个人发展账户——“美国梦”示范工程，本文主要内容关键词为：美国论文,账户论文,示范工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年新年伊始，题为“以资产为本：21世纪社会政策新理念”的国际论坛分别在北京中国社会科学院和清华大学举行。“以资产为本的社会政策”思想的原创者，美国华盛顿大学社会发展研究中心的迈克尔·史乐山教授出席论坛，并作题为《以资产为本政策的包容性与科学发展观》的主题报告。
以资产为基础的社会政策是美国迈克尔教授首创的，其核心理念就是通过政策使社会保障制度从传统的收入再分配的概念中，引出了一个新的内容，那就是进一步强调用政策授权于个人，以促进个人资产的长期积累。该理论出台后，受到美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家和地区的观注，并纷纷尝试着在政策上注入该内容，或改变传统的做法。历经4个年头，以美国为代表的各种示范工程，如今已收到了实效。我们希望把“资产建设”这一新概念介绍给我们的同行，因为只要运用得当，它有可能解决中国社会政策和社会发展中的相当一部分问题。
一、为什么社会政策中要有包容性的资产建设
广义的讲，资源决定了贫穷与发展。但是，资源的构成可以由不同的理论和方式来解释。在发达国家的学术界中，有关贫穷和小康的讨论主要集中在收入的水平上。收入被看作为消费的代理，有时被认为是解决消费和困难的直接措施。在传统的社会政策中，扶持收入的政策大多依靠社会保险而实施。当然不同的国家有不同的政策，有的是通过大众资金（或按人头补助）；有的是通过（在经过家庭经济调查后而提供的）社会资助（福利）。尽管这种传统的收入支持政策已经在很大程度上减少了转支后的贫困（特别是在美国老年人中）。但总的来说，收入政策并没有改善转支前长期的贫困，也就是说他们未能使贫困家庭得以发展。就是这个原因，我们认为收入支持本身不足以作为一个公共政策。
过去我们曾经提议并开始检验以积累有形资产和金融资产为发展策略的有关理念，而最新的研究又进一步支持了有关拥有资产可以产生福利效应的命题（它更着眼于未来、更有自我效能、更积极地参加公民活动、改善子孙后代的福利等）。这些命题便于制定并检测拟订的研究日程。这个理念背后的实践依据是：非贫穷的人们受益于资产建设政策，而大部分穷人则没有机会参与资产建设。
资产账户作为一个政策工具当然能够被用于资产建设的其它方式（特别是人力资本）。比如说，建议设立儿童（或青年）账户的主要目的之一就是进行金融教育和培训。与大多数经济发达国家相反的是，美国从未为儿童的月生活补贴立过法。但是，为教育而设的儿童储蓄账户可能会有比较大的政治潜力。
1.向资产账户发展的趋势 自以收入为本的政策出台以来，世界上已经发生了很大的变化。尽管人们在没有就业时仍然需要收入的保障，但光靠收入已经表现出不足，即在信息时代里，正在崭露头角的高科技劳动市场要求人们在一生中有能力不断地为自己投资。实际上，人们可能需要更大的自主能力来制定他们自己的“社会政策”。由于就业的不稳定性，工人在进出劳动市场时，或从一个雇主换到另一个雇主时，或需跨越国界时，将需要携带全部可携带的福利。因此“退休”这一概念很可能需要再定义，它将不再是某一死板的生命时间段。如美国人在老年阶段享受传统的社会保障资助的同时，也需要在生活、工作以及处理主要社会与经济资产等方面有灵活性。为此我们提出社会政策应该提倡世代积累财富。这样的话，更多的儿童可以在至少有某些金融资源的家庭中开始他们的生命之旅。而资产账户更符合这些条件。这就是逐步向以资产为基础的政策转移的部分原因。如果说构建一个新的（或扩展的）社会保险（或社会资助）政策不容易，那么发现一个新的（或扩展的）资产账户政策却很平常。比如混合记录的福利基金是以个人账户为基础的社会保障的典范。今天，拉美一些国家、澳大利亚以及其它一些国家都已经加入以新加坡和马来西亚等国相对成功的福利基金为代表的个人账户系统。尽管个人账户作为“附加”政策在西欧和美国的快速发展虽然提的不多，但有可能是最值得注意的例子。以资产为基础的政策正在成为一个服务于大多数西方人的主要社会政策。这甚至在传统的福利国家瑞典、英国等国也是如此。
2.包容性的理论基础 不幸的是，以资产为基础的政策正如它们至今所呈现的一样，不是很有包容性，且比以收入为基础的政策更不利于穷人。主要的问题就是覆盖面和足够性（请参考如新加坡Asher、智利Borzutsky、澳大利亚Rosenman等人的评论），即以资产为基础的政策在很大程度上偏向于富人和中产阶级，而不是穷人。
在我们看来，一个政策的主要目标应该就有关现有的以资产为本政策来教育大众，并努力包含更多的穷人，以公平和实用为理论基础。公平的推理在前面已经谈到了，如果我们一年有三千亿美元的资产积累补贴费，为什么不把这些钱平均分配呢？让我们来举个具体的例子，如今美国的房产抵押利息免税政策补贴很多豪华的住宅，但没有实例能说明这一政策是理性的，因为它不能有效地运用稀少的公共资金。这种政策使投资不正常地流入到庞大而不常用的豪宅是一种低效的资本运用。在这种情况下，富裕的豪宅主每年可以领取两万美元或更多的房屋税收福利；而贫穷的房主领不到一分钱。为什么不能给予每个人相同的福利？如果将福利平均分配，每个房主可以领到大约一千美元，因此这种公共政策是成问题的。支持富裕房主的合理解释是什么？我们偏向于有利穷人的政策。我们认为只有这样，房产私有才能够得以尽可能地广泛推广。
实用的理论是拥有资产可能产生超越未来消费潜力的多种良性效应。拥有资产可能让人们更自信、家庭更团结、社会关系更紧密、人们更积极地参与公民活动。事实上，拥有资产的良性效应正在得到广泛的认可。如果良性的“资产效应”真的发生，以资产为基础的包容性政策将是一个可靠的公共投资。遗憾的是，资产拥有在最近才在应用社会研究中成为一个中心话题（社会学家大多更关注收入和教育的效应）。现有的研究分散于各学科中，似乎表明拥有资产可能产生良性效应，但是，很多这方面的研究还不是很积极，研究结果不得不被认为是非结论性的。主要的挑战在于从理论上阐明资产将如何产生效应，并以扎实的研究检验它是否会产生效应（谁是资产的受益者，以及资产在什么情况下产生效应等）。这是一项长期的任务，在其间，我们可以谨慎地认为：当资产积累广泛分布时，大多数人和国家会更富裕。
二、个人发展账户“美国梦”示范工程
在美国，应用科研工作对以资产为本社会政策的发展、完善、接受以及采纳起到了积极的帮助作用。下面我们将概括地介绍全美第一个以资产为本，名为“美国梦”示范工程的政策研究。
1.“美国梦”示范工程的概况
“美国梦”示范工程被设计成为第一个对个人发展账户进行系统研究的项目。它的目的是发现个人发展账户能否成功，在哪些方面成功，以及对什么人有成效。社会发展中心吸收了国际专家组的建议并设计了研究方案。在七年时间里(1997-2003)，研究人员从多方面对示范工程进行调查了解，并收集了一系列的数据。为个人发展账户政策，以及其它一些以资产为本项目的发展提供了宝贵的资料。
“美国梦”示范工程最初的资金是由十一个私人基金会资助的，并由CFED（一个非赢利机构）统一管理的，后来又在美国卫生与公众服务部依照资产独立法设置的一个投标项目中中标，即个人发展账户通过全美十四个独立项目管理着两千三百六十四个人。
“美国梦”示范工程的主要结果显示，通过很多金融机构和非赢利社区组织管理资产政策示范项目，能够有效地改善穷人们的生活。附带说明，有一些非常重要的基本问题超出了“美国梦”示范工程的范围。但它们可以由一些小规模集中的试验得以解决。比如说，评估在社区一级的效应时，可以由在某个特定社区里的专门项目来完成（如“亚特兰大项目”）。
2.“美国梦”示范工程中的具体规定
在示范工程中每个合格的个体都被确定就某项消费目标进行储蓄，其目的是提高他们长期的生活水平并让他们在经济上做到自给自足。这些账户就是个人发展账户：参与者接受教育，领取由联邦政府和私人搭配的，可用于某一项消费的资金。而全美十四个参与机构投入的资金都由其中一个负责管理金融教育和配款的CFED机构（网址是www.cfed.org）负责管理，分发给各个私人基金会资助金。具体作法在“资产独立法”的联邦资金的管理方式附录里有详细的介绍。
“美国梦”示范工程项目的参与者能够就房产权（包括购买房屋和维修房屋）、启动（或支持）微小型企业、接受中等以上的教育（或工作培训）或退休（仅在有些情况下；“独立资产法”规定联邦资金不能被用于维修房屋或退休）等相关情况消费储蓄。此外在十四个机构里，有关账户结构、参与者的录用和教育项目等具体细节各略有不同。下面概括地介绍一下，具体内容。
(1)账户结构。账户设计中有三个参数：“匹配率”、“匹配上限”和“时间限制”，此外就是“每月储蓄目标”。
(2)配款率。在“美国梦”示范工程项目中，配款率是个人发展账户参与者每投入一美元可领到数美元的配额。而每个参与者有不同的匹配率，配款率的平均值大约为2:1，最低的为1:1（约占27%）。有6%的“美国梦”示范工程参与者的配款率在4:1到7:1之间。
(3)时间限制。时间限制被定义为参与者开设配款储蓄账户的月份数（参与者在超过时间限制后仍然能够领取配款）。在“美国梦”示范工程中，时间限制的平均值是32个月，最少的为17个月，最多的为50个月。
(4)配款限制。配款限制是在时间限制内对可配存款数额的限制。超过配款上限的存款将不予以搭配。“美国梦”示范工程的总配款上限的平均值为1466美元，最低的为240美元，最高的为7500美元；不同的项目有年度配款限制或项目“终生”配款限制。
(5)每月储蓄目标。每月储蓄目标是总配款限制除以时间限制。它的数额就是（每月存入但未提取的、未搭配的）净存款数额等于在时间限制到期前的一个月的总配款限制。“美国梦”示范工程项目希望参与者有每月储蓄目标，有一些明确规定参与者要这样做。在“美国梦”示范工程中，每月储蓄目标的平均值为42美元，最低的为9美元，最高的为208美元。
3.参与者
“美国梦”示范工程参与者的合格标准，是因项目不同而各不相同的，即个人发展账户项目专门瞄准位于或低于贫困线收入水平150%或200%的（贫困线的定义）、收入平均值为贫困线的116%的个人。
与美国低收入人群相比，“美国梦”示范工程中的参与者受到更好的教育、更有可能被雇用、更有可能拥有银行账户。这个模式可能反映“美国梦”示范工程是以有工作的穷人为目标的。“美国梦”示范工程中的参与者大多数为女性且从未结过婚。这反映了“美国梦”示范工程重点是社区发展、社会服务以及房地产等组织所服务的对象。
4.金融教育
“美国梦”示范工程中的金融教育有两种方式：金融普及教育与资产专项教育。金融普及教育强调如何做财政预算，如何管理资金，还包括如资信与负债管理、信用修复、借款、个人财务计划等内容。课程同时教授心理与行为策略以帮助参与者存钱并保持收支平衡。还有就是随着个人发展账户储蓄和配款的发展，资产的专项教育，它涉及一些资产购买与资产管理的内容，比如说，已购房的参与者通常能够在取得贷款和偿还债务等方面得到一对一的咨询服务。
5.研究设计
研究设计运用了多种方法，旨在提高人们对个人发展账户的认识，使其能够指引项目设计和公共政策。比如，监控账户研究（记录所有参与者的储蓄活动）的目的是研究项目设计与参与者的个性是如何影响储蓄表现的。
下面讨论两个分析储蓄的定量。第一个叫“月均净存款”。“净存款”是总存款额减去任何未被搭配的提款。“月均净存款”是由净存款除以参与的月份数得来的。月均净存款越大，就表明个人发展账户里的资产越多。第二个分析储蓄的定量是一个二进制成功法：参与者在一个指定的时间段内成功地积累一百美元或更多的可搭配净存款则被称为“储户”。而定性研究是对穷人“如何”，以及“为什么”参与个人发展账户项目等问题寻找一些系统的答案。
三、“美国梦”示范工程实践的结果
1.什么因素促使参与者成功？
“美国梦”示范工程中约有56%的参与者是“储户”。令人惊奇的是，参与者的个人状况对示范工程本身几乎没有起任何作用；而个人发展账户项目的特点却比任何因素都重要。为了研究参与者特点与储蓄结果之间的关连性。下面我们将重点汇报研究的结果，当然所有结果都是通过采用控制一些参与者和项目特点的回归分析法得到的。
(1)收入水平。参与者的收入与是否成为“储户”并没关连，且对月均净存款的影响很小。这个结果表明项目设计的效应比任何预想的收入效应更显著。这是因为与较穷的人们相比，最穷的人们将收入的更大比例用于储蓄。
(2)种族／民族因素。亚裔美国人最有可能成为“储户”，并且拥有高月均净存款。
(3)受教育程度。大约85%的“美国梦”示范工程参与者完成了高中学业；有24%的人取得了某种形式的大学学位。尽管教育与月均净存款有弱相关，但是较高的教育水平与成为“储户”的可能性有关连，比如有工作的学生较有可能成为“储户”。
(4)负债额因素。负债的人不大可能成为“储户”；而那些负债的参与者如果成为“储户”其月均净存款也较少。
(5)就业情况。在参与者中有78%的人是全职或半职，而这些参与者比较有可能成为“储户”，这是因为他们拥有较高的月均净存款。
(6)拥有资产。曾经储蓄过且有购车、房产证的参与者较有可能成为“储户”并拥有较高的月均净存款。
2.什么因素使个人发展项目成功？
为了研究这个问题我们提出了一些疑问：穷人使用个人发展项目是因为它的高回报率（通过配款）吗？是因为社会、心理等鼓励机制及机会（通过工作人员、同伴互助以及资产对穷人重要的理念）吗？还是因为机会制约选择（定期储蓄目标以及对无配款提款的间接惩罚）呢？或许所有这些都与制度化的因素有着重要关系。但是，我们不知道每个因素之间的相关性。从制度的角度解释储蓄成果特别有用，因为它直接涉及期望值、机会、信息、鼓励和协调等方面的政策内含。
经过研究我们知道个人发展账户的制度结构对储蓄很重要。我们已经采取了一些首要步骤去理论性地分析这些制度的特点。以下列举了一些从“美国梦”示范工程观察的结果。
(1)配款率。高配款率可能鼓励人们成为“储户”并继续参加项目。但是经统计检验，高配款率对月均净存款没有很显著的影响。调整个人配款率以及个人对配款率的认识或许更重要。
(2)配款限制。提高配款上限增强了参与者成为“储户”并拥有较高月均净存款的可能性。
(3)金融教育。金融教育的小时数（如8到10小时的金融教育）与月均净存款的增长相关，而在超过这个时间后，投入更多的教育时间不起作用：金融教育的效益并不需要长时间的课程即可见效。
(4)直接存款。有6%的“美国梦”示范工程参与者把他们的工资直接存入银行账户，这些人较有可能成为“储户”。这个结果的政策内含很清晰。个人发展账户项目的参与者为什么要储蓄？到2001年的12月为止，有32%的“美国梦”示范工程参与者用提取的配款购买了一份资产，其中，有28%的人购买了房子，有23%的人经营了微型企业，有21%的人接受了中等以上的教育，有18%的人维修了房子，有55%的成功“储户”参与者打算用今后可以提取的配款购买房子。在“美国梦”示范工程中，个人发展账户项目的参与者（或许可以说所有穷人）对房产权有很大的兴趣。
3.他们是如何储蓄的？
在定性研究中，大部分人(82%)赞同把钱花在必需品上，也有超过一半的人承认他们很难抗拒花钱的诱惑，但不管如何个人发展账户改变了他们的消费行为，让他们更有效地运用现有资源并降低消费数量和档次。比如说，有70%的人说他们在购买食品时更小心了，有68%的人更少出去吃饭了。
4.个人发展账户项目对参与者有何影响？
有证据表明：个人发展账户项目令参与者在经济上感到更安全、对未来更有信心、对生活更有“控制力”；参与者更可能为自己及家人做教育规划；参与者认为个人发展账户能够帮助他们识别并实现未来目标和计划。
5.结论
“美国梦”示范工程中个人发展账户项目的研究结果表明：如果有正确的鼓励机制和支持，哪怕是最穷的人也会储蓄、积累资产、购买房子、开展生意并接受更高的教育。在这个过程中，他们提高了自己的经济期望值与参与性获得了相应的知识，此外，他们与子女共同分享了拓展目标和被授权的感受。
“美国梦”示范工程对美国现行政策的启示：任何鼓励储蓄、建设资产（或投资企业）、房产、高等教育或退休计划的政策应该同时含纳低收入的人们。正如“美国梦”示范工程一样，为低收入的人们提供机会、鼓励机制和大力支持。
对穷人而言，储蓄不会是轻而易举的事。有一部分人不可避免的不能成为“储户”。但是，完善的政策和项目设计至少能够减少这种现象的发生。