领域广泛，不仅包括了立法、行政和司法等典型的法律体制，还涉及社会秩序、非正式司法等社会体制，其指标也全部是效果指标，测量的是“实践中的法治”。(36)目前，大多数法治定量评估存在着内容狭窄的问题，以后应该予以弥补。

       (二)定性评估指标

       与定量评估指标和建设评估指标相比，定性评估指标要简单得多。在性质上，此类评估的指标全部是主观指标，不需要分解得非常细致，通常到二级指标即可，因此数量也不多。美国国际开发署仅仅提供了法治的五个定性指标：“秩序与安全”、“合法性”、“制约与平衡”、“公平”、“法律的有效执行”。定性指标可以涉及法律的各个领域，因为各个领域都要遵循一定的价值标准，例如立法科学、行政高效、司法公平等，甚至公正之类的价值理念是所有法律领域都应遵循的。在内容方面，定性评估指标可以涉及投入、运行、产出、效果等各个环节，例如法律职业者能力，权力之间达到制衡，法律得到有效执行，法律实施效果公平合理，等等。

       (三)建设评估指标

       该类指标与前两类指标的区别，首先在于来源方面：前两者主要由学者自行设定，而建设评估指标则往往根据官方文件的指引制定或由其直接规定。这些指标之间的最大区别在于内容方面：建设评估指标的主体内容是投入指标、过程指标和产出指标，特别是投入指标，例如组织机构是否健全，制定了多少部法律，每万人拥有多少名法官，法律援助经费是否得到切实保障。效果指标在建设评估中偏少，已有的效果指标很多不属于法治指标，而是属于经济指标和社会指标，例如离婚率、城镇养老保险覆盖率、恩格尔系数、失业率等。转型国家的法治效果指标如何选取，是未来需要重点解决的难题。

       中国法学界特别重视客观指标，但评估实践还是以主观指标为主。事实上，所谓“客观指标”并非绝对客观，因为选取哪一项客观事实作为指标，本身就是主观判断的产物。单个的客观指标通常以数量或百分率来表示，不能直接合成为指数，除非经过主观的评价换算。在此意义上，所有的法治指标归根结底都是主观指标，“客观指标”只不过是提供了较多事实依据以供主观判断的主观指标而已。如果我们将主观指标/客观指标优劣之争与投入/过程/产出/效果指标结合起来，可以更合理地解决这个问题：在投入、过程、产出阶段，可以适用更多的“客观指标”，因为法治建设的人力、物力、财力投入，法律系统的运行状况及其产出，都体现为客观现象；在效果阶段，可以适用更多的“主观指标”，广大公众的感受是判断效果的最有力标准。

       五、评估方法的比较

       理论基础的不同，使得评估方法也差异很大。下面依次比较研究三类评估的具体方法。

       (一)定量评估方法

       此类评估的方法是标准化的，有一套较为固定的方法步骤：第一，将法治概念化，再将概念分解为各个变量，界定为各个指标；第二，收集相关指标的数据；第三，依据相应的规则进行计算，得出测量结果。一旦确定了具体的定量评估方法，普通人即可以参与评估，不必依赖专家。

       1.法治的概念化和指标化。法治本是一个抽象理念，如果不能被界定为一个客观存在的事物，就失去了测量的可能性。因此，定量评估的第一步，首先是对法治进行概念化，将其从抽象理念转化为一个社会科学概念。一个好的社会科学概念，具有协调、简约、实用、清晰的特征，与其它概念界限分明，易于测量。(37)世界银行、联合国和世界正义工程等明确提出“测量”的组织，都有自己的法治概念。例如，世界银行把法治界定为：代理人信任，遵守社会规则的程度，以及合同执行的质量、财产权、警察、法院、犯罪与暴力行为发生的可能性。(38)这一概念太过简单，因此遭到了很多批判，例如被认为与其它概念高度相关，把合同执行与犯罪等不相关的概念混在一起。(39)世界正义工程的法治概念是：“一个以规则为基础由四个普适性原则支撑的系统；这四个原则分别是：一，政府及其官员、代表负有法律责任；二，法律明确、公开而稳定，保障人身安全和财产安全在内的基本权利；三，法律制定、实施与执行的程序是可接近的、公平而高效；四，审判者、律师或代理人、司法官员提供接近正义的机会，他们人员充足、能干、独立而有德性，有着充分的资源，体现了他们所服务的共同体的构成”。(40)这一概念比较符合社会科学概念的要求。

       目前，国际上没有一个普遍认同的法治概念。不过，如果评估的法治概念基于合理的法治思想，符合社会科学概念的界定要求，就可以认为该概念成立。法治的概念化在实践中不是一个必经程序，贝塔斯曼、自由之家、全球廉正都没有给出法治的概念；但是，法治的指标化却不可或缺。所谓指标化，也就是对各个法治变量进行操作性界定(operational definition)，使其可以在实际情况下观察到变化的状态，这一界定的结果就是各种指标。本文上一部分已经论述了法治的指标内容，在此不再赘述。

       2.数据的收集。数据可以自行收集，也可以援引他方的已有数据。这里所称的数据收集，是指第一手数据。收集方法可以分为如下两类：

       (1)调查统计。这种方法能够收集各类人士的意见，可用于主观指标和客观指标的测量。世界正义工程收集的数据，绝大多数采取这种方法。2014年世界正义工程法治指数依赖的变量数据一共有541种，其中536种数据来自专业人士调查和公众调查，余下的5种数据来自客观事件的统计。

       (2)标准打分。此方法是由专家根据相关标准，基于相关信息而赋予一定分值，适用于主观指标的测量，具有专业性、权威性、成本较小等优点，在国内外法治评估中被广泛使用。自由之家、贝塔斯曼、全球廉正均采用这种方法。在中国的各类法治评估中，主观指标的测量几乎都采取这种方法。该方法的缺陷是反映不了广大公众的看法。

       3.数据的计算。各类数据一旦收集完毕，既可以合成一个指数，也可以保留不动。绝大多数定量评估都会提供一个指数，世界银行、自由之家、贝塔斯曼都是如此，2014年以来世界正义工程也开始提供一个聚合指数；全球廉正指数一开始也合成单一的指数，但是从2010年以后评估的国家数量不断减少，失去了大范围横向比较的意义，因此不再合成指数。(41)联合国的指标体系不聚合为一个数值，而是以个数(1～4分)和百分比的形式来表达各种指标的数据结果(百分比用来反映某一特殊事件、行为或特征出现的频率)。

       如果聚合成一个指数，就面临着权重的分配、计算方法等基本问题。权重分配是一个棘手难题，不过分配的方法也较多。权重反映每一个指标相对于总分的重要程度。统计学与社会学理论均认为：权重的配置通常采取均等分配的方式，除非有确切的特别说明。(42)权重的分配有两大类：一是根据理论重要程度的分配，二是根据统计方法，例如主成分分析、因子分析、数据包络分析(DEA)、多元回归模型(Multiple Regression Model)、层次分析法(AHP)、德尔菲法等。在国际法治定量评估中，除了世界银行全球治理指标的权重变化不一以外，其它法治指数都采取了权重均等的分配方法。中国香港地区的定量评估采取了德尔菲法，中国台湾地区综合采取了德尔菲法和层次分析法。(43)计算方法主要有两种：线性计算法和几何计算法。前者适用于存在互补关系的指标；后者适用于相互之间不可补偿、彼此独立的指标。(44)目前国际法治指数的计算，除了世界银行全球治理指标以外，均采取线性计算法。最后，世界银行全球治理指标的计算完全不同于其它定量评估，运用了较为复杂的不可观测成分模型(Unobserved Components Model)，属于定量评估的罕见一例。(45)

       (二)定性评估方法

       定性评估没有标准化的方法体系，具体评估的方法因人因事而异，不同的评估专家需要基于不同的国度、不同的情境采取不同的方法。定性评估对于评估者有着很高的要求，要求其必须能够充分理解被评估者的主观意图和背景，具有必备的实践经验和专业素养，能够与被评估者有效沟通，获取足够的相关信息。此外，定性评估还可以采用文献审查的方法，也就是搜集所有与评估相关的文件，包括背景资料、研究论著、统计数据等，从中掌握被评估国的历史背景和现实情况，据此做出定性判断。文献审查可以最大程度地节省成本，因此常常是定性评估首先使用的方法。但是，文献审查也存在资料残缺不全、记载不符合真实情况等问题，这时就需要通过访谈等方法予以弥补。通过访谈、文献审查等方法，评估者可以获得较多的第一手信息和资料，在此基础上根据法治的价值理念标准做出定性判断。

       (三)建设评估方法

       建设评估沿袭了绩效评估的诸多方法，例如平衡计分卡、标杆管理法、目标管理法、关键事件法、排序法、行为观察评价法、行为锚定评价法、360度绩效评估法等。其中，目标管理法在建设评估中得到普遍使用，其典型做法就是规定一个个较为明确的业绩目标，例如青少年违法犯罪率控制在1％以内、党委政府法律顾问的覆盖率在85％以上、不发生重大安全责任事故等，再根据此目标进行打分，例如如果青少年违法犯罪率每超过1个百分点就扣1分、发生一起重大安全责任事故扣5分等；最后通过线性计算法，算出法治评估总分。

       打分的方法同样面临着权重设置的难题。对此，我国有三种通行的解决方法。第一种方法是通过设置目标总分，变相赋予每一项指标以权重。例如，中国政法大学“全国法治政府评估项目”下设7个指标，满分为300分，各个指标的总分分别是65分、60分、40分、40分、45分、20分和30分，相关的权重分别是0.217、0.2、0.133、0.133、0.15、0.067和0.1。这种做法在其它法治政府建设评估中被普遍采用。第二种方法没有给各个指标设定总分，而是采取德尔菲法、层次分析法来设置权重，其中德尔菲法由于较易实施而在多个地方被采行，例如浙江余杭等地。第三种方法是迳行为各个指标设置权重，例如昆明法治指数共有13个二级指标，权重有3、4、5、6、7、8、10、23等。(46)这种方式应该补充说明为什么如此设置。

       六、评估结果的比较

       三类评估的理论、主体、指标和方法都有差异，这最终导致各种评估结果也不同，无论是形式还是影响都是如此。

       (一)定量评估结果

       定量评估实质上是以数据的形式、精练地概括复杂的法治现象，使得人们通过一些数据或一个指数就可以了解法治的整体面貌。不过，定量评估结果虽然精练(法治指数尤其如此)，但初看之下往往不易懂：一个数据又能反映法治的什么呢？因此，定量评估结果必须配之以充分的测量方法说明，最好还要有可供对比的多种数据。在影响方面，定量评估结果以其高度凝练的数据形式广为传播，更易吸引人们的眼球，也更易产生影响。全球治理指标、世界自由指数、贝塔斯曼转型指数都是具有国际影响力的指数，是国际组织制定援助政策、跨国公司开展对外投资的重要参考。世界正义工程法治指数产生较晚，但影响力与日俱增，2014年的报告受到20多种语言的介绍。不过，迄今为止，定量评估全部由非政府组织做出，不像建设评估结果那样直接影响政府。

       定量评估对结果有着严格科学的要求，要求其接受一定的统计审查，这一点不同于定性评估和建设评估。审查结果的方法主要有四种。第一是信度审查，即采取同样的方法，对同样的对象反复进行测量，看能否得出同样的结果。第二是效度审查，即测量方法准确测出所需测量的事物的程度。法治评估测量的是“法治”，不是“法制”、“民主”、“治理”等其它事物。第三是一致性审查，包括内在一致性和外在一致性。前者针对法治的各个指标而言，由于它们分别从不同的方面代表一个概念，因此各个指标之间应该高度一致，具有正相关性，否则所代表的就不是同一个事物了；后者是针对其它主体的测量结果而言，因为从事法治评估的并非只有一家，如果各个主体对于同一对象的评估结果大相径庭，那么必然会有一方或几方出问题。第四是稳健性审查，适用于横向比较排名的场合。权重设置、计算方法等都是选择的结果，在指标不变的前提下，如果权重和计算方法的改变影响不了各个国家的排名，或者说变动不大，那么这种评估就是稳健的。在上述四种审查中，信度审查和效度审查是最基本的审查方法，一致性审查适用于法治指数，稳健性审查适用于国家之间的横向比较。目前，只有世界正义工程委托欧盟委员会联合研究中心(European Commission Joint Research Centre，简称JRC)的计量经济学和应用统计学小组从事了上述审查，(47)其它定量评估尚未出现。

       (二)定性评估结果

       此类评估结果最终以文字报告的形式展现，是对于客观现象的法治价值评判，例如人权是否得到充分保障等，可辅之以相关的数据说明。定量评估结果是高度精练的，而定性评估结果却是细致复杂，长篇大论，其优势也在于能够充分展示法治的细节，揭示更深层次的法治状况。与定量评估结果报告相比，定性评估结果的报告撰写要困难得多：定性报告的主体内容是文字，必须压缩文献审查和访谈调研获得的大量文字资料，而与数据相比，文字资料是很难压缩的。定性评估是一种价值评估，评估者的主观色彩非常浓厚。但是，定性评估结果也是一种社会科学成果，不能有太多的个人主观色彩，需要充分介绍评估的背景、资料收集和评估的整个过程，使得读者据此逐渐接受评估者的观察和结论，以透明公开的方式保障公信力。在影响方面，针对个案的定性评估比定量评估影响大得多，例如美国国际开发署的一个定性评估报告就直接决定了美国对被评估国的国际援助政策。不过，对于同一个案而言，定性评估的成本比定量评估高得多，因此实施得比较少。

       (三)建设评估结果

       此类评估结果采取定量评估和定性评估的外表形式，但与后两者的区别在于：建设评估结果往往要“开出药方”，给出具体的改革措施；定量评估和定性评估结果都是公开的，而建设评估结果不一定公开，实践中大多数作法是“内部消化”。在影响方面，建设评估结果可以直接用于奖惩任免，例如在广东省的法治政府评估中，评估得分低于60分者，予以通报批评并公示，评估结果作为被考评对象责任人职务任免、职级升降、交流培训、奖励惩处的重要依据。(48)但是，目前更多的评估结果往往是束之高阁，不了了之。有的法治评估一开始轰轰烈烈，但之后逐渐销声匿迹。从本质上而言，建设评估是一种过渡性评估，一旦法治形成，建设评估的使命也即告终。中国目前正处于法治建设的关键阶段，建设评估能够发挥一定的积极作用，但是应该进一步改进。

       法治评估由法治理论和评估方法结合而成，后两者如果协调一致，该类法治评估的整个环节就会逻辑严谨、衔接有序、稳定可行。定量评估所立足的评估方法和形式法治理论均基于实证社会科学，定性评估所立足的评估方法和实质法治理论均基于诠释社会科学，两者都基于稳定成熟的理论传统，在实践中虽然存在指标相对片面、公众参与不足等问题，但都不属于结构性的重大问题，可以得到逐步完善。相比之下，法治建设评估是一种转型时期的过渡性评估，其宗旨在于通过绩效评估推动政府的法治建设工作，主要由政府主导，理论和方法存在诸多缺陷。我国未来需要改变这种“自己评自己”的方式，吸纳定量评估和定性评估的有益经验，改进已有的建设评估做法，发展真正意义上的“法治评估”。

       *感谢匿名审稿专家、责任编辑和朱景文教授的修改建议。

       注释：

       ①See Thomas Carothers,"Promoting the Rule of Law Abroad:The Problem of Knowledge",Carnegie Endowment Working Paper,No.34(January,2003),p.5,available at http://carnegieendowment.org/files/wp34.pdf,last visited at 12/09/2014.

       ②其研究成果是一组论文，共11篇，刊登在Hague Journal on the Rule of Law,Vol.3,Issue 2(September 2011),pp.153-396.

       ③代表性的论著主要包括：钱弘道等：《法治评估的实验——余杭案例》，法律出版社2013年版，第35-42页；戢浩飞：《法治政府指标评估体系研究》，《行政法学研究》2012年第1期，第74-82页；张保生、郑飞：《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》，《法制与社会发展》2013年第6期，第3-13页。

       ④参见蒋立山：《中国法治指数设计的理论问题》，《法学家》2014年第1期，第2-4页；侯学宾、姚建宗：《中国法治指数设计的思想维度》，《法律科学》2013年第5期，第5-6页；孟涛：《法治指数的建构逻辑：世界法治指数分析及其借鉴》，《江苏行政学院学报》2015年第1期，第125-128页。

       ⑤参见张德淼、李朝：《中国法治评估进路之选择》，《法商研究》2014年第4期，第3-12页。

       ⑥参见孟涛：《中国大陆法治评估运动的回顾、述评与前瞻》，《人大法律评论》(2014年卷第2辑)，法律出版社2015年版，第43-48页。

       ⑦See Juan Carlos Botero,Joel Martinez,Alejandro Ponce,and Christine Pratt:"The Rule of Law Measurement Revolution:Complementarity Between Official Statistics,Qualitative Assessments and Quantitative Indicators of the Rule of Law",in Innovations in Rule of Law:A Compilation of Concise Essays,The World Justice Project,2012,p.8.

       ⑧参见戴耀廷：《香港的法治指数》，《环球法律评论》2007年第6期，第44-47页。

       ⑨参见注③，钱弘道等书，第71页。

       ⑩参见城市法治环境评价体系与方法研究课题组：《构建城市法治环境评价指标体系的设想》，《公安大学学报》2002年第5期，第12-18页；仇立平：《上海法治建设指标体系的理论和构想》，《社会》2003年第8期，第4-10页。

       (11)参见注③，钱弘道等书，第49页。

       (12)2006年以来，全球廉正评估的国家数量分别是43、55、58、38、36、33、2和3个。2011年之后被评估的国家数量急剧减少的原因，是该组织正在更新方法论，2014年投入使用。

       (13)See Assessment team:"An Assessment of USAID Rule of Law Activities in Cambodia",prepared for USAID/Cambodia(March,1996),pp.1-54,available at http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNACD981.pdf.,last Visited at 12/04/2015.

       (14)See USAID:"Morocco Rule of Law Assessment",Final Report(September,2010),available at http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADT305.pdf,last visited at 12/04/2015.

       (15)See Mark David Agrast,Juan Carlos Botero,Alejandro Ponce-Rodríguez,and Claudia Dumas:"The World Justice Project Rule of Law Index:Measuring Adherence to the Rule of Law around the World",presented at the World Justice Forum,Vienna,Austria(3 July,2008),p.5.

       (16)See The United Nations,Rule of Law Indicators:Implementation Guide and Project Tools,1[st] edition,2011,available at http://www.un.org/en/events/peacekeepersday/2011/publications/un_rule_of_law_indicators.pdf,last visited at 12/04/2015.

       (17)这里所说的“中国”，包括了内地和港澳台地区。除了澳门以外，其它两个地区都有“法治评估”。

       (18)参见殷国伟、穆方平：《论“法治浙江”的法治环境评价体系——以湖州市法治环境评价为个案》，《湖州师范学院学报》2006年第6期，第87-92页。

       (19)参见中国台湾地区“行政院研究发展委员会”：《98年度台湾公共治理指标调查研究报告》，2009年印行，第2页。

       (20)参见孙建：《我国法治城市评估的发展与现状研究》，《中国司法》2014年第3期，第23页。

       (21)参见注⑥，第47-48页。

       (22)参见[美]艾尔·巴比：《社会研究方法》(第十一版)，邱泽奇译，华夏出版社2009年版，第121-124页。

       (23)参见夏勇：《法治是什么？——渊源、规诫与价值》，《中国社会科学》1999年第4期，第117-140页。

       (24)参见注③，张保生、郑飞文，第9-10页。

       (25)参见注④，蒋立山文，第5-6页。

       (26)参见王称心、蒋立山主编：《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第177-211页；许涤龙、欧阳胜银：《法治社会建设评价指标体系构建与初步分析》，杜钢建主编：《法治湖南与区域治理研究》(第3卷)，世界图书出版公司2011年版，第73-74页。

       (27)参见王称心主编：《依法治理评价理论与实践研究》，中国法制出版社2006年版，第167-168页。

       (28)参见杨小军、宋心然、范晓东：《法治政府指标体系建设的理论思考》，《国家行政学院学报》2014年第1期，第68-69页。

       (29)参见注(26)，王称心、蒋立山主编书，第78-79页。

       (30)参见注③，钱弘道等书，第242页。

       (31)关于这些特征的详细解释，参见周志忍：《政府管理的行与知》，北京大学出版社2008年版，第247-248页。

       (32)Supra note(14),pp.49-50.

       (33)参见注③，张保生、郑飞文，第8页。

       (34)参见深圳市人民政府法制办公室文件：《关于2009年度法治政府建设考评工作的报告》，载深圳政府在线http://fzj.sz.gov.cn:8080/cms/templates/fzb/fzbDetails.action?siteName=fzb&pageId=2965，2014年9月10日访问。

       (35)参见伍业锋：《统计指标的概念、角色及其抽象》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2011年第5期，第31页。

       (36)See the World Justice Project,WJP Rule of Law Index 2014,p.4.

       (37)See Tom Ginsburg,"Pitfalls of Measuring the Rule of Law",Hague Journal on the Rule of Law,Vol.3,No.2(2011),pp.270-271.

       (38)See Daniel Kaufmann,Aart Kraay,and Massimo Mastruzzi,"The Worldwide Governance Indicators:Methodology and Analytical Issues",Hague Journal on the Rule of Law,Vol.3,No.2(2011),p.223.

       (39)Supra note(37),pp.271-272.

       (40)Juan C.Botero and Alejandro Ponce,"Measuring the Rule of Law",The World Justice Project Working Papers Series No.001,2011,p.5,available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1966257,last visited at 12/04/2015.

       (41)See The Globd Integrity Report:2010 Methodology White Paper,pp.8-9,available at http://www.globalintegrity.org/report,Last visited at 12/0412015.

       (42)See Michaela Saisana and Andrea Saltelli,"Rankings and Ratings:Instructions for Use",Hague Journal on the Rule of Law,Vol.3,No.2(2011),p.254.

       (43)参见注(19)，第28-34页。

       (44)Supra note(43),pp.255-256.

       (45)详细编制方法，参见[美]阿尔恩特、欧曼：《政府治理指标》，杨永恒译，清华大学出版社2007年版，第36-48、93-98页。

       (46)参见周尚君、彭浩：《可量化的正义：地方法治指数评估体系研究报告》，《法学评论》2014年第2期，第124页。

       (47)欧盟委员会联合研究中心对世界正义工程法治指数的审查始于2010年，迄今已经持续了四年。最新的审查报告，参见Michaela Saisana and Andrea Saltelli,"The Joint Research Centre audit on the WJP Rule of Law Index",in the WJP Rule of Law Index 2014,pp.188-198.

       (48)参见国家行政学院课题组：《法治政府指标体系与作用》，《中共天津市委党校学报》2014年第2期，第103页。

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