政策学习与变迁：一种倡议联盟框架范式，本文主要内容关键词为：范式论文,框架论文,政策论文,联盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2012)05-0055-06
政策变迁是在社会实际情况变动、原有政策不能继续适用的情况下，国家机关、地方行政部门对原有政策的修改或者重新出台政策的过程。倡议联盟框架是一种分析十年乃至数十年间政策变迁的范式，其核心理念认为，政策变迁通常是几个倡议联盟互相竞争的产物。此外，在政策变迁的过程中，倡议联盟框架特别关注以政策为导向的学习，认为尽管政策核心方面的转变通常是由子系统外非认知性因素的动摇造成的，但以政策为导向的学习仍是政策变迁的重要方面，常常可以改变联盟信念体系的次要方面。①利用倡议联盟框架范式分析我国数十年来高职院校招生政策的变迁，一方面可以了解政策学习、倡议联盟竞争如何在政策变迁中发挥作用，另一方面也能为未来我国高职院校招生政策的走向进行政策预期与设计。
一、我国高职院校招生政策变迁概述
我国高职院校主要是通过“三改一补”政策(即将专科学校、成人高校与职业大学加以改革、改制，在一部分办得较好的中专学校举办“高职班”作为补充)与民办专科高职的形式发展起来的。以1996年全国职教工作会议提出的“通过‘三改一补’大力发展高等职业教育”为时间节点，我国高职院校招生共经历了三个明显的政策变迁期(见表1)。在高职教育发展的早期(1996年—2003年)，我国高职院校招生政策主要有两种，一是普高生参加高考，依据其高考成绩进行录取；另一种是“三校生”(中专、职高和技校)或同等学力在职人员通过参加由省考试院及招生学校组织的高职入学单独考试，依据其总成绩进行录取；②随着社会对扩大高等教育入学机会的强烈愿望与高职院校生源危机的现实压力，从2003年开始，我国高职院校单独招生政策浮出水面，高职院校单独招生实践从探索、试点到全面铺开，各高职院校单独招生步伐越迈越大，招生形式愈益多样；2011年8月，江苏首次推出高职(专科)院校注册入学政策。高职注册入学，是催化剂还是毒药，③还需要未来实践的验证。
二、倡议联盟框架范式：对我国高职院校招生政策变迁中政策子系统的分析
(一)我国高职院校招生政策变迁中的政策子系统构成
政策子系统是参与处理一个政策问题的一组政策参与者。④由于政策参与者数量众多，范围广泛，可以将他们划分为几个“政策倡议联盟”。关于政策子系统的构成，长期以来被认可的做法是：精通某个特定问题或政策领域的政治精英倾向于组成相对自主的政策子系统。但随着政策参与者广泛度与复杂度的增加以及政策网络研究范式的兴起，记者、分析家、研究人员，以及其他在政策理念的产生、传播和评估中发挥重要作用的参与者，还有来自其他政府层级的在政策形成和实施中发挥重要作用的参与者也被囊括进政策子系统中，⑤表2是按照政策网络中不同的网络类型划分出的我国高职院校招生政策变迁中政策子系统构成情况。
(二)我国高职院校招生政策变迁中的倡议联盟框架划分
政策倡议联盟包括了政策子系统内来自各个岗位的人，他们都有着共同的信念体系，在一段较长的时间内保持了行动的协调一致，并试图把他们的信念转化为公共政策或政府项目。然而，竞争的倡议联盟、要求折中与妥协的压力往往使得政府政策最终成为各个政策联盟所倡导元素的综合体。
按照信念体系与行动目标的不同，我国高职院校招生政策变迁中的政策子系统可以划分为三大政策联盟：传统高考式政策联盟，高职单招式政策联盟，注册入学式政策联盟。
传统高考式政策联盟建立在“高职教育的确是专科层次的教育”这一核心理念上。按照这一核心理念，他们形成了“高职院校应与本科院校一起进行传统高考招生”、“与普通高等教育相比，高职教育是一种低端、低层次教育”、“高职院校录取应在重点大学和普通本科院校录取后进行”等信念体系。在上述信念体系指引下，传统高考式政策联盟开展的合作行动主要是：努力维护“一本、二本、高职”这种由上至下的高考招生录取顺序。联盟成员主要包括2006年前的教育部、部分二、三本院校、部分高职院校、传统派学者、部分地方教育主管部门等。
高职单招式政策联盟建立在“高职教育更多的是一种类型而非层次教育”这一核心理念上。按照这一核心理念，他们形成了“与职业岗位联系密切的高职院校应与本科院校的考试方式、内容有所区别”、“高职教育不是一种低端、低层次的高等教育”、“高职教育理应与普通本科教育具有同等的招考地位，将高职院校放在本科院校后进行录取并不公平”等信念体系。在上述信念体系指引下，高职单招式政策联盟开展的合作行动包括：拟定区域内高职单独招生的可行性方案，部分有条件的地市先行开展高职单独招生试点，通过与国家教育行政部门的互动交流，促使国家教育行政部门修正原有的高职教育理念、推动高职单独招生的全面铺开等。高职单招式政策联盟成员主要包括2006年后的教育部、大部分地方教育主管部门、稳健派学者、大部分高职院校、媒体、社会公众、考生、家长等。
注册入学式政策联盟建立在“在发展高职教育方面，民办高职院校应具有与公办高职院校同等的地位”这一核心理念上。按照这一核心理念，他们形成了“注册入学既会让高职院校拥有更多可以选择学生的权力，也可以让学生有更多选择高职的机会，从而使公办高职与民办高职处于招生竞争的同等地位，进而破解民办高校招生难的困局”等信念体系。注册入学式政策联盟成员主要包括江苏省教育厅、部分持取消高职入学考试的激进派学者、⑥民办高职院校、中西部跨省就读考生等，而受到生源冲击的二、三本院校可能成为该政策联盟的反对者。
(三)倡议联盟框架下我国高职院校招生政策变迁分析
根据倡议联盟框架，政策随着时间推移而发生变化，是如下三种过程共同作用的结果：
1.政策子系统中各个相互竞争的倡议联盟间的互动
每个联盟都有战略设想以及制度创新，而这些战略往往互相冲突。为斡旋调解这些冲突，被称为“政策掮客”的第三方开始寻找合理的妥协方案，减少激烈冲突，最终形成一个或更多的政府决策。
曾几何时，在高职院校招生政策上，我国教育主管部门对统一的高考模式存在强烈的“路径依赖”，这主要是由其“高职教育是专科层次的教育”理念引发。通过限定高职教育在高等教育谱系中的位置，划定高职院校高考招生中低顺位的招生批次，实现“不同层次”的院校按分数高低录取的政策目标。然而，以教育主管部门为首的传统高考式政策联盟核心理念受到稳健派学者、大部分高职院校、媒体乃至相关公众的强烈质疑，后者组成了与之竞争的高职单招式政策联盟，提出了高职院校自主招生的政策选项(如2009年6月由“公益智库”21世纪教育研究院撰写的《2009年民间高考改革方案》)，希望“改变高职教育在高等教育谱系中不利地位”。我国高职院校招生政策子系统内两大竞争倡议联盟间的互动，一是通过政策掮客以斡旋调解的方式实现；二是通过联盟内部以政策为导向的学习开展(关于“政策学习如何影响政策变迁”将在下文中分析)。
一般认为，2003年是我国高职院校招生政策变迁的一个关键时间点，这一年，黑龙江开始探索高职院校单独招生。2004年5月11日，江西省教育厅发出《关于同意江西先锋软件职业技术学院单独组织招生考试的批复》(赣教高字[2004]46号)，同意江西先锋软件职业技术学院通过由省招生部门组织的高职班单独入学考试招收部分有相关经验和相关理论基础的在职人员，不久，又同意包括先锋职院在内的20所独立设置的高等职业技术学院进行高等职业教育自主招生改革试点。上述诸如黑龙江、江西两省的地方教育主管部门事实上发挥着“政策掮客”对两大政策倡议联盟政策冲突的斡旋调解作用，它们通过先行探索合理的招考方案，努力减少两大政策倡议联盟的激烈冲突，力图实现不同招考政策间的平稳过渡。在地方性高职院校单独招生试点政策的刺激下，以教育部为首的传统高考式政策联盟开始参照黑龙江、江西两省改革试点反馈的信息，一方面对自身的信念进行修正(《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见(教高[2006]16号)》明确提出，“高等职业教育作为高等教育发展中的一个类型”)，另一方面开始了联盟战略的修订(《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见(教高[2006]14号)》明确了示范性高职院校“优先安排招生录取批次，鼓励开展单独招生试点”的招生策略)，从2005年教育部决定在上海进行高职院校单独招考改革试点开始，自2007年4省8所示范性高职院校单招到2011年全国范围内百所示范校和百所骨干校单招，我国高职院校招生政策变迁实现了由点到面的覆盖。
2.影响子系统政策变迁的外部因素——相对稳定的系统要素
相对稳定的变量——物品的性质、自然资源的基本分布、主要文化价值与社会结构、基本法律框架——极大地限制了政策子系统参与者的选择范围⑦，在某种程度上会影响政策变迁的速度。
毫无疑问，与原来大一统的高考模式相比，我国现有的高职院校单独招生政策更加多元与灵活，必然成为未来我国高职院校招生的主要路径，但近年来，相关政策在由高考模式向单招模式变迁中仍阻力重重，除了固有的“路径依赖”与传统高考式政策联盟阻力，现有一些相对稳定的系统要素也成为影响子系统政策变迁的外部因素。如问题领域的基本特性：考生职业素质的量化难度导致政策制定者难以对单招绩效进行测定；又如可利用的资源：与统一高考模式相比，高职单招在出题、考试组织、评卷等各个环节上工作量大增，招收一个学生的费用往往是高考招收一个学生的几倍，甚至几十倍，导致不少高职院校不堪重负，高职单招政策在实施中遭遇难以回避的现实性难题；再比如主要的文化价值观：公平、公正、稳定是子系统政策变迁中常常优先考虑的价值取向，但由于高职单招政策在初期不可避免地存在某些不成熟与这样那样的问题，尤其在涉及绝对公平、公正与稳定上，高职单招不似“一卷定终生”的高考模式那样具有整齐划一的“公平度”，这也导致高职单招政策变迁时常出现反复。
3.影响子系统政策变迁的外部变化——动态的系统事件
社会经济条件变迁、系统内占统治地位的联盟变迁、来自其他政策子系统的影响，这些政策子系统外部因素可能发生很大变化，而这些变化会改变政策子系统参与者遇到的限制条件和机会，因此成为影响政策变迁的主要动态元素。
社会经济环境的变化可以极大地影响一个政策子系统，它既可以通过破坏现行政策的因果假定来实现，也可以通过改变各个政策倡议联盟的政治支持度来实现。如21世纪初社会公众对高考制度改革的强烈要求，直接推动着高职招考政策由统一高考向自主招生变迁。而近几年江苏省普通高中生源数持续下降，民办高校办学萎缩，直接引发了高职招考政策向注册入学变迁。
系统内占统治地位的联盟变更会加快或延缓政策变迁的速度。近几年，在简政放权思路的引导下，我国地方政府与地方教育主管部门拥有了更多的教育管理权与自主权，但总体而言，国家教育活动的决策权仍高度集中于中央政府和中央教育行政管理部门，地方政府和地方教育行政管理部门的决策权限十分有限，更多地扮演决策执行者的角色，尤其在涉及高校招生问题上。以2006年《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》(教高[2006]14号)的出台为节点，教育部明确鼓励示范性高职院校开展单独招生试点，从而加入到高职单招式政策联盟中。后来的事实也表明，占统治地位的联盟变更直接加速了高职单招政策的进程。
政策子系统的自主性局限在一定的范围内，实际上，决策以及来自其他政策部门的影响作为动态元素，始终影响着特定的政策子系统。21世纪初关于退伍军人安置问题就对高职院校单独招生政策产生深远影响。与应届高中毕业生相比，退伍军人理论基础单薄而动手能力强，如果按统一高考模式招考，他们往往因基础知识水平不够而难以就读。而针对退役士兵组织单独考试，可以确保其顺利就读。这样，其他政策子系统成功地影响了高职招生政策子系统。
三、政策学习：影响我国高职院校招生政策变迁的重要力量
政策学习，又称以政策为导向的学习，指的是相对持久的想法或行为目的的转变，这个转变是由一定经历引起的，并与政策目标的实现(或修正)相关。⑧政策学习包括了多个议题，其中最重要的是以下这些议题。
(一)提高个人对目标和信念体系中其他重要变量的认识
政策学习中很重要的一点是监控重要目标的状态，看其是否落后于标准水平，由此形成工作绩效上的差距。高职单招式政策联盟需要监控的是高职院校自主招考内容、学生评价标准与考试组织形式，因为这是影响联盟核心价值(招考结果的职业能力筛选)的重要变量。相反，传统高考式政策联盟更关注对高职院校招考录取的集中性、有序性的监控，因为这关系到该联盟的核心价值。
(二)提高个人对信念体系内部逻辑关系和因果关系的认识
虽然联盟支持者们很不愿意重新审视核心信念，但是经验的积累和反对派的活动都可能最终迫使他们承认错误的假设或目标本身固有的矛盾。21世纪初，包括教育部部分官员在内的一部分群体坚守“高职教育是高等教育的一个低端层次”理念，将高职院校的招生硬塞到统一的高考模式中，将高职院校招生批次人为限定在3A层次，这种“按批次招考”导致的高职院校生源质量问题直接影响到高职技能型人才培养目标的实现。以2006年教高[2006]14号文明确提出的“鼓励开展单独招生试点”为分野，现实的问题、经验的积累及反对派的活动最终促使教育部修正自身的核心理念，转向高职单招式政策联盟。
(三)确认和回应对个人信念体系的挑战
外部事件、失去政治资源、对手的活动，或者一系列其他因素，都可能迫使支持者吸收对手信念的一部分，从而改变自身的信念体系。但他们将采用很多措施，使改变仅局限于次要方面，从而保全核心信念。虽然统一高考的种种弊端、高职单招式政策联盟的强大压力，迫使统一高考式政策联盟改变自身的信念体系，但直到现在，统一高考、3A批次录取仍是我国高职院校招生的主要方式，即便是高职单招的某些试点(如2005年教育部主持的上海高职单招试点改革)也留有明显的高考痕迹(如重视文化考试，类似“小高考”)。可以说，从三校生考试、高职单招试点到示范性高职院校单招的全面铺开，高职单招改革的步子迈开了，统一高考式联盟的信念体系正在改变，但该联盟的核心信念依旧保存，唯有政策子系统外部情况的变化，才有可能最终改变他们的核心信念。
四、结论
按照倡议联盟框架范式，政策变迁是由政策子系统内倡议联盟的政策学习、竞争性倡议联盟间的互动以及子系统外非认知性因素的动摇共同推动的。在我国高职院校招生政策子系统内部，事实上已形成了传统高考式、高职单招式、注册入学式三大政策倡议联盟，竞争性倡议联盟间的互动通过地方教育行政部门的改革试点进行(如黑龙江、江西两省地方教育行政部门高职单招试点、江苏地方教育行政部门高职注册入学试点)，并在操作层面上产生了很多政策后果(即机构批准的相关决定)；倡议联盟的政策学习主要以教育部修正“高职教育是低层次高等教育”核心理念，不断迈大高职单招改革步子进行。倡议联盟间的互动与政策学习直接改变了占统治地位的联盟(即传统高考式联盟)信念体系的次要方面。而社会公众对高考制度改革的诉求、退伍士兵报考高职院校的现实需求、普通高中生源数持续下跌以及追求公平、稳定的中国主流价值观等子系统外部非认知性因素的变化，又加快或减缓政策核心方面的转变以及政策变迁的速度。总体上看，虽然子系统外部某些非认知性因素的变化导致高职单招困难重重，时有反复，但更多积极的非认知性因素的变化仍不断促使我国高职单招政策一路向前。
注册入学是近年来我国高职招生政策的新动向，与其他两个政策联盟相比，注册入学式联盟力量相对薄弱，发出的政策声音也较小(虽然江苏省已启动高职注册入学改革，但国家层面的政策尚不清晰，其他省份也处于观望之中，政策的覆盖面窄、影响力小是本文较少提及该联盟的主要原因)。但由于当前我国地方性注册入学政策直接由普通高中生源数下跌这一变化造成，因而只要这一变化趋势没有改变，该政策成为未来国家层面高职招生政策变迁的目标的可能性就会不断增大。当然，注册入学式政策联盟要想成为未来占主导地位的联盟，如何获得教育部的正式认可至关重要，至少在目前，国家层面的高职院校注册入学政策制定仍任重道远。
注释：
①保罗·A.萨巴蒂尔，汉克·C.詹金斯-史密斯.政策变迁与学习：一种倡议联盟途径[M].邓征译.北京：北京大学出版社，2011.19.
②黄文伟.议程、备选方案与公共政策：我国高职院校单独招生政策的制定机制[J].现代教育管理，2011，(9)：39-42.
③高职注册入学：是催化剂还是毒药[N].中国青年报，2011-02-21(5).
④保罗·A.萨巴蒂尔，汉克·C.詹金斯-史密斯.政策变迁与学习：一种倡议联盟途径[M].邓征译.北京：北京大学出版社，2011.24.
⑤同上，23.
⑥蓝欣，任东辉.我国高职自主招生改革研究综述[J].湖北招生考试，2011，(10)：44-46.
⑦保罗·A.萨巴蒂尔，汉克·C.詹金斯-史密斯.政策变迁与学习：一种倡议联盟途径[M].邓征译.北京：北京大学出版社，2011.22.
⑧保罗·A.萨巴蒂尔，汉克·C.詹金斯-史密斯.政策变a迁与学习：一种倡议联盟途径[M].邓征译.北京：北京大学出版社，2011.19.