略论我国社会保障管理机构的改革，本文主要内容关键词为：管理机构论文,社会保障论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【提要】在我国，参与社会保障的管理有五个部门。由于政出多门，缺乏宏观调控和外在监督机制，导致效率低下和腐败现象。为此，必须以提高效率、方便受益人为宗旨，以确保权力相互制衡为前提，改革我国的社会保障管理机构，即建立以各级“劳动与社会保障”部门和“社会保障基金管理中心”为主体，统一管理和经营各种社会保障基金；同时，自上而下形成各级人大及其专门委员会、监察、审计、工会、新闻、民间组织和社会成员的多重监督机制，依法对之监督，从而形成“统一管理、多元监督”的格局，以保证社会保障事业的健康发展。
【关键词】社会保障 管理机构 监督机制
在我国社会保障体制改革的转轨时期，如何合理地建立社会保障管理体制，设置什么样的管理机构，是摆关我们面前的重大问题。因为在社会经济领域里，管理机构的如何设置，将直接影响到它能否高效地运转，甚至关系到它的兴衰成败。本文拟就我国社会保障管理机构的历史和现状作一些分析，进而对在我国新的社会保障体制下管理机构的设置及其运行机制提出初步的构想。
一、国际上的经验及其启示
借鉴国际上的正反经验，吸取其中成功的东西，是我们进行社会保障管理体制改革，合理设置社会管理机构的逻辑起点。世界各国由于社会制度和历史传统不同，社会保障管理体制呈现出千姿百态。有挪威、荷兰的“权力分散型”，即由两个以上的部门负责一般监督，由各个相关部门分别负责管理各自的业务，而各种保障基金也由不同部门来征收、支付。英国既体现国家统一管理又体现权力的互相制衡，主要是由卫生和社会保障部实行一般监督，通过国内征收部门征收社会保障税，而后社会保障部门通过其地方机构和国民保健系统将保障费发放到国民手中。但不管是什么样的形式，西方发达国家的社会保障机构大体上都属于“国家统制型”，即由国家行政统一管理。这充分显示了国家在社会保障制度中的关键性作用。但是，由此也带来了机构膨胀、官僚主义严重、人浮于事、手续繁琐、效率低下、浪费过大等诸多弊端。甚至各类社会保障机构中的行政、业务及其相关的管理人员逐渐形成自己的利益集团，并且把自我服务作为唯一目标，竞相营私舞弊等。[1]
此外，一些发展中国家的社会保险管理体系，也给我们以有益的启迪。智利实行的一种“上官下民”式的管理体制，即国家仅设相关的管理机构，负责社会保障的宏观决策和监督协调；而管理社会保障基金并进行增殖营运的则是由私人公司来完成。新加坡独特的社会保障制度，同样反映在其富有特色的管理体系上：劳工部实行一般监督，中央储备基金会负责管理业务。这种十分简洁的特色，当然也与它的国家小和反腐败卓有成效有关。
国际上各国不同的社会保障管理机构的设置，给我们的启示有如下两点：
（一）设立专门的监督和调控机构
在各国的社会保障管理体制中，都有专门的监督和调控机构，实行监督机构和管理经营机构相分离、相制衡的原则，以保证社会保障制度公正而规范地服务于广大国民，并保证社会保障机构本身的廉洁而取信于民，从而使社会保障事业健康发展。
（二）设置少而精的保险机构
各国社会保险管理体制依国情和历史背景不同而各有相异，机构设置也各不相同
一般地说，实行社会保险较晚的国家所设的机构，往往比实行社会保障较早的国家所设的机构少而精干。这是因为前者从后者的经验教训中获得启示，而避开后者的种种弊端。实践也已经证明，这种少而精干的机构设置在管理社会保障事业中是卓有成效的。
二、我国社会保障机构设置的缺陷和改革的基本构想
我国以往参与社会保障管理有五个部门：劳动部、人事部、民政部、卫生部、人民保险公司。人们戏称为“五龙治水”。由于政出多门，各种矛盾的政策势必造成混乱；互相分割“势力范围”，造成各部门互相推委扯皮；以至人们批评“五龙治不好水”。具体地说，我国以往的社会保障管理机构有如下几个特征：
（一）五个部门主要是管理国民中约20%左右的人口的社会保障事务
除了一些数额十分有限的救济以外，其他的80%左右国民即农民几乎享受不到现代意义上的社会保障，所以上述五部门几乎也不必管理农民社会保障。近年来的改革中，少数较富裕地区的农村也为农民实施了养老保险和医疗保险，但就其“以自愿为原则”的性质而言，将它们划为商业性保险更为贴切些，而不宜将之视为严格意义上的社会保障，至多只能算为“半社会保障”。
（二）五个部门各自为政，无一个专门机构对“五龙”进行监督和调控
五个部门分别自成一统，独自掌握基金的运行，指挥机构运转和业务开展。外在监督基本上是缺位的，只是各个部门内部设立了无多大约束力的监督机构。如果说这些部门的绝大部分同志是比较廉洁的话，那么也只能归因于他们思想觉悟高和道德自律极强，而不是这些部门原先已存在了互相制衡和保证廉洁的机制。权力制衡原理告诉我们，一个利益共同体内的各部分，从来都不可能进行真正有效地互相监督。一旦道德自律失效，侵蚀社会保障基金等腐败现象也就随之出现。近年来，报刊上不时出现这样的报道：某地社会保险机构用失业基金盖小样楼，而置失业职工的利益于不顾；某县劳动局领导竞将筹集上来的职工养老基金拿去作私人投资，等等。这些报道，为说明这种社会保障机构设置上的缺陷，作了精辟而形象的诠释。
（三）由于监督和调控机构的严重缺位，就必然不能把“最大限度地为社会公众服务”的社会保障宗旨，真正地落到实处
社会保障事业作为政府对其国民负责的事业，世界上绝大多数国家从不把它视为盈利事业，不仅不从基金中提取“管理费”，而且还从财政预算拨出款项支持社会保障事业，其管理社会保障的工作人员的工薪也由财政开支。而我国规定可以从保障基金提取一定比例的“管理费”。因此，参与管理社会保障的五个部门把管理本身当作一种利益分享，把自己管理范围视为利益上的“势力范围”而各不相让。这样，势必导致机构林立。同样由于监控缺位，各部门“利益分享观”强化，为公众服务的观念日渐淡薄，甚至消失，工作效率就必然日益低下。为公众服务的初衷逐渐异化成把为自己服务放在首位。一些有识之士已指出这一问题[2]。于是，“门难进，脸难看，事难办”几乎成这些部门的共同特征。另一方面，当要对社会成员负一定的责任时，各部门又常常相互推委，令受益人欲求无门。
近年来，我国的社会保障体制改革对上述这一格局有所突破。上海、宁波等试点城市在进行养老保险改革过程中，都分别设置了社会保险委员会、社会保险管理局和养老保险事业管理中心。江西九江市、江苏镇江市在进行医疗保险改革过程中，也成立“职工医疗保障管理委员会”（下设办公室）、“医疗保险基金管理中心”。这些改革表明，在机构设置上已初步形成监控机构和管理机构相制衡的格局。但是，机构林立和划分“势力范围”的问题似乎尚未得到根本解决。因为“养老保险事业管理中心”和“医疗保险基金管理中心”的并存，就说明这一点。其他一些省市还出现“职工失业保险管理中心”。这似乎意味着：随着以后社会保障改革的深入，保障的项目也在不断增加；而每增加一个项目，就要设立一套自成体系的机构——如果真的如此，我们的社会保险体制将要陷入更为严重的机构林立困境中而难以自拔。
新的社会保障体制的基金绝大多来的收入水平很低的广大劳动者。这一国情要求我们必须以“成本最小，效用最小”的经济原则来管理运用这一笔基金，公正而高效地服务于广大公众。
另外，我国几千年“大统一”的历史传统和建国几十年来的计划经济影响，已使国人形成一种服从权威机构的共同的社会心理倾向。因此，要管理好这一笔巨大的资金，建立统一的权威的领导机构，以协调各方面的管理，应是一种理性的选择。党的十四届三中全会的《决定》中指出：“建立统一的社会保障机构”，“保障行政管理和社会保险基金经营要分开。”这些作为建立社会保障管理体制的基本原则，无疑是英明的。所以设置机构时，一方面要充分考虑到方便广大社会保障受益人，绝不能让受益人为了办一个手续奔波于各个机构之间。这就要求与受益人直接相关的机构要少而精干，把“提高效率、方便群众”作为宗旨。而另一方面，又要考虑权力的互相制衡，因此就必须有强而有力的监督机构。从党的十四届三中全会《决定》所确定设立社会保障管理体系原则出发，笔者认为，应从社会保障发展的全局着眼，来设计我国的社会保障监督机构、管理机构和执行机构，构成一个严密的管理体系。
三、管理机构及其运行机制
（一）社会保障委员会
这是政府管理社会保障的最高机构。原则上是作为社会统筹单位以上的行政区才设立，也即中央、省、地市设立，县以下不设立。它负责协调与社会保障有关的部门的工作，研究和制定社会保障的重大政策，审议社会保障的规划和有关规定，批准保障基金保值增值的战略。
（二）与社会保障有关的各个部门
民政部门仍然管理原先的传统业务，即社会救济、社会福利和优抚安置等内容。这部分内容的资金来源于财政支出，应单独管理。与社会保险有关的业务必须从民政部门分离出来，由社会保障基金管理中心管理。“劳动与社会保障”部门，可在现在的劳动部门基础上设立。它应是社会保障管理体系中的关键性部门。它在其他相关部门的配合下，拟定社会保障规划和就业培训计划，草拟社会保障的法规草案，以及基金征收和各种保障费的发放标准，利率调整方案等，经批准后负责组织实施；会同其他部门制定社会保障基金的财会、审计、统计制度；将有关即将实施的法规和征收发放标准等材料，报送各个监督部门，定期向社会公众发布社会保障公报；监督、检查同级和下级社会保障基金管理中心对有关法规的执行情况；对社会保障过程中的各种纠纷给予仲裁。计划生育、教育、人事、卫生等部门，在涉及本领域的有关业务和技术方面时，配合劳动和社会保障部门制定法律和规章制度，并负责对社会保障基金管理中心监督同本领域有关法规执行情况。这一层次的各个部门，除了民政部门以外，均不与社会保障基金直接打交道。
（三）社会保障基金管理中心
从中央至县（市）级均应设这种“中心”。各级“中心”均应编制社会保障预算决算。中央级的“中心”主要负责对各省基金实行宏观调控和划拨。省级“中心”除了负责本行政区基金的宏观调控和划拨以外，还应主要负责基金的运营和保值增殖。地市以下的“中心”则负责社会保障其他全部的具体业务，包括征收保障费，记好个人帐户，发放各种社会保障金，做好各种查询、咨询和其他服务性业务。“中心”也可把更细微的具体业务委托给“社区服务站”去做，“中心”则应对自己所委托的业务给予必要的指导和监督。
各级“中心”在进行业务操作时，有三点应对特别说明。1.应及时将有关文件和材料送达各个监督部门；2.发布基金运行公报，将各种征收和发放标准完整地向公众公布，以增加透明度。3.“中心”及其所有的工作人员应随时接受各类监督部门和公众的监督。
（四）社区服务站
这是直接与受益人即社会成员发生联系的半官方的基层组织。这种服务站可以类似现在城市里的居委会，但服务内容应该比居委会多得多。它的一切服务业务都可以视为“社区服务”。这种业务大致上可以分为以下几类：1.日常生活类。包括病员护理、家庭服务，临时带领小孩、烹饪、家庭安装修理、代理购物等等。总之是为区域内各种服务对象提供尽可能多的生活服务。2.文化娱乐类。举办各种不同的娱乐中心，以适合于各种不同年龄的社会成员的需要。可以有各种知识讲座、道德报告、法律宣传、介绍国内外风土人情、讲故事等等。使社区内形成人际之间融洽、人人心情舒畅的氛围。3.代理部分社会保障具体业务。在企业单位就业的人员可以通过单位统一代扣缴纳各种社会保障费。但相当多的独立劳动者的交费，如果全部通过社会保障基金管理中心收缴，会有一定困难。所以可以让社区服务站代收。服务站还应该帮助那些行动不方便的退休人员代领各种社会保障金。即使是以后电脑柜员机的普及化，这一项工作也不能完全取消。此外，还可以代本社区成员查询关于社会保障金的储存和领取情况，提供有关的法律咨询，协助那些受到不公正待遇的社会保障受益人向有关部门申诉或向法院起诉。总之，为社区的社会成员提供各种各样的服务，尤其是扶助那些在各方面生活有困难的社会成员。在服务时，可以根据对象不同，分别提供有偿服务、有偿低收费便民服务和无偿服务。有偿服务的收费标准由市一级劳动和社会保障局统一制定。社区服务站作为社会保障基金管理中心和受益人的中介，有着上下沟通的责任和作用。一方面它必须接受“中心”和受益人的双重监督，一方面又与受益人一起共同监督“中心”。所以，它既是执行组织、又是监督机构。
社区服务站的工作人员可以由三方面组成。一是极少数的国家工作人员，每个服务站一两个即可。二是身体仍健康的退休职工。这部分人将是越来越多，而且相当多的人愿意发挥余热。三是“平民服务者”。这方面联邦德国的做法值得我们借鉴。联邦德国实行一种“以平民服务代替服兵役”的制度：凡不服兵役者，必须到社会福利机构（如医院、老人院、残疾人福利事业单位）去完成替代性股役，但期限比服兵役长三分之一，现在为24个月，（兵役期为16个月）平民服务站津贴与服兵役相同[3]。这种做法对我国来说意义深远。曾有人批评：中国人不仅缺乏纳税意识，而且也缺乏服役意识。我国每年有几千万男女适龄青年可以服兵役，然而国家仅需要少数去服役。随着人口老龄化的来临，社区中所需的服务性劳务将会大大增加。如果我们实行这种“平民服务”制度，可以有多方面的积极意义。一是可以增强国人的服役意识；二是可缓解社区服务中的劳务需求上升和供给不足的矛盾；三是可以增加就业机会和提供青年了解社会的机会；四是可以节省一些社区服务过程中的开支。因为退休职工本来已有退休金，他们参加服务仅领取少量补贴就有人愿意做，甚至不领补贴也有相当多的热心老人愿意助人。而“平民服务者”的津贴一般也比正式的工作人员低一半。社区内的有偿服务项目，将可以解决服务者的部分津贴。
四、监督机构及其运行机制
缺乏监督的权力往往会产生腐败现象，这是历史和现实都一再向我们昭示的真理。监督实际上也是一种管理，是民主管理的体现。真正完善的监督，绝不是仅仅指望一个监事会就可以完成其使命的，而应该有一整套严密的体系。这样的体系起码要包括以下几个环节。
（一）人民代表大会及其专门委员会
随着社会保障的发展，管理上愈发复杂。据国际经验，社会保障资金收支将占到GNP的20%～30%，实行个人帐户积累形成的资金甚至比这一比例高得多。因此必须对它进行严密而有效的监控。在有必要的时候，人大内部应该设立社会保障委员会，行使立法、监督职能。专门委员会首先是对同级和下级的政府的社会保障委员会实行监督，审批有关法规政策。其次是和其他相关监督部门一起对社会保障行政管理部门和基金管理中心实行监督。
（二）监察、审计、工会、新闻等部门，都分别行使自己的监督权，分别对社会保障行政管理部门和基金管理中心加以监督
对行政管理部门的监督，主要是对这些部门出台的各种法规、政策以及具体的征收发放标准进行监督，对于不合理的决定要提出自己的意见，反馈到人大和政府的社会保障委员会，通过合法程序给予纠正。其次，集中力量对各级“基金管理中心”实行有效监督。监察、审计等部门，有权依法随时检查同级和下级“中心”的基金管理状况，突击核查其中可疑之处。“中心”及其工作人员必须合作。
社会保障行政管理部门和基金管理中心的所有工作人员，一律实行财产申报制度。这是保证廉洁的第一个前提，对于贪污挪用社会保障基金等违法行为，必须严惩。
新闻部门要充分发挥自身的独特优势来进行监督。可以利用现有的各种新闻媒介，也可以另办专门的社会保障报刊，对社会保障各种动态进行追踪报道。特别对于有损社会保障事业的各种丑闻，给予及时爆光；为受到不公正待遇的社会成员呼吁。
（三）民间监督组织：其形式可以多样
它们包括各种基金协会，民意调查机构。这类机构要突出其“民间”的特点：贴近百姓，反映民众呼声，及时将有关社会保障运行的信息，尤其是有关部门不合理的做法、违法行为及时反馈到人大专门委员会、行政部门和其他监督部门。
（四）经济实体和劳动者（社会成员）
作为社会保障费和社会保障税的缴纳人，有权监督“中心”准确、及时登记缴纳费税，一旦发现“中心”在征收时少登记少报，应及时指出或提出质疑。对“中心”及其工作人员有意弄虚作假、贪污挪用、刁难愚弄受益人的行为，有权向同级或越级向有关部门举报、申诉。社会保障的受益人，在认为所获的待遇不符合本人应得到的水平时，有权申请复核，也有权向有关部门提出申诉，或向法院起诉。受益人原工作单位和受益人所在社区的社区服务站，在认为受益人这些要求是合量时，有责任也有权利协助和支持其申诉和起诉。
注释：
[1]李琮主编：《西欧社会保障制度》，中国社会科学出版社，1989年8月版，第379页。
[2]见《经济体制改革》1995年第2期，第97页。
[3]蒋永康：《平民服务代替服义务兵役——联邦德国社会考察之一》，《社会》1989年第六期，第34～37页。