土地征收补偿制度完善：标准问题还是程序问题，本文主要内容关键词为：土地论文,制度论文,标准论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1002-3909(2013)12-0042-07
在城镇化和工业化进程中，对土地的需求一直都会存在。在中国特殊的土地产权制度和城乡二元结构背景下，对土地需求的解决有两种途径：一是农业用地转变为非农业用地；二是城镇土地的重新整理、规划和开发。这两种途径涉及的土地问题是不同的：前者是土地从集体所有被征收后成为国家所有，是所有权的问题；后者涉及土地上房屋拆迁补偿和土地使用权的征收补偿问题，不涉及所有权的问题。严格来讲，土地征收主要是指前者，本文所讨论的土地征收问题也限于此。
在土地征收过程中，出现了各种各样的问题，媒体进行了广泛的报道，如钉子户、上访、自焚等问题，引起了社会的广泛关注。中国共产党的“十八大”以及随后就《土地管理法》中涉及土地征收问题进行的修改引起了立法者、法学家等的广泛讨论。党的十八大报告指出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”[1]2012年底，国务院、全国人大常委会就《土地管理法修正案(草案)》进行了讨论，讨论的焦点是提高土地征收补偿标准，取消对土地征收补偿标准确定的限制，增加土地的社会保障补偿等。所有这些讨论都围绕着土地征收补偿标准展开，基本的前提或“共识”在于：土地征收补偿标准太低了，需要提高土地征收补偿的标准。那么，土地征收过程中出现问题的根源是否只是标准的问题?标准问题产生的原因是确定方法的问题还是其他方面的问题?本文以土地征收中的现有法律法规等制度为基础，以新政治经济学为理论工具，讨论土地征收补偿中的关键问题或核心问题，认为：土地征收补偿的关键问题或核心问题不在于补偿的标准，而在于补偿标准确定的程序，因为程序没有得到被征收者的认可，被征收者没有参与补偿标准的确定，从而确定的补偿标准难以得到被征收者的认可；土地征收补偿制度改革或完善的关键在于完善土地征收和土地征收补偿标准确定的程序方面的制度，并提出了制度完善或改革的思路。
一、土地征收补偿标准过低吗?
“土地征收补偿标准过低”似乎已经成为了一个全社会不争的事实，也被认为是土地征收中所出现问题的根源。如果说“土地征收补偿标准过低”，就应该有一个参照标准，那么参照标准是什么呢?现在执行的标准是否过低呢?
(一)现有土地征收补偿标准确定的依据
中国土地征收补偿标准是依据《中华人民共和国土地管理法》第47条确定的，可以概括为：第一，补偿标准确定的原则：土地征收按照被征收土地的原用途进行补偿。第二，补偿包括的项目：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。第三，补偿各项目标准的界限：土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。第四，补偿确定的单位：各省、自治区、直辖市；第五，补偿标准的总和上限：土地补偿费和安置补助费之和不超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。2004年10月21日国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)，要求“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”，许多有条件的地方将土地补偿费和安置补助费两项合并为“区片综合地价”并作为征地补偿的标准。以山东省为例，2009年发布了《关于实施征地区片综合地价标准的通知》(鲁政办发[2009]20号)，按照市县公布区片综合地价，将每个县市划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三大区片，在大区片中又分为若干小区片，对不同区片范围内的补偿标准作了详细规定，作为事先确定的标准，在土地征收时采用。根据山东省确定的区片综合地价标准，最低标准为3万元一亩，最高标准为19.3万元一亩。
(二)土地价格：土地征收补偿标准确定的依据
所谓土地价格是土地买卖时的价格。那么，土地价格如何确定呢?按照马克思的观点，土地价格是地租的资本化。地租是以地价形式投入土地的资本的利息；“土地价格不外是资本化的因而是提前支付的地租”，是一次提前付清的未来的地租[2]。因此，
土地价格=地租/利率 (1)
土地买卖交易的是土地的所有权，而且是广义所有权，它包括狭义所有权、使用权、处置权、支配权等[3](P68)，也就是土地的所有产权。土地征收与土地买卖不同，但是并非完全不同。土地征收与土地买卖最大的不同在于土地征收的主体是政府，是政府通过强制力获得土地所有者的土地，而土地买卖是平等的市场主体之间的交易，不存在强制。如果按照康芒斯对“交易”的划分[4](P74)，土地征收属于“配额的交易”，而土地买卖是“买卖的交易”。但是，土地征收和土地买卖的共同点都在于土地产权主体的变化，即土地的广义所有权从原来的土地所有者手中转移到土地征收方或土地购买方。所以，土地征收补偿标准的确定应该以土地价格为依据或基准。就像价格围绕价值上下波动的规律一样，土地价格就相当于被征收土地的价值，征收补偿标准就是价格，征收补偿标准围绕土地价格波动，在一定的区间内征收补偿标准高于或者低于土地价格都是正常的。
美国在土地征收时所强调的“公平补偿”(justcompensation)的依据是土地的市场价格，当然土地市场的确定有不同的方法，比如有类似交易价格估价、“替代成本”估价、收入评估等[5][6][7]。基本的一点是：土地征收给予被征收者的“公平补偿”是以土地的市场价格为基准或依据来确定的，征收补偿只要不是偏离市场价格太多就是“公平”的。
严格来说，中国现阶段没有真正的土地买卖，因为《宪法》、《土地管理法》等严格规定任何个人或组织不得买卖土地。中国所存在的土地交易或者通常所谓的“土地买卖”最多只不过是土地使用权的转让，因为作为个人或组织拥有的只是土地的使用权。既然如此，土地转让价格实际上就是土地使用权转让的价格。如果说土地价格为土地全部产权的价格，那么土地使用权转让的价格作为土地价格的一部分，最多不会超过土地价格。考虑到农村集体所有实际上是农民集体所有，农村集体经济组织拥有土地的所有权，如果农村集体经济组织既转让土地的所有权又转让土地使用权的话，土地转让的价格就是土地的价格。但是，作为农民个人拥有的只是土地的使用权，而且是有限期内的使用权，其使用权转让的价格只能够是土地价格的一部分。所以，在土地征收中，征收方支付给被征收方(包括农村集体经济组织和个人)的征收补偿标准应该以土地价格为依据，支付给农民个人的补偿是土地使用权的补偿，支付给农村集体经济组织的为土地所有权和土地使用权(没有被承包经营的土地)的补偿，农民可以凭借集体经济组织成员的身份获得土地所有权补偿的分配，但是不能够直接获得土地所有权补偿。
(三)土地征收补偿标准是否过低?
1.“土地征收补偿标准过低”这个判断所依据参照能否成立?
首先分析以国有土地出让价格作为土地征收补偿标准确定的依据。之所以这样比较是因为按照中国现行的法律法规，土地使用者要获得建设用地的使用权都必须通过政府，即政府以比较低的补偿标准从土地所有者(农村集体经济组织)和使用者(农民等)那里把土地征收后转让给用地单位，政府转让土地的价格和征收补偿标准之间的差额构成政府的收益。然而，政府转让土地的价格是否土地征收补偿标准确定的依据呢?从理论上不是，因为政府征收土地后转让是两个彼此独立的交易。就像商品贩卖者一样，贩卖者购买某种产品然后卖出去赚差价，这是正常的，而且商品贩卖者赚取多少差价跟最初的产品销售者没有关系，只要他能够销售出去就行。然而，政府在征收土地转让的过程中形成了“两级”垄断地位。第一级是土地征收中的垄断，政府是惟一的征收方，而且是以“公共利益”的名义强制征收；第二级是国有土地转让中的垄断，用地单位要得到建设用地，只能从政府那里。在第一级垄断市场，政府可以压低征收补偿标准获得土地；在第二级垄断市场，政府可以提高转让价格转让土地。但是，这并非土地征收补偿标准过低的理由，因为要判断征收补偿标准的高低，主要是在第一级垄断市场，然而政府的垄断却成为被征收土地者和大多数学者认为补偿标准过低的理由，至少可以这样判断：在政府垄断一级市场的条件下，政府在征地过程中没有理由不压低补偿标准(这符合“政府也是经济人”的假定)。在被征地者、学者、政府以及其他社会各界都不知道土地价格(即没有人清楚被征收的土地到底值多少钱)的情况下，就必然会想当然地认为政府支付的土地补偿标准过低。
接着分析以土地作为农民的生活、工作、社会保障等多重功能的来源作为土地征收补偿标准确定的依据。之所以如此，是因为中国农民惟一的生产资料或要素就是土地，耕种土地是农民赚取收入的惟一途径。在改革开放之前，劳动力的流动受到严格限制，农民无法流动到农村之外赚取收入，土地当然是收入和生活的惟一来源；然而改革开放之后，随着大量农民到农村以外工作，也随着非农产业的发展，农业收入占农民收入的比重越来越低，土地早已经不再是农民惟一的生活来源和工作来源。至于土地的养老和医疗保障的功能，前提是要么是土地能够生产出产品，要么是土地能够资本化，在中国土地不能够买卖、人均土地数量有限的背景下，土地根本不能够承担养老和医疗保障的功能。至于很多人提到土地是世世代代留下来的，这种说法从总体上讲没有问题，但是具体到某个农民或者农村未必成立，因为在建国后通过“土改”，土地已经重新分配，通过“农业生产合作社高级社”和“人民公社”运动，土地国有化或集体化了，至少对农民个人而言已经没有了世代相传下来的土地，甚至连大多数农民的宅基地也不是建国前传下来的。所以，从这个角度来分析土地征收补偿标准过低是不成立的。
2.比较土地价格和土地征收补偿标准确定的依据
土地征收按照土地的原用途进行补偿，实际上就是在考虑地价和地租的关系问题。采用被征收土地最近3年产值的平均值实际上就是地租的最大值，因为地租(包括绝对地租和级差地租)的上限就是年产值。再看土地补偿费和安置补助费之和为年产值的30倍，“30倍”被认为太低，那么这个倍数严格来讲应该为利息率的倒数，考虑到土地价格为地租的“资本化”，地租是以“年”为单位缴纳或收取的，那么利息率可以采用一年定期存款利率来确定。倒推来算，只要一年期的定期存款利率不低于3.33％，“30倍”就不应该被认为太低。2011—2012年中国人民银行的利率进行过四次调整(如表1)，在3％到3.5％之间，即3.33％左右。这表明，“30倍”虽然不能够说“高”，但是至少不是“太低”。既然土地征收补偿标准中的“地租”已经采用了地租能够达到的最高上限，“倍数”已经接近于利率的倒数，从“地价就是地租的资本化”这个角度讲，土地征收补偿标准高于地价，而不是低于地价，更不是远低于地价。
再比较现在许多地区所采取的区片综合地价标准和地价之间的关系。以山东省为例，该省在2009年公布的区片综合地价，最低标准为3万元一亩。按照表1中列出一年期定期存款利率，只要农民获得的“地租”不高于900元(按3万元本金3％利息计算)，3万元一亩的补偿标准就不低。许多地区的农民抱怨种地不赚钱了，如果说不赚钱的话，也就是没有利润，没有利润土地就没有任何价值。但是，事实并非如此。统计数据表明，种地本身不仅有利润，而且利润率非常高。这里不考虑利润率的问题，仅仅列出主要作物每亩土地每年的净利润，见表2。
表2表明，农民经常种植的传统农作物，如粮食、大豆和花生，每亩土地每年的净利润都低于900元(花生最高，为842.56元)，水果和蔬菜每亩土地每年的净利润很高，苹果每亩土地每年的净利润达到6788.70元。所以，针对一亩地3万元的区片综合地价来讲，如果该土地种植的是像粮食、大豆和花生这些传统农作物的话，该补偿标准不低；但是如果种植的是苹果、蔬菜等经济作物的话，3万元一亩的补偿标准显然太低，然而必须要指出的是，这3万元一亩是最低标准。根据山东省《关于实施征地区片综合地价标准的通知》，对不同县市不同乡镇划分为不同区片，就是考虑了不同区片土地的年产值、年利润不同。所以，总体来看，以区片综合地价确定的土地征收补偿标准虽然不能够说高，但是也不至于太低。
(3)土地集体所有和土地用途管制条件下的土地征收补偿标准
以土地价格作为征收补偿的依据是考虑到土地所有权人对土地拥有完全产权，但是我国实行的是土地公有制，土地要么归国家所有，要么归农村集体所有，农民所拥有的只是土地的承包经营权。农民拥有的土地承包经营权从最初的15年长期不变，到30年长期不变，到长久不变，这实际上已经接近于农民拥有土地所有权。在这种情况下，无论是农民的角度还是从征收者的角度，以土地价格作为土地征收补偿的依据都是合理的。
另外，我国实行严格的土地用途管制制度。农业用地不能够随便转变用途，“严格控制耕地转为非耕地”，“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。这有两点含义：一是耕地转为建设用地受到严格限制，二是基本农田转为种植果树或养鱼受到严格限制。如果被征收土地为耕地或基本农田，要转变为建设用地或种植果树等受到限制或者根本就不能够转变。这表明，在土地用途严格管制条件下，如果不被征收，就只能够长期从事种植业或者传统粮食作物，这样的话，现有的土地征收补偿标准至少就不是太低。
二、土地征收和征收补偿标准的确定：程序问题
土地征收中出现的一系列问题表现为补偿标准的争议，然而并非全部都是因为补偿标准过低，补偿标准可能只是问题的表象，问题的根源在于土地征收和征收补偿标准确定的程序上。对于土地征收过程中出现的不满意现象可以分为两种情况：一是补偿标准太低，失地者不满意；二是补偿标准还可以，失地者不满意。对于前者，可能是单位面积补偿太低，失地者不满意，可能是单位面积补偿还可以，但是补偿总额太低(因为面积少)，也可能是失地者实际能够得到的补偿太低。对于后者，失地者不满意可能是出于策略性考虑，因为表现得越不满意能够得到的补偿越多。从土地征收程序和征收补偿标准确定的程序上讲，至少包括三方面的问题：一是征收的程序，土地征收未完全结束就已经开始施工；二是征收补偿标准确定的程序，失地者没有谈判的权利或机会；三是征收补偿的个体差异，征收者“随意”许诺补偿标准。
(一)征收与开发：征收未结束就开发建设
对于征收过程和征收的程序，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及各省的《土地征收管理办法》等都有明确规定，有许多程序性文件规定了关于征地过程如何进行、需要办理哪些手续、如何办理相关手续、相关手续的格式如何等，如征地公告、土地征收勘测调查情况、补偿安置方案公示等。这些都是具体操作的程序，关键不在于此，而在于《土地管理法实施条例》第25条第三款最后一句话“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这句话表明，在征地补偿、安置还存在争议未解决时，土地征收方案也可以实施。这成为许多地方在补偿安置征地尚未完成就已经开始施工的依据，也成为导致“钉子户”出现的一个原因。比如一个地区的土地征收涉及1000户居民的利益，已经完成了999户的土地征收，不仅签署了协议还完成了补偿和搬迁工作等，只剩下1户没有就补偿安置等达成协议。政府可能出于时间紧迫等方面的考虑就开始施工。这样做所导致的结果会有两种情况：一是已经开始施工对剩下的1户形成可置信的威胁，必须要接受补偿和搬迁，因为已经开始施工；二是对政府(土地征收者)带来不利影响，因为政府的前期投入已经很大，剩下的1户会预期政府为避免更大的损失而不得不答应自己的要求。这里，重点讨论第二种情况。如果政府在前期投入了1000万元的补偿金，为施工投入了500万元，就相当于政府已经就土地征收投入了1500万元，如果对剩下的1户不再征收，可能直接损失1500万元或者导致计划投资的某个项目无法投资，或者使得整个规划需要修改等，如果对剩下的1户进行征收，要么强制要么答应其较高的补偿安置要求，政府采取“两害相权取其轻”的策略，结果很可能就是答应剩下1户的过分要求，因为不答应会遭受更大的损失。所以，从征收与开发的程序上讲，只有当征收者与所有被征收者之间签署了协议，完成征收之后再进行开发或施工，才能够避免由此所造成的“钉子户”的出现。
(二)征收补偿标准的确定：被征收者没有谈判的权利
对于土地征收补偿标准，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等都有明确规定，但是基本上都是由征收方即政府单方面确定，确定后公告，如果被征收方不满意，由县级以上人民政府协商，协商不成由批准征地的人民政府裁决。
1.征地的批准者
按照《土地管理法》，土地征收由国务院和省、自治区和直辖市的人民政府批准。需要经过国务院批准的土地征收包括：(1)基本农田；(2)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(3)其他土地超过七十公顷的。其他类型的土地征收，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
2.征地方案的制定和实施
根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及省级的《土地征收管理办法》等法律法规，市、县人民政府是土地征收方，负责统筹本辖区的土地征收工作。第一步是发布征地公告；第二步是对拟征收土地及其地面附着物等进行清查；第三步是拟定土地征收补偿安置方案；第四步是土地征收补偿安置方案进行公告；第五步是与被征收方签订征收补偿安置协议；第六步是报有批准权的人民政府批准；第七步是得到批准后进行公告；第七步是实施征收补偿安置协议，进行补偿安置，完成土地征收。在这整个过程中，完全由征地方主动行事，被征地方处于被动接受状态。与土地征收补偿标准相关的问题包括两个：一是标准谁制定、按照什么方式制定；二是如果被征收方对征收补偿标准不满意怎么办?
从征地方案实施的过程来看，征地补偿标准由征地方制定，标准制定的依据——以山东省为例——是山东省人民政府公布的征地片区综合地价标准，而该标准三年调整一次。当然，该综合地价标准只是一个基准，在具体实施中会有所变化。但是基本可以肯定的是土地征收补偿安置标准是由征地方制定出来的。
按照《土地管理法实施条例》，对征地补偿标准存在争议的，“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。按照《山东省土地征收管理办法》，如果“对征地补偿标准有异议，由市县人民政府进行协调，协调不成的报省人民政府裁决”。这表明，当被征收方对征收补偿标准不满意的时候，只能够跟政府协商，如果协商不成则由更高级别的政府进行裁决。批准征地的政府或省级人民政府成为征地补偿标准最终的决定机构，因为裁决之后被征收者只能够同意，就没有了再讨论的可能性。被征收者对土地征收补偿安置仍然存在争议，便没有了任何渠道。《土地管理法实施条例》又规定“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，这也就成了征地补偿安置方案仍然存在争议时，征地实施和施工就已经开始的依据。在这过程中，征收者是政府，补偿标准的制定者是政府，出了争议也由政府解决。
被征收者惟一能够影响补偿标准的机会是听证。在土地征收补偿安置方案公示后，按照《土地管理法实施条例》是听取村集体组织和农民的意见；按照《山东省土地征收管理办法》是村集体、农民或其他权利人可以要求听证。按照规定，公示期不少于5个工作日，听证的时间为公示期结束后5个工作日内。这样，从征收补偿安置方案从公示到要求听证，一共只有10个工作日。但是，对于听证的具体要求没有明确规定。作为被征收者代表的村集体也没有参与土地征收补偿标准谈判的权利，也是被动接受者。
所以，土地征收补偿安置标准的确定基本上是征收者单方面的决定，缺乏被征收者与征收者进行谈判、主张权利的机会。这样做可能节省了征收者的谈判成本、谈判时间，但是造成了被征收者的不满意，形成土地征收过程中问题出现的根源。
(三)征收补偿中的“随意”许诺
在土地征收中，如果出现“钉子户”等，参与征收的官员往往会许诺比较高的补偿。比如，正常情况下每平方米补偿1000元，如果闹的话，每平方米可以补偿2000或更多，而且闹得越厉害能够得到的补偿越多。许多钉子户的出现其实就是看中了官员随意许诺的特点，因为“闹”损失不了多少，但是收益非常可观。参与征收的官员为什么能够随意许诺?就是因为官员的行为不受约束，特别在公共开支上，基本上不受纳税人的约束或限制。结果，在许多地方出现的情况就是“钉子户”闹得越厉害、要价越高，得到的补偿越高。这其实也是公共开支不符合程序的结果。如果参与征地的官员没有权利随意许诺，所有的支出都需要得到纳税人的许可，官员只起代理人的作用，那么“钉子户”与官员之间的博弈将变成为“钉子户”与纳税人之间的博弈，在其他纳税人都了解“钉子户”的意愿、补偿的心理价位等的时候，“钉子户”也就不再漫天要价了。
从以上三个方面对土地征收程序和土地征收补偿标准确定的程序的分析，可以得出，土地征收补偿中出现的问题不是简单的土地征收标准的问题，而是程序问题。
三、土地征收和征收补偿标准确定程序的设计
既然土地征收过程中出现的问题是程序问题，那么针对土地征收补偿制度进行的改革就不仅仅是提高土地征收补偿标准，而是要从程序上完善。布坎南等提出的“立宪经济学”(constitutional economics)关于行为或制度“立宪性层次”和“操作性层次”的划分与“一致同意规则”的理论为分析土地征收和征收补偿标准确定的程序提供了理论基础。
(一)被征收者参与征收补偿标准的制定或谈判
土地被征收者没有参与征收补偿标准制定或者谈判的机会，必然会引起被征收者的不满，即便征收者制定了非常高的征收标准，被征收者仍然可能不满意，因为被征收者对自己所拥有土地的价值究竟多高并没有准确的判断。可以假定失地者很精明，他要求的补偿标准越高，对他个人越有利；但是，失地者对土地本身的价值究竟有多高并没有准确的计算，甚至也没有粗浅的计算。比如，许多农民抱怨“种粮亏本”，所以政府给予种粮食补贴，即“种粮补贴政策”，然而如果理性计算的话，农民种粮食本身并不亏本①。让被征收者以与征收者平等的地位参与征收补偿标准的制定就是让被征收者清楚土地本身的价值。这样，由被征收者参与制定出来的补偿标准未必比政府确定的补偿标准高，但是能够让被征收者满意。
(二)被征收者内部的一致同意
对于土地征收和征收补偿标准确定的程序问题，重点是在立宪层次上被征收者达成一致同意、被征收者与征收者之间达成一致同意。程序问题解决了，在具体操作层次上无论达成什么样的结果，征收者、被征收者都应该接受。
所谓被征收者内部的一致同意，是指被征收者内部首先需要就以什么方式参与征收补偿标准的制定、谁参与征收补偿标准的制定、哪些人参与征收补偿标准的制定达成一致同意。在土地征收中，涉及的被征收者数量众多，征收者不可能逐一进行谈判，而且逐一谈判可能会形成差别甚大的补偿标准，而这个标准在被征收者之间又不可能保密，结果就是谈判根本不可能进行。如果被征收者同属于一个村或几个村，可以以村民会议、村民代表会议或村委会为基础确定被征收者代表。按照《村民委员会自治法》，村民会议由全体村民组成，村民代表会议由村民选举出来或推选出来的代表组成，而村委会只是村民选举出来的常设机构。村民会议是村内事务的最高决策机构，村内的重大问题需要经过村民会议讨论方可办理。土地征收是涉及村民利益的重大问题，理应村民会议讨论，村民会议可以就补偿标准进行讨论，但讨论的结果难以成为最终的补偿标准，因为它只相当于土地的供给方，最终的补偿标准需要供求双方共同确定。所以，村民会议，一是可以就补偿标准确定一个区间或上下限，二是就委托哪些人以什么方式与征收方进行谈判达成一致，比如成立一个专门委员会，该委员会的成员可以与村委会的成员一致，也可以不一致，关键是得到村民的一致认可。如果该委员会得到全体村民的认可，那么其与征收方谈判或达成的补偿标准就应该得到全体村民的认可。这样，征收者与单个被征收者之间的谈判或关系就成为被征收者内部的关系和征收者与被征收者代表的关系。
这种被征收方内部一致同意的程序设计可以避免钉子户的出现，特别是避免了漫天要价的钉子户的出现，因为在大多数村民对征收补偿标准满意而只有一户或两户不满意的情况下，迫于其他村民的压力而不是征收方的压力，接受征收补偿的标准。
(三)被征收者与征收者的协商或谈判
征收者与被征收者代表进行协商或谈判，如果能够就补偿标准达成一致，征收继续进行；如果不能够就征收补偿标准达成一致，要么继续协商或谈判，要么征收方放弃征收。征收补偿标准达不成一致，意味着征收方出价太低或被征收方要价太高，征收方的出价和被征收方的要价正是征收方和被征收方就土地价值的评价。征收方的保留价格高于被征收方的保留价格，并且征收补偿标准位于二者之间，才能够使得征收方和被征收方都能够从土地征收中获得收益，体现了土地征收的效率原则。如果被征收方的保留价格高于征收方的保留价格，双方不可能就征收补偿标准达成一致，征收不能够进行，也就避免了土地利用效率的下降。这样，也能够促使征收方更有效率地利用土地，避免土地使用中的浪费。
四、立法建议
基于上面的分析，对于土地征收补偿制度，重点不在于以法律法定限制土地征收补偿的标准或界限，重点在于土地征收程序和土地征收补偿标准确定的程序设计。所以，在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中需要从以下几个方面完善。
第一，明确土地征收补偿至少应该包括的项目，但是没有必要设定上限或下限。土地征收补偿的项目属于指导性的，而征收补偿的标准要以指导性的依据为基准，比如按照公式(1)确定的土地价格为基准，但是，是高于该基准还是低于该基准，以征收方和被征收方双方协商或谈判达成的标准为最终标准，至于高多少不是法律规定的，而是双方自愿交易的结果。
第二，在土地征收补偿标准的确定中，引入征收方与被征收方的协商或谈判机制，特别是被征收方要参与征收补偿标准的制定。至于采取什么形式，未必在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中明确规定，但是如果未来制定《中华人民共和国土地征收法》或各省、自治区和直辖市制定的《土地征收管理办法》中要明确规定，至少可以提供几种参考形式，各地方在土地征收中可以具体问题具体解决。
第三，重视程序立法。废除《土地管理法实施条例》中“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”这一条款，必须在征地补偿安置问题都全部解决之后再具体实施。按照土地征收的程序，应该是在补偿安置方案没有争议并且都已经签署了征收补偿方案之后，征地方案才能够上报国务院和省级人民政府批准，如果存在争议，应该先行协商或获得上级政府或有批准权的政府的裁定。但是，不排除被征收者对裁定结果也不满意的情况。所以，先在被征地者内部达成一致同意，将征收者与被征收者之间可能存在的冲突转变成为被征收者内部的问题。
第四，完善相关配套制度。一是代表征收方的官员行为要进行约束，避免随意许诺的发生，对他们的行为进行硬约束；二是农民的社会保障制度要尽快完善，土地对农民的社会保障功能并非土地所能够承载，通过不断完善农民的养老、医疗、就业等社会保障制度，解决农民对土地的依赖程度和失地者的后顾之忧，土地征收问题会更容易解决。
五、结语及有待进一步研究的问题
在中国工业化和城镇化过程中，对土地的需求不断增加，土地征收会一直存在。通过对《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律法规以及对土地征收补偿依据的分析，可以得出如下结论：中国当前土地征收的补偿标准至少不低，征收补偿中出现的问题表面上看是补偿标准的问题，实际上是征收程序和征收补偿标准确定程序的问题。因此，土地征收补偿制度改革和完善的重点不应该放在征收补偿标准上，而应该放在征收程序和征收补偿程序上，特别是被征收者要参与征收补偿标准的制定或谈判，当然并非每个被征收者都与征收方进行谈判，而是让被征收者通过一致同意形成的委员会与征收方谈判，将征收方与被征收方可能存在的争议转化到被征收方内部。在未来可能出台的《土地征收法》和具体实施办法中，应该更加重视征收程序和征收补偿确定程序方面的内容。但是，征收程序和征收补偿标准确定程序的研究还需要进一步细化。
注释：
①黄少安等就种粮收益问题曾经进行了详细调查和研究。农民之所以感觉“种粮不划算”有两方面的原因：一是种粮收益占全部收入的比重太低，种粮的机会成本较高；二是没有其他收入来源的话，单纯依靠种粮富不起来，还会陷入贫困，主要是因为人均耕地太少。单纯从成本—收益角度讲，种粮并非没有利润，关键是考虑到种粮食的机会成本之后，种粮食可能就不划算了。参见：黄少安、郭冬梅、吴江，《种粮直接补贴政策效应评估》，山东大学经济研究院工作论文，2010年。