关于义乌外来工当选镇人大代表改革探索的调查报告，本文主要内容关键词为：义乌论文,调查报告论文,人大代表论文,外来工论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前言
乡镇人大代表选举是我国民主政治生活中的重要内容。过去人大代表选举，外来务工人员都要回户籍所在地进行。这样做，既增加了选民的经济负担，又给他们行使政治权利带来一定的不便，他们中的很多人因此也就放弃了宪法所赋予的选举权和被选举权。针对这一难题，2001年岁末，浙江省义乌市在镇人民代表大会换届选举中，进行了有益的探索。
义乌市依据《浙江省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》中的“在本地劳动、工作或者居住而户籍在外地的选民，在户籍所在地选区登记；在现居住地一年以上而户籍在外地的选民，在取得户籍所在地选区的选民资格证明后，也可以在现居住地选区登记”的规定，在计算选民数时采用了第五次人口普查的数字，将外来务工人员计算在内，允许在义乌市范围内居住满1年以上的外来务工人员参加所在地的选举。根据这一精神及相关法律规定，大陈、廿三里和城西等三个镇首次组织了7699名外来务工人员参加了当地镇人民代表大会选举，经过宣传动员、组织部署、选区划分、代表名额分配、选民登记、投票选举等环节，在外来人口中提名初步候选人近百名，其中17人被确定为正式代表候选人，有10名外来务工人员当选为大陈镇、廿三里镇新一届人大代表[1]。
义乌在外来务工人员中推选人大代表的做法，在落实暂住人口宪政权利方面开了先河。从全国看，这种“落实”无疑具有“突破性”的意义。人民日报在题为《七名外来务工者当选义乌市大陈镇人大代表》的新闻报道中点评道：“在全国的许多地方，外来务工人员已成为推动当地经济与社会发展的一支重要力量。如何保证外来务工人员的各项正当权益已成为一个值得关注的问题。大陈镇把拥有选举权的外来常住人口纳入人大代表选举范围，行使自己的合法权利，不仅有利于外来务工者维护自身的权益，也激发了他们对‘第二故乡’的主人翁责任感，更建立了一条当地政府和部门听取外来人口意见与建议的良好途径。”[2]
在政治生活领域有所创新是很不容易的事，要冒很大的风险，尤其是“选举”这一很敏感的话题，尽管我们已步入了21世纪，也融入了WTO。那么，改革何以首先在义乌启动，其动机是什么，有何创新之处……带着这些疑问，2002年初，深圳大学管理学院“当代中国政治研究所”的部分研究人员来到了义乌，走访了改革的决策者、具体操作者及部分当事人，查阅了一些原始资料，对整个改革过程有了较为清晰的了解。
难题何以首先在义乌得到突破
义乌市能够在落实暂住人口选举权与被选举权方面有所突破，是历史与现实、主观与客观因素综合作用的结果。
义乌地处浙江中部，总面积1105平方公里，总人口约102万，其中本地常住人口66万，外来务工经商暂住人口约36万。作为全国最大的小商品流通中心，2000年全市实现国内生产总值119亿元，财政收入8.88亿元，综合经济实力进入全国百强、全省十强县市行列，并被列为全省首批率先基本实现现代化的县市之一。
义乌是一座流动、开放的城市。几百年来，义乌几乎家家户户都有人背井离乡，餐风宿露，靠一副扁担两个肩膀，靠敲糖帮换鸡毛谋生。勤劳坚韧、敢为天下先的文化传统造就了义乌人包容四海、不拒百川的开放心态。作为市场化程度最高的区域之一，一个只有60余万常住人口的县级市，居然吸纳了约36万外来工在此就业。经济的发展带动了社会结构及社会利益格局的变化，“外来工”这个新的社会阶层开始形成并逐渐壮大。与此同时，利益诉求意识也在加强。义乌市人大觉察到了这种变化以及这种变化的深层意义，加之全国户籍制度改革如火如荼，顺应这一形势，根据有关法律规定，他们不失时机地推出了这一改革举措。对此，有媒体也分析到，“义乌市在落实暂住人口民主政治权利上的突破，当地的经济发展水平及由此带来的社会利益格局的变化和平衡的需要，才是最本质的原因，当地人大无非是顺势而为罢了。”[3]当然，说“顺势而为”丝毫没有贬低义乌市人大作用的意思。没有市人大主要领导人的果敢推动，即便是制度框架内的创新，也是难以做出的。
义乌市场化程度较高，个体、私营经济发达。义乌市历届政府始终将培育个体、私营经济作为重中之重的工作，在认识上“放胆”，在政策上“放宽”，在比例上“放开”，在政治上“放心”，大力拓展个私经济的发展空间，目前全市工农生产总值、财政收入的90%以上均来自个私经济。有近36万外来务工者从业于个私经济，他们为义乌的发展做出了巨大贡献，无论从哪方面来看，这一群体均已构成了当地一个举足轻重的特殊“阶层”。义乌市人大常委会认为，这个“阶层”应当有权利来参与暂住地的民主政治生活，并选举代表反映本“阶层”的意见和建议，这是落实“三个代表”思想，依法保障外来务工人员政治权利和经济权益的需要。“外来人员依法参加选举，并能依法当选为当地镇人大代表，可以多渠道，直接反映这部分人的意愿，更好地体现社会公正。”[4]义乌市人大常委会党组书记、副主任龚辉武说：“外来人口推选为基层人大代表，这在我省还是一件新鲜事，一方面能激发外来务工者对第二故乡的主人翁责任感，可促使他们积极投身义乌的经济、社会建设；另一方面，可以对当地政府提出建议、意见，是政府和有关部门听取外来人口这一群体意见的良好途径。在这次换届选举中，大陈、廿三里等镇都把外来人口纳入人大代表选举范围，这标志着义乌这座新兴的移民城市真正敞开大门接纳五湖四海的有志创业者。”
义乌市人大推出此项尝试是有法律依据的，《浙江省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第二十六条明确规定：“在现居住地一年以上而户籍在外地的选民，在取得户籍所在地选区的选民资格证明后，也可以在现居住地选区登记”。该《细则》颁布施行于1984年。因此，在本次镇人大代表换届选举中，落实外来务工人员的选举权和被选举权并不违法，是一种制度框架内的创新。
基于以上考虑，义乌市人大常委会多次研究，统一思想，提高认识，将外来人口参加居住地人民代表大会的选举作为本次换届选举的一项重要工作来抓。这一尝试也得到了市委的首肯，义乌市委书记、市人大常委会主任厉志海和市人大常委会党组书记、副主任龚辉武以积极的态度推动了这项工作的落实。
改革的具体做法：大陈镇文本
与其他两个镇相比，大陈镇的经验更具有典型性。大陈镇地处义乌市北部，同诸暨市、浦江县相毗连。全镇总面积136平方公里，人口6.5万，其中本地人口3.5万，暂住人口3万。大陈镇先后被命名为“中国衬衫之乡”、“全国乡镇企业示范区”、“全国小城镇建设试点镇”、“浙江省小城镇综合改革试点镇”、“浙江省百强乡镇”、“浙江省教育强镇”。大陈镇工业经济发达，服装衬衫行业是该镇支柱产业。全镇共有工业企业近600家，其中服装衬衫企业500余家，拥有先进服装生产流水线1600余条，年产衬衫1亿件。2000年底全镇国内生产总值5.3亿元，工农业总产值24.8亿元，外贸出口3.62亿元，财政收入4470万元。
根据《选举法》《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》和《浙江省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》规定以及市人大常委会要求，大陈镇结合实际情况，在全镇86名人大代表名额中专门划出7个名额，作为外来务工人员代表名额。在选区的确定上，大陈镇将外来人口按地域单独划分为4个选区，并设立了9个选民登记点进行登记。选民登记由企业负责人带队，截至登记日最后一天，共登记2940名选民。此后，有24名外来务工人员被提名为初步候选人，经过协商，产生了11名正式候选人。12月12日，余峰、王小君、王芳、马丽珍等7名外来务工人员，经大陈镇选举委员会审查确认，正式当选为该镇第十三届人大代表，成为浙江省首批从外来人员中直接选举产生的乡镇人大代表。
大陈镇外来务工人员参加镇人大代表选举的改革大体上经过五个阶段，即组织准备和宣传发动阶段、选民登记阶段、提名推荐候选人阶段、投票选举阶段及召开新一届镇人代会第一次会议阶段。
第一阶段，11月1日—11月12日，组织准备和宣传发动阶段
包括动员部署，组建选举机构，制订选举工作实施方案，培训选举工作人员及骨干，划分选区，分配代表名额，公告换届选举工作等具体环节。
为保障外来务工人员切实行使选举权，选举委员会为这一群体单独划分出4个选区。4个选区分别为工业区第49选区、工业区第50选区、工业区第51选区、工业区第52选区。7名代表中，规定妇女代表有4名，中共党员代表4名[5]。
第二阶段，11月13日—11月18日，选民登记阶段
包括按照选区进行选民登记，选民登记核查，公布选民名单，填写发放选民证，部署提名推荐代表候选人等具体环节。
义乌市人大在《义乌市各镇选民登记工作指导性意见》中规定，“外来打工、办厂人员如本人愿意参加现居住地选举且在本镇居住满一年以上凭暂住证也可给予选民登记，为避免重复登记，应函告户籍所在地镇；镇外人口如有提名为代表候选人的应进行外调，确保选举结果的严肃性。”[6]据此，《大陈镇选民登记工作办法》明确规定，“外来企业厂长、经理和职工，如本人愿意参加现居住地选举的，且在本镇居住满1年以上，可以凭身份证、暂住证到指定地点参加选民登记，并由有关企业以镇选委的名义，函告对方。外来人口被提名为代表候选人的，为确保选举结果的严肃性，应由镇选委外调，进行资格审查，具体工作由工商企业服务中心负责。”此外，为保证外来务工人员能够当选，大陈镇作出了一项重要规定，即“镇工业开发区内本镇户籍的企业厂长、经理、职工回户籍所在地登记”。鉴于企业主对下属员工的巨大影响力，上述规定对外来务工人员显然是十分有利的。
取得户籍地选区的选民资格证明，是外来务工人员参加现居住地选区登记的前提条件，这可避免选民的重复登记。但“取得户籍地选区的选民资格证明”却并非易事。大陈镇选举委员会采取了这样一种方式，即函告选民户籍所在地，无异议即可登记参选。作为一种探索，大陈镇这一做法保证了整个选举工作的顺利进行。江西鹰潭县四十八乡的党委、政府负责人在接待大陈镇某企业专程递送选民登记函的工作人员时表示：他们的子女在义乌大陈打工，能参加选代表，而且能当代表，父老乡亲安心、高兴[7]。
按照大陈镇选举委员会2001年11月8日的通告，11月14日—16日为外来工选民登记日期。在9个登记点，大陈镇共登记选民31758人，占全镇人口的49.62%。3万余名外来务工人员有2940人进行了选民登记，
第三阶段，11月9日—12月4日，提名推荐候选人阶段
包括提名推荐初步候选人，酝酿、协商和确定正式候选人，公布候选人名单，介绍正式候选人情况，部署投票选举等具体环节。
企业主们对镇人大代表能否出在自己企业很看重，为避免出现矛盾，协调企业主们的态度至关重要。据媒体报道，在一次参选企业负责人参加的协商会上，刚当选大陈镇人大主席团副主席的徐华川强调候选人的推选要有代表性，要以车间、班组工人为主，要10人以上联名推举。在这次会议后，有24名外来务工人员被提名为初步候选人。其中妇女13人，中共党员4名。如何从初步候选人中推选出正式候选人，大陈镇并没有进行“预选”，而是采取了又一次召集企业负责人进行协商、酝酿的方式，最终从24名初步候选人中确定了11名正式候选人，其中妇女代表7名，中共党员4名[8]。
第四阶段，12月5日—12月14日，投票选举阶段
包括公布各选区投票选举日期、地点和方式，进一步核实选民人数，印制选票、制作票箱，召开选举大会投票或组织好投票站、流动票箱的投票工作，审查和宣布投票结果，张榜公布当选代表名单，颁布代表当选证书等具体环节。
2002年12月7日，义乌市大陈镇第十三届镇人大代表正式选举日。2930名外来务工人员在4个选区、8个固定投票点(考虑到一些选民不能离岗，还增设了1个流动投票箱)进行了投票。投票点设在外来务工人员比较集中的企业。从上午9时起，外来务工人员来到投票点，以饱满的情绪行使自己的神圣权利。顾不上休息就赶投票的夜班工人说：“我们是外地人，能在这里选举人民代表，这是第一次。我们一定要珍惜自己的权利，选出信赖和满意的人。”[9]
下午5时许，投票结束。“黑马制衣”来自浙江省江山市的王小君、“傲哥服饰”来自浙江省开化县的傅兴忠等7名外来务工人员，均以较高的选票，在11名正式代表候选人中脱颖而出。2002年12月12日，根据大陈镇选举委员会审查确认，这7人正式当选为该镇第十三届人大代表，其基本情况如下表：
浙江省义乌市大陈镇7名外来工人大代表基本情况
在选举现场，大陈镇党委书记朱师龙说：“大陈是‘中国衬衫之乡’，全镇有570家服装衬衫企业，1600多条标准化生产流水线，年产衬衫1.5亿件。随着企业规模的扩大，外来务工人口也逐年增加，目前该镇6万多常住人口中一半是外来人口。这些年，外来人口为大陈本地的经济、社会发展做出了很大的贡献。这次把外来人口纳入选举范围，就是要使外来人口与大陈贴得更近，让外来人口真正当家作主人，为大陈的发展做出更多的贡献。”
大陈镇二村村民杨成松对记者说：“我们村里就有几十家服装厂，外来人员与我村事业兴旺发达是连在一起的。给他们人大代表的名额，我们没意见。”义乌丝绸制衣厂出 纳马丽珍来自贵州。当选为镇人大代表后，她说要提的第一个意见是：义乌人要从思想上真正接纳外来人，避免外地人与义乌人在日常工作生活中发生一些隔阂[10]。
第五阶段，11月15日—11月18日，召开镇人代会阶段
2001年12月17日至18日，大陈镇第十三届人民代表大会第一次会议召开。7名外来工代表通过走访了解外来工的想法和要求，最后向大会提交了6条议案，包括希望政府建立突出贡献奖励基金、建议调整单一的产业结构、解决饮用水质量问题、外来工子女就学实现本地待遇、增加文化娱乐设施以丰富打工者的业余生活等。
为保障外来务工人员能够依法当选人大代表，在这次选举中，大陈镇创造性地作出了五项规定：(1)单独安排外来务工人员代表名额。在行政区划调整后镇人大代表名额大幅度减少的情况下，安排7个代表名额，用于外来务工人员代表选举。(2)单独划分选区。针对外来务工人员在该镇工业区相对集中的实际情况，将该镇工业区划分为4个选区进行选举，鼓励和引导各企业组织外来人员参加选举。其他分散在各地的外来务工人员按自愿、就近原则参加选民登记。合理划分选区能够使选举产生的代表更具广泛性，或者更明确地说，使选举尽可能多地包容或反映各方面的利益。“因此，不论社会性质如何，只要是实行民主制的国家，选区划分都是选举中首要的和十分重要的一个环节。”[11]大陈镇这一创新十分重要。(3)方便外来务工人员的选民登记。凭身份证即可登记，登记后函告其户籍所在地，如有异议请对方及时提出；对外来务工人员中提名为代表候选人的进行外调。(4)为外来务工人员当选代表创造有利条件。大陈镇在此次镇人大换届选举中，针对企业主与外来务工人员的特殊关系，为避免本地企业家、工商户业主直接参与竞争，特别作出规定，凡镇内跨选区人员一律回原户籍地登记，从而大大提高了外来人员当选代表的可能性。(5)依法抓好提名、推荐代表候选人环节。
“第二故乡”作主人：义乌改革的宪政意义
在实践中，流动人口一般是指那些离开常住户口所在地，在外地工作、生活的人，居住地与户口所在地分离是流动人口最显著的特点。流动人口能够在他乡选举和被选举，义乌的改革尝试意义重大。尽管只涉及“镇”——中国最基层的权力机关的选举，但却具有丰富的宪政内涵。正如有的学者所说的那样，“实际上，从更深层面讲，义乌的做法是如何处理我国经济发展过程中出现的人口流动引起的公民权维护问题。”[12]
一、流动人口在他乡行使选举权和被选举权是公民权的重要体现
公民权是具备公民资格的主体所享有的权利。无论在政治上还是法律上，个体一旦取得了某个国家的公民资格，该国即有义务保障其公民权利的实现，即便其身处异地。
在公民的基本权利体系中，公民的政治权利表明了社会对公民参与政治生活的正当性的认可，选举权和被选举权为首要的和最为古典的政治权利。通过选举和被选举，公民可以根据自己的意愿选择公共权力的行使者或成为公共权力的行使者，参与对公共事务的管理。作为代议制民主的基本手段和工具，马克思指出了选举的意义：“选举是市民社会对政治国家的直接的、不是单纯想象的而是实际存在的关系。因此，显而易见，选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益。”[13]在我国，选举权和被选举权是统一的，凡是享有选举权的人，都同时享有被选举权。《中华人民共和国选举法》第三条体现了选举的普遍性原则。该条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”这就是说，只要依法具有中华人民共和国国籍，到选举日年满18周岁，享有政治权利就都有选举权和被选举权。《中华人民共和国选举法》同样规定了选举的平等性原则，这主要集中表现在4个方面：(1)参选权上的平等。年满18周岁的公民，除被依法剥夺政治权利者外，都有选举权和被选举权。(2)投票权上的平等。即每一选民在一次选举中只有一个投票权，同票同权。(3)确定和分配代表名额上的平等。我国地方各级人民代表大会代表名额，都是按照选举法规定的代表名额基数与按人口增加代表数相加的办法统一确定的。(4)提名候选人权利平等。选民和代表依法联名推荐的候选人与政党、团体和主席团推荐的候选人，具有同等法律效力。政党、团体和主席团提名的候选人，如果不能获得较多数选民和代表的同意，不得列入正式候选人名单。
从现行选举法的有关规定看，对选举权和被选举权只有两点限制：一是中华人民共和国年满18周岁的公民才享有选举权和被选举权。二是依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。流动人口尽管在他乡居住、生活、工作，但他依然是中华人民共和国公民，剥夺他们的选举权和被选举权，是严重的违宪。所以，义乌组织外来工参加当地镇人大代表的选举的做法，实际上是在落实外来工神圣的宪政权利。
二、流动人口推动了社会的进步，理应享有宪法赋予的选举权和被选举权
一段时期，社会上对流动人口曾有过“盲流”的称谓，反映了部分社会成员对流动人口的偏见和误解。事实上，社会流动从来就不是、也不应被视为一种危害社会的消极现象。在任何社会，社会资源的分配、交换和转移都是通过社会流动来实现的。索罗金在发表于1927年的《社会流动》一书中认为：“社会流动意味着个人或社会的事物及价值，即由人类活动所创造的或改变的一切事物从一个社会位置向其他的社会位置的移动。”[14]在占有大量资料基础上，他得出这样一个结论：社会流动与社会发展之间存在着一种正相关关系，即社会越发展，社会流动率越高。高的社会流动率可以作为一种安全阀门，释放较低阶级的不满。对个体而言，流动可以改变自身的命运；对社会而言，流动促进了资源的优化配置。流动促进开放，开放促进更高层次的流动。“可以设想，社会流动与人的全面发展的相互促进，无论对流动者个人还是对社会总体都会带来收益。”[15]正因为如此，国际社会才将迁徙自由列为一项不可剥夺的基本人权。如《世界人权宣言》第十三条规定：“人人在一国境内有自由迁徙择居之权。”1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》又作了进一步的规定。该公约第十二条规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”
改革开放以来，中国乡村人口大规模流向新兴工业地区、城市和城镇，形成了中国社会结构性变迁的一个特有现象，据统计，年流动人口的总数已接近一亿人的水平。流动的根本目的和意图是想从流入地中获得较户籍地更为优越的生存资源和发展资源。然而，在转型时期，这种大规模的流动却是在户籍制度和城乡二元体制等制度安排约束下进行的。尽管1954年《中华人民共和国宪法》第九十条规定了：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”但随着1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》的颁布实施，形成了公民农村户口和城镇户口“二元结构”的户籍制度，基本上断绝了农村户口迁往城市特别是大中城市的途径[16]。这一制度实质上是以户口为中心的户口、配给和劳动人事三合一的全面社会控制制度。自此，城镇居民和农村居民被强制性地划分为两大地位悬殊的社会群体，城市和农村之间壁垒森严，难以逾越。“从资源占有量上看，城镇居民要远远超过农村居民。而广大农民则除了为国家尽义务之外，几乎没有什么权益可言。”[17]十三届三中全会以后，铁幕有所松动，农村人口开始大规模地进城。然而，“外地人”的标签却始终成为一种挥之不去的痛。当地人的戒备、鄙视，政策性的封锁、排斥，恶劣的劳动条件，低廉的报酬，人身权利屡屡被侵犯等等，使得这一群体始终处于一种边缘化的生存状态之中，无法真正融入当地社会。
处于这样的环境下，选举权和被选举权难以有效落实，自在情理之中。除了户籍屏障之外，外来流动人口选举权和被选举权难以落实，还存在以下原因：(1)法律法规不完善，对外来流动人口进行选民登记操作性不强，不易把握，易错登、漏登、重登；(2)外来流动人口选民登记操作复杂，工作量大；(3)外来工对当地情况不够熟悉，参政议政能力较低；(4)外来人口流动性大，难以履行代表职责；(5)担心外来流动人口作代表，会为外来人口争取利益，损害本地人的利益；(6)选举成本增加，如查找人户分离、选民资格审查的支出占了选举经费很大的一部分；(7)年满18周岁是以选举日为准的，选举日的不统一，他们是否已参加过选举活动，很难确定，由于两地选举机构缺乏沟通，又会出现极个别选民二次参选情况；(8)多数流动人员对参加当地的选举不感兴趣，很少有人为参加选举而向原户口所在地或原工作单位索取选民资格证明，更不可能回到户口所在地进行选民登记并参加选举，这会增加他们的额外支出。
由于户籍地和流入地都不愿意接手这个“烫手的山芋”，外来人口的选举权利经常因“两头不管”而落空，成为被民主政治遗忘的一个群体。作为在全国具有普遍性的问题，如果不能很好地解决，使这种状况一直延续下去，显然与我们“依法治国，建设社会主义法治国家”的立国宗旨不符。所以，应提出保障流动人口民主政治权利的可操作性建议并完善立法。其实，外来人口的选举困境，并不像有些选举组织所说的那么“茫然无措”。对于一些纯粹技术性的难题，经过统筹考虑，还是能够找出解决之道的。义乌市“函告外来务工人员户籍所在地无异议即可参加选民登记的方式”，实际上就是针对外来务工人员的选举困境而做出的一种精妙的制度设计，尽管它存在缺陷，但我们不能不说它是理想和现实理性结合的产物。所以，选举的技术问题并不是最难解决的，政府有没有将外来人员这一群体的利益放在心上，才是最大的难题。
三、流动人口作为流入地一个重要的“社会阶层”，其利益能否得到有效表达和代表，关系到社会的稳定
义乌的改革尝试实际上回答了这样一个问题：外来工该不该有自己的代表?以陆学艺研究员领衔的中国社会科学院“当代中国社会结构变迁研究”课题组经研究认为，经济体制改革转轨和现代化进程的推进已促使中国社会阶层结构发生了结构性的改变，一些新的社会阶层逐渐形成，各阶层之间利益认同的差异日益明晰化，新的社会阶层结构已出现且正在趋于稳定。阶层的分化越来越倾向于表现为职业的分类。以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准来划分社会阶层，可划分为10个基本阶层。其中，“农民工”成为乡村人口向城镇流动的主力军成为产业工人阶层的重要组成部分。所谓农民工阶层，是指常年或大部分时间从事第二、第三产业劳动，但户籍在农村，有承包田，身份还是农民，不享受城镇居民的各种补贴，不享受公费医疗等劳保待遇。目前全国这一阶层约有8800万人[18]。经过多年的默默奉献，他们已成为当地社会一个重要的阶层，形成了自己的特殊利益，有强烈的利益表达期望。
然而，由于组织资源、经济资源和文化资源占有量的缺乏，特别是组织资源的匮乏，使这一阶层无法聚集起足够的“集体行动力量”来影响政府决策，做出有利于自己的制度安排，党团工青妇等组织和社会团体很少在他们中间发展成员。当地的歧视性政策更是增强了他们的被剥夺感、异化感，心理上的失衡往往会引发一些不理智的行为，成为社会不稳定的重要根源，外来工集中的地区治安案件的多发说明了这一严重性。“在政治资源方面，工人阶层所拥有的资源主要是选票(包括政治拥护和支持)和激烈行动能力。”[19]2001年3月朱总理也曾讲过：民生就是最大的政治!天生民，民生就是天，就是最大的政治。天下顺治在民富，天下和静在民乐。天下可忧在民穷，天下可畏在民怨。如果执政者再无视外来工的利益，不把他们纳入体制之内，整个社会将呈现无序脆化状态，事实上，这一状态已初显端倪。合作而非对抗，共享而非偏惠，当是社会各方的明智选择。
从这个意义上讲，义乌人将外来工纳入人大代表选举范围的尝试显然是聪明之举。对此，中国市场经济研究会主办的2001年第49期《特供信息》《为“打工者代表”的产生而欢呼》一文中也表明了这一观点。在主持者言中，该文指出：浙江义乌出现的上述现象，乃是中国政治体制改革和民主法制建设的一大进步。庞大的外来务工人员队伍早已成为中国社会中的一个重要群体，他们在政治方面理应有自己的利益代表者。以户籍来限制他们实现自己的政治权利是违反宪法和现代法治精神的。义乌的做法好得很，应该在全国推行之。我们可以设想，将来在国家最高立法机构中，也应该有“打工者”的代表，为维护全国数以万计的“打工者”们的权益行使自己的立法权；正如私营企业主中的人大代表们也可以和应该在立法过程中维护他们的权益。各个利益群体各有各的代表，在宪法和法律的框架下各自行使自己的权利，这才是“人民代表大会”的真正含义[20]。
为此，我们必须培养开阔的心胸，包容的意识，消抑各种各样的社会偏见，以便为民工得到平等对待创造明达理性的公众空间。
探索中的问题与前景展望
作为一种尝试，义乌改革难免有失当之处，甚至是缺陷，其中一些问题改革者有能力自行调整、逐步完善，但有些问题已超出了改革者所能调控的范围，需要全国性的制度创新或规范。不管怎么说，义乌的尝试无疑是一种进步，它为更大范围内的流动人口行使更为广泛的民主权利开启了一道大门。
一、探索中的问题
根据笔者的调研及对有关选举文本的解读，义乌此次组织外来工参加当地镇人大代表选举的改革试点暴露出以下问题，需要进一步完善。
1.外来工参选比例过低。截至选举日，大陈镇有暂住人口3万，其中2940名进行了选民登记，已登记选民中有2930名参加了投票。根据媒体报道，在选民登记前，组织者准备了1万张商调函，用于核实选民资格，实际却用去不到3000张，即只有不到1/10的外来工实现了选举权。[21]这么多人没有参选，扣除年龄、暂住时间、没有暂住证等刚性原因，外来工的参选热情不容忽视。可能的情况是，没有参选的一部分外来工看不到选人大代表对自己有什么好处。北京大学“人民代表大会与议会研究中心”两年来在全国近20个点(包括城市、农村、流动人口，经济发达、中等发达、欠发达等多个代表地区)进行了广泛的调查，调查结论表明，人们参与选举与否最关键的一点，是选举行为与选举者有利害关系。没有利益动机，再高素质的人也不会为纯粹的政治概念去投票。选民无法确认选举人大代表和自己的利益关系，是对选举冷漠的本质原因。全国人大的蔡定剑博士认为：“政治实质是一种权益，人们为了保护自己利益而形成的公共活动，任何一个有健全理性的人都会知道他自己的利益所在。为了保护他的利益而采取的行动就是政治。”[22]外来工流动性较强，如果对居住地没有“家”的感觉的话，很难激发投票热情。所以，与当地的利益相关度的大小，决定了投票率的高低。
2.企业主对外来工参选的消极影响。尽管没有明显的事件表明企业主对外来工的选举施加了某些影响，但一些细节还是透露出这种影响是存在的。例如初步候选人的提名和正式候选人的确定环节。按照选举法的规定，提名方式就是两种，一是各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人，一是选民十人以上联名推荐代表候选人。大陈镇的500余家企业中，企业规模不一。小企业有的只有几十人，大企业多达千人。在本次选举中，许多小企业退出了选举，原因据说是因为小，担心参选会给选举机构添麻烦。至于正式候选人的确定，按照选举法规定，要酝酿、协商产生(也有些地方采取预选的方式)，但事实上，基本上是选举机构与大企业主之间经过协商、平衡确定的。在这两个环节里，我们看到小企业与大企业、企业主与员工之间权利结构的不平衡。难道因为小就随随便便放弃了参选权利吗?难道因为大就可以不顾小企业员工的利益吗?难道企业主的见识一定就要比普通员工高吗?答案当然是否定的。出现上述问题关键在于：听从老板安排的收益要比参选获得的收益大。尽管义乌外来工对老板的人身依附关系没有珠江三角地区严重，但影响毕竟是存在的。这种影响如果没有很好的制度安排的话，势必会削减义乌改革的意义。
3.函告外来务工人员户籍所在地无异议即可参加选民登记的方式是否合理?函告外来务工人员户籍所在地无异议即可参加选民登记的方式，是义乌根据有关法律规定进行的一种创新，这一方式解决了令选举机构十分头痛的选民资格审查难的问题。然而，根据笔者的调研，这一方式在具体操作过程中，在某些环节上却很不到位。按理，既然是函告，那就应当有选民户籍所在地对此函件的反馈，但是，由于选举时间是固定的，很多信息还没有反馈回来之前，选举就已开始了，相当一部分选民就这样走向了投票箱。这说明，好的制度必须有完善的配套措施，其作用才能体现出来。
上述问题是笔者的粗略观察，尽管属于探索中的问题，但如果不加重视的话，会影响到改革的进一步推进。
二、前景展望
坦白地说，义乌的此次改革尝试的很多创新，基本上属于制度内的创新，并没有超出现有法律、法规和惯例界定的范围。然而，即便是这样，义乌的改革尝试也是值得喝彩的。现在很多地方的领导人对经济建设闯劲十足，但政治体制改革却谈虎色变、退避三舍，惟恐“触雷”，似乎一谈改革，就要违宪、违法。其实这是一种误区。中国的很多制度是不错的，倘若认真执行，可以解决很多现实问题，而不必推倒重建，这样做轻者是制度浪费，重则会降低制度的权威。在这个意义上讲，义乌的做法是值得称道的。它的最大成功之处，是将民心、官意与制度资源三者有机地结合在一起。这未尝不是推进中国政治体制改革的一条路径。
据悉，今年义乌已有了将外来工参加人大代表选举的改革扩大到市所有乡镇及市一级代表选举的规划，相信以“敢为天下先”为立市宗旨的义乌人会做得比今日更好!
标签：人大代表论文; 外来务工人员论文; 选民登记论文; 选举权和被选举权论文; 户籍人口论文; 社会改革论文; 义乌论文; 流动人口论文; 时政论文; 选举权论文; 经济学论文;