论省级经济调控模式，本文主要内容关键词为：省级论文,模式论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.16
文献标识码：A
文章编号：1001-8263(2001)7-0023-05
一、省级政府经济调控的内容与特点
我国作为一个幅员辽阔、人口众多的大国，省作为中央政府为管理地方事务而设置的权力机关，是我国政府系列中一级十分重要的行政管理层次。在市场经济条件下，省级政府作为一级利益主体，对国民经济的调控，主要有以下三大经济职能：
第一，中央宏观调控的地方总代理。中央政府对全国的调控受时间、空间及管理幅度的限制，很难及时、准确地到达具体的经济运行对象，需要省级政府予以传递。因为在市场经济条件下，中央的调控方式已由以往的指令性直接调控改变为以经济手段的间接调控。这种经济杠杆的调节，是从利益的角度去诱导和激励经济运行对象，存在一定的时滞和弹性，如果没有省级政府的配合和监督，就很难在全国范围内保持中央调控的力度和一致性。在这种情况下，中央政府必然会在一定程度上要求省级政府承接一部分中央政府调控的职能，并赋予相应的权力、责任和利益。包括对中央政府直接调控的产业和部门进行检查和监督，保证市场规则的统一和市场竞争的平等；制定相应的措施和法规，完成中央政府分解的计划管理目标和任务；及时统计和分析省域经济运行状况，为中央政府的宏观决策和追踪调控提供信息和建议；贯彻落实中央宏观调控的各项政策，协调宏观调控与微观经济管理的关系等。
第二，中观经济运行的调控主体。相对于中央政府对全国国民经济调控而言，省域经济是处于中层的经济即中观经济，省级政府是管理和调控省域经济的最高权力机构。其职责主要表现在两个方面，一是以全国统一的法令和统一的市场规则为依据，结合本省的实际情况制定市场运行规则的细则，确保地方市场的开放性、公平性和竞争性，实现市场供给与需求的基本平衡，严格规范经济主体的行为，保证市场经济有序地运行。二是根据地方资源禀赋和经济技术实力，在中央产业政策指导的范围内，对省域经济的发展战略包括经济布局、产业结构、主导产业、区域重点以及发展速度等，作出既符合本省客观实际且又能发挥本省主客观优势的选择。在这里尤其要做到，在保持中央产业政策质的同一性前提下，突出省域经济的产业特色和优势，这应该成为省级政府进行战略管理和调控的关键。
第三，省域经济利益的责任主体。省域经济是一级独立的利益主体，它不仅仅只是承担完成中央政府交给的各项计划目标任务，而且已拥有作为一级独立的经济主体所必须具备的财产和其它资本，如国有资本、自然资源、自有资金等，有权以资本和资产增值为目标进行投资以及其它资本经营，参与资源配置的市场竞争，寻求经济效益的最大化；还有权直接创办企业和兴办一些重点项目，以及向省内外集资、引资和贷款，并为一些需要发展的企业担保，以推进省域经济的快速增长。对以上这些经济活动，省级政府作为利益主体都必须承担经济责任。（注：参见蔡玉峰：《政府调节经济学》第259-266页。）所以，省级政府也近似于一个“自主经营、自负盈亏”的法人实体，正如美国经济学家科斯所说：“政府在某种意义上是一个超大型企业（但是类型非常特殊）”。（注：R·科斯：《社会成本理论》，载《经济学译丛》1989年第7期。）正是这种经济责任，促使政府决策必须认真、规范和科学。
综上所述，省级政府经济调控具有以下几个特点：一是宏观延伸性。省级调控的基本层面如重大的计划、价格、财税、金融、产业等政策都是中央政府宏观调控的延伸，省级调控只是起到对中央政府调控的承接中转作用。当然，这个中转作用对整个宏观调控来说是十分重要的，甚至可以说，如果没有省级政府的中转功能，宏观调控目标是无法全部实现的。然而，这种中转性说明，在我国经济政策的基本层面上，省级政府没有完全独立自主的决策权，处于执行地位。二是相对独立性。在市场经济条件下，省域经济是一级独立的利益主体，具有自己的利益目标，而同时中央政府宏观调控的方式也逐步间接化，指令性直接调控减少。于是，省级政府也就具有了相对独立性，即把中央政府的政策同省域经济的实际结合起来，相对自主地调节省域范围内各种资源的配置，实现省域经济的发展目标。三是重点倾斜性。一般而言，政府的经济调控最重要和最关键的是非常规型控制决策，包括战略性控制决策和多目标控制决策，反映经济运行的方向和要害，带有战略性和根本性。特别对于省级政府的经济调控来说，这非常规型控制决策更要强调产业的倾斜性。因为省域经济受资源、技术、人才、资本的诸多制约，其产业结构不可能均衡，在这种情况下，如果刻意追求产业结构均衡和完备，其结果就只能是低效率的“小而全”。所以，省级政府调控经济要有鲜明的重点，实现重点产业和地区超越发展。四是管理服务性。省级政府的经济调控由于处于中观层次，既没有中央政府宏观经济调控的全面性和整体性，又没有基层政府（如县、乡政府）对微观经济调控的直接性和具体性，因而调控中的监控检查、资源服务的比重较大。这个特点决定了省级政府在机构设置上专业经济的行政管理部门和机构可以大大压缩，而综合管理服务部门则应适当加强，突出综合协调服务的作用。
二、建立以供给管理为基点的省级政府调控模式
一般来说，在市场经济条件下，政府调控经济可以从两个方面进行，即需求管理和供给管理。我们知道，需求同需要有所区别，需要是人的“生活本能”，是一种动机。而需求则是一种商品需要量，指在一定的支付能力条件下社会对最终消费品和生产资料及生产性劳务的需求，简言之，是消费需求和投资需求的总和。由于需求是有支付能力的需求，因而也可表示为一定时期内的货币流量。这样，需求状况便主要取决于货币形态的国民收入分配状况，收入政策、财政政策和货币政策在国民收入分配过程中有极为重大的影响。我国曾经长期处于短缺经济状态，投资需求和消费需求过旺，常常造成经济过热，甚至引发通货膨胀。所以，需求管理成为了政府调控经济的主要任务。
相对于需求管理，供给管理则是从生产的角度来研究满足消费需求和投资需求的产品数量、结构、质量以及相此相关的劳动力就业和经济增长问题。通常，在产品出现相对过剩的条件下，供给管理显得十分必要，是政府调控经济的主要方面。在西方经济学供给学派那里，主张通过改变相对价格（例如降低边际税率）进而改变对生产的刺激，而在供给方面如调整产品数量、质量、结构等起作用；主张规范政府行为，消减政府开支，减轻企业负担以及政府适度干预市场，激发企业的活力，进行技术创新以创造需求和市场；主张经济自由和建立完备的市场体系，刺激个人投资，增加生产，增加对劳动力的内在需求，进而增加社会成员的收入和提高最终消费水平；主张制定阶段性的发展战略和产业政策，引导生产结构的调整升级，提高产业素质，全面适应市场的变化和未来经济演化的结构。
总的来看，供给管理不完全是一个数量问题，更多的还是一个经济的质量与效益问题。如果说以往在短缺经济条件下政府调控经济应以需求管理为主的话，那么，在今天我国已告别短缺经济，进入生产力相对过剩的时代，政府调控经济就应十分强调和高度重视供给管理了。中国目前处于经济转型时期，传统生产力向现代生产力转化，产品结构、产业结构和技术结构都要进行根本性的调整。我们说生产力相对过剩，就是特指传统生产力的过剩，一部分在短缺经济时代形成的初级产品或粗放式产品的生产力，已经很不适应今天市场经济的需要了，不适应人们收入水平提高后的消费结构了。所以，必须加大企业改革和企业技术创新的力度，这应该是矛盾的主要方面。今天的中国，既不是20年前的中国，也不是10年前的中国，那时人们的收入水平不是太高，储蓄很低，总的问题是如何增加收入与提高消费水平。而现在我国经过20多年的改革开放，生产力有了巨大发展，城乡居民收入水平有了明显提高，消费基金的剩余有了相当大的规模，目前银行储蓄存款余额已超过6万亿元人民币，加上手持现金和证券投资等，我国城乡居民的金融资产已达7万亿元人民币左右。所以，现在我国经济发展的矛盾是复杂的，既有有效需求不足的问题，更有大量消费基金节余如何实现的问题。在这种情况下，如果仍然采取以往需求管理为主的政府调控方式，显然是难以全面奏效的。笔者认为，对于中央政府的宏观经济调控而言，应实行供给管理与需求管理相结合的调控模式，既要增加有效需求，又要增加有效供给以解决现有购买力实现的问题。而对于省级政府的中观经济调控而言，则应实行以供给管理为基点的调控模式。这是因为：
第一，需求管理的基本决策权在中央政府，如财政政策、货币政策、工资政策、福利政策等，省级政府一般没有独立的决策权，只有贯彻执行权。另外，总量平衡即总需求与总供给的平衡是需求管理的核心，这是宏观经济比例关系中最高层次的比例，它不仅包括了社会生产各部门之间的比例，更重要的是它从社会净产值的分配和再分配角度反映宏观经济的比例性，直接关系宏观经济各个领域、各个地区、各个部门、各个方面的活动。所有这些，都是中观经济所无能为力的。所以，需求管理不构成省级政府经济管理决策的中心。
第二，供给管理的核心是结构平衡问题，尽管经济结构直接涉及和影响宏观经济的总量平衡，但结构问题更多的还是涉及到地方和企业等中观经济和微观经济。如果说总量平衡是一个共性问题的话，结构平衡则是一个个性问题，因为不同的地方其资源禀赋不一样，技术和经济基础不一样，经济结构特别是产业结构就会不一样，不能要求全国各个地区的经济结构都是一个模式，而应该充分体现地方经济的特色，发挥地方经济的各种优势。而要做到这一点，仅靠中央政府是力所难及的，只能赋予省级政府和省以下地方政府发展本地经济的决策权，根据本地实际独立地作出选择。可见，省级政府的经济管理决策应该以供给管理为基础。
第三，企业和就业是省级政府经济调控的主要内容，而这些都属于“供给边”即商品与劳务的供给。前述，目前我国处于产品相对过剩的时期，一部分购买力未能实现，进而导致一部分企业限产、停产，一部分职工失业。为什么会出现这种过剩现象？除了传统的生产力过剩和重复建设以外，一个基本的原因就在于供给创新不够，即缺乏新的供给去引发新的需求，消费者潜在的购买欲望没有相应的产品去实现。所以，采取有效的措施，刺激企业进行技术创新，以增加生产、扩大就业，就是省级政府经济调控的一项主要任务。另外，对于发展中地区来说，供给更是一个核心问题。只有发展生产力，特别是提高生产技术水平，推进产业结构升级，才有可能改变其落后的面貌。笔者提出工业化反梯度推移发展，实际上是基于供给创新的角度来提出问题的。试想，像湖南这样的农业大省，传统经济所占的比重很大，产品档次较低，企业经济效益不好，城乡居民收入水平不高，如果从需求入手来拉动经济增长，那就必须大幅度提高工资水平和农副产品价格水平，增加城乡居民收入，而工资和价格水平提高，必然会增加生产成本，以致出现“成本推进型”的通货膨胀，最终抵消经济的增长。而从供给入手其情况就会大不一样，因为通过技术改造和技术创新，进行产业升级和产品结构调整，发展高新技术产业，提高产业素质和生产效率，会创造出新的市场需求来支撑经济的超越发展。在这里，“供给边”发展所需要的资金和技术可以通过引进来解决。引进的资金作为一种资本，投资到收益率较高的生产领域后，一方面能生产出经济效益，不存在“偿债危机”；另一方面又可增加新的生产，创造出新的就业岗位，增加劳动者的就业收入，提高其购买能力。这样就间接地扩大了市场需求，能够形成经济的良性循环。可见，供给管理实质上是需求创新管理，其出发点还是扩大市场需求。
三、设立省级产业调整援助政策机制
目前，全国已进入工业化的中期，由农业社会向工业社会转化，势必要求对现有的经济结构进行根本性的改造，因此，结构性矛盾冲击巨大。其主要表现：
首先是经济结构与经济总量的矛盾。我国的情况是，每当国民经济高速度增长时，结构往往就出现失衡，无论是前几年的通货膨胀问题，还是近年出现的经济偏冷和市场疲软问题，都是结构失衡在总量上的反映。
其次是产业结构与资源结构的矛盾。我国产业结构基本上延续了“重化工业化”的趋势，重工业和化学工业得到了较快扩张，但具有非常明显的资源指向型和粗放型特征，资源消耗多且利用率低，使得目前的资源储量和资源结构无法继续支持国民经济的持续和快速增长。
其三是生产结构与消费结构的矛盾。目前我国已由过去的短缺经济进入到了相对过剩经济，一方面有大量低档次的产品积压，1999年底全国605种主要商品中，供过于求的产品所占比重已达到80%；另一方面消费者需要的新型消费品国内又生产不出来或质量不到位，造成外商大举抢占中国市场。
其四是技术结构与市场竞争的矛盾。市场经济是竞争经济，特别是对外开放度扩大，市场竞争更为激烈。而要提高竞争能力，唯一的出路就是提高技术结构水平。但目前我国的技术结构提升滞后，存在三个明显的缺陷：即重要的基础产业较多地依赖于引进二手设备；以初级适用技术和中间技术为主的技术构成；重大装备未能实现从成套引进到消化吸收的转换，高新技术产业和家电业还没有走出产品低档化的阶段。
其五是工业化进程与三次产业结构的矛盾。实现工业化要求产业结构高度化，第一次产业比重降低，第二、三次产业比重提高，以及劳动集约型产业比重降低，资本和技术集约型产业比重提高。然而目前我国三次产业结构的水平还很低，到2000年底止，在GDP总量中，第一次产业的比重仍高达16.46%，第二次产业的比重只有49.84%，第三次产业的比重仅占33.70%，既不适应工业化的要求，也远远落后于发达国家，甚至还落后于一些发展中国家的水平。
除了以上五大结构矛盾外，还有产业规模与产业质量的矛盾、农业产业和非农业产业的矛盾、产业结构与就业结构的矛盾、经济增长速度与所有制结构的矛盾等等。很显然，要解决上述结构性矛盾，就必须发挥市场机制的作用，淘汰相当部分低劣的产品、落后的产业以及相关的企业，实现产业结构的转换和升级。然而，由于种种原因，目前存在着比较严重的“退出障碍”即本该退出市场的企业其退出行为的成本十分高昂如资产专用性造成的损失、资产负债率过高、工资及福利刚性、劳动力转移困难、社会保障体系不完善以及进入其他行业遇到梗阻等，使得这些企业不愿、不易或不能从现有的市场中退出。而这些企业继续留下来，又必然造成过度竞争甚至恶性竞争，互相压低价格甩卖，使全行业出现低利润率或负利润率。由此可见，在出现“退出障碍”时，市场机制就无法保证社会资源的有效配置了，便需要政府为这些企业的退出行为制定相应的援助政策，减少退出阻力和困难，从而促进产业结构调整优化的顺利进行。
根据我国有关学者的研究（注：参见江小涓：《世纪之交的工业结构升级》第224-228页。）结合后起地区产业经济跨越式发展的需要，产业调整援助政策机制应包括对企业退出行为援助和企业进入行为援助两个方面，其具体内容：
一是设立产业调整援助基金。在产业改组中，对从产品严重过剩的“长线”行业中退出的企业给予援助，促其尽快退出。例如当企业淘汰旧设备并按市场需要进行新的投资时，可按一定比例得到低息、无息或贴息贷款，或采用特别的折旧率，或按一定比例给予资金补偿（如由政府收购旧设备然后将其报废）等。此外，产业调整援助基金还可用于职工就业培训的费用，帮助下岗失业职工迅速掌握改行转业的新技能，顺利实现再就业。
二是制定企业退出补偿和职工下岗失业的特别政策。例如在同一行业中，一些企业退出会使留存下来的企业受益，为鼓励企业主动退出，可将留存企业收益的一部分通过有关政府机构或政府指定的机构作为退出企业的补偿费用。对于下岗失业职工比较集中的行业和地区，除了社会保障体系之外，还可由政府在一定时期给予下岗职工一定的行业救济金，对录用下岗失业工人的企业按一定比例给予一定的政府补贴，雇佣特定行业下岗失业工人较多的企业还可享受贷款及税收方面的优惠等，以保障下岗失业工人的生计，加快产业调整的步伐。此外，对产业调整集中地区，由于关闭的企业多，涉及的职工及其家庭多，社会问题较大，也要采取特殊的援助政策，如提供专门的资金扶持开发新的工业区，对前来投资的外地企业给予税收、金融、工商等优惠政府，对关闭企业的职工及其子女提供补贴，对下岗失业工人负责进行再就业培训和介绍职业等，以促进产业空间布局结构的调整。
三是制定扶植中小企业发展的援助政策。在市场经济发展过程中，大企业的规模大，实力雄厚，有很强的市场竞争力，且规模效益也很高，所以，人们普遍重视大企业发展。然而，大企业并不能取代中小企业。因为在社会化大生产条件下，大企业的专业化生产只有同众多中小企业结合形成密切的协作关系，大企业的优势才能充分发挥出来。再者，我国的资源分布不平衡，有许多分散的资源和一些产业包括某些高新技术产业并不具备规模优势，只有中小企业才能适应其发展。此外，中小企业大多技术水平适中，可充分吸纳城乡劳动力就业，在维持社会稳定中具有重大作用。由于中小企业在市场竞争中往往处于弱势，因此，省级政府要制定专门的政策，在融资、税收、信息获得、员工培训、市场开拓、技术创新、工商管理等方面给予大力援助，支持其健康和稳定发展。
四是建立高技术产业风险投资基金。通常是技术开发过程中要耗费巨额的财力、物力，并占用大量时间，而且其产业化的不确定性因素很多，要冒很大的市场风险，单个企业或中小企业一般都无力承担这类风险投资。而且高技术研究和开发的成果往往表现为知识和信息形态，具有排他性不完整的性质，社会收益高，但研究开发单位却不一定有很大的收入。基于这些因素，为迅速发展高新技术产业，省级政府应设立高新技术产业风险投资基金，对进入高新技术产业领域的企业投资给予一定的补偿。例如，可由政府提供贴息贷款，援助特定项目的研究和开发；可由政府对一些研究和开发项目订购相应的产品（或服务），为其成果产业化提供市场；可由政府提供优惠条件和政策，在税收、利率、贷款、地产诸方面给予优惠，扶植高新技术企业进行研究和开发活动。总之，政府基金在这里主要是起引致投资和部分担保的作用，以产生乘数效应，吸引大量投资进入高新技术产业领域。