责任冲突时行政人员的行为选择，本文主要内容关键词为：时行论文,冲突论文,人员论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.19 文献标志码：A 文章编号：1674-3334(2009)05-0041-05
行政人员在工作和生活中，由于其所处的情景不同，因而扮演着不同的角色，负有相应的责任。对于行政人员而言，当不同的角色所负有的责任发生冲突时，其行为方式就会处于有选择的状态中。虽然法律规范给出一些具有倾向性的指导，然而在实际应用中，却需要行政人员将之具体化、精确化，这一过程就具有较大的随意性。行政人员所做出的行为选择意味着他将承担什么样的责任。对于行政人员，由于其身份的特殊性，公众总是期望他能作出符合公共利益的行政选择。这种期望被注入法律规范或法律精神中去了，但却没有形成行政人员的具体行为，因此，行政人员在面对责任冲突时，行为选择就显得十分重要。
一、责任冲突与责任行为
行政人员亦是社会的人，在社会生活中扮演着不同的角色，这些角色又对应着特定的责任。因为这些责任，行政人员需要在自己所扮演的不同的角色中作出相应的行为选择。然而当这些责任之间发生冲突时，行政人员又将做出什么样的行为呢？一般来说，冲突指对本来和谐状态的一种破坏和否定。冲突“包含着一种动作的开端和前提”，是促使人物“动作的原因”，也是揭示人物性格的根据[1]。冲突不会发生在没有争议的地方，即如果行政人员在面对问题时，对如何行为没有任何争议时，就不会产生责任冲突。当不同的价值观或不同的行为倾向存在争议时，行政人员就会面临这样一种冲突，而冲突影响下的行为选择都应当有不同的倾向。具有对立性和不相容性的责任之间发生冲突时，行政人员承担其中一种责任不仅意味着不承担其他责任，而且可能损害某种责任。责任冲突发生的内在机理在于行政人员的意志自由和行为自由。
行政人员的自由意志是必然存在的。诚如黑格尔所说，“人就是意志自由”[2]。按照现有的法律规范为行政人员所提供的倾向性指导，行政人员在法律规范和道德规范层面需要自由意志，这种自由意志能够使行政人员将这些宽泛的法律规范转化为具体、精确的行为规范。在“转化”过程中，行政人员的自由意志被加入到其中。法律规范无法达到如此具体和精确，如果能够达到的话，也就失去了法律规范本身的意义了。因此，法律规范就必然依赖于道德规范的特定功能。在行为选择中，如果这些相互交叉或不交叉的责任之间是没有什么争议的，即选择对什么角色作出负责任的行为是不言自明的，那么行政人员也就不会陷入到伦理困境中去了。在行政人员的职务角色和社会角色之间，行政人员可以依自己的自由意志作出特定行为选择，因而，人们便担心行政人员所作出的行为选择不符合他们的期望。就一些具体的人而言，他们并不在乎行政人员所做出的行为选择是符合职务责任还是道德责任。对于行政人员而言，“‘你想做什么，就做什么’——是毫无意义的。因为如果一个人丝毫不被行为规则所支配，他就不可能作为一个有理智的人来参与人类社会的活动”[3]。行政人员的行为选择受到法律规范和道德规范的制约，而“自由意志”使得责任冲突在行政人员的身上发生了。
法律规范和道德规范承认行政人员的行为自由。“人的行为活动是受客观必然性的支配和社会历史条件的制约，但这并非因此就否定人有选择行为的自由”[4]。行政人员在规范的约束下活动，而这些活动并不能否定他在行动上的自由选择能力。行政人员的“意志自由只是人的意志对人的行为目的和行为方式进行选择的可能性”[5]。这种自由的实现取决于体现意志的行动的实现。“我们的行动是自由的，这种自由就形成了使我们承受褒贬的责任”[6]。不同的责任之间就会发生冲突，这种冲突使得行政人员左右为难。法律规范和道德规范并不需要强制性地解决行为自由，至少行政人员的行为自由可以促成特定的行政事务的完成。在这种逻辑前提下，行政人员的行为要么是符合规范的，要么是越轨的。通常情况下，我们担忧的不是符合规范的问题，而“越轨”的问题。如果行为超越了规范，那么这种行为就永远不会是负责任的行为。而就符合规范的行为而言，行为自由就造成行政人员可以作出多种选择，并且任何一种行为方式都在规范所要求的内容之内。那么行政人员的责任冲突就会在职务角色和社会角色之间发生了。
基于不同的行为倾向所做出的符合规范的行为，都应当是负责任的行为。对于一个承担多重社会角色的人而言，不论是依据“意志自由”或是“行为自由”，他的行为，如果没有超越法律规范和道德规范所限定的范围，那么这些行为都应当是负责任的行为。至少我们可以认为，“人就要对自己是怎样的人负责。……并且把自己存在的责任完全由自己承担起来。还有，当我们说人对自己负责时，我们并不是指他仅仅对自己的个性负责，而是对所有的人负责”[7]。对于某一行为主体而言，如表1，当其承担责任A时，其行为结果为(1，0，0，1)①，则意味着其行为是负责的；结果为(1，0，1，0)，则意味着其行为是不负责任的。因为相互冲突的两个责任之间存在对立性和不相容性，所以行为主体是无法作出(1，1，0，1)这样的行为的。
因此，当责任冲突时，行为主体作出决策后，应尽力避免损害其他的责任。事实上，行为主体所要面对的责任冲突不仅仅是发生在两种类型的责任之间，多数情况下，是在多种相对立的、不相容的责任之间发生的冲突。此时，行为主体要想避免不损害其他责任，几乎是不可能的。那么行为主体只能以损害尽可能小或最小的方式来应对责任冲突。因而，基于不同的行为倾向所做出的符合规范的行为，都应当是负责任的行为，这对于行为主体而言实现起来是非常困难的。当行为主体面对责任冲突时，其行为只有两种结果，一是把对其他责任的损害降至最低，理论上行为主体可以将损害降至为0，事实上很难实现；二是逃避责任，即不承担任何责任，即表1中(0，0，0，0)的行为结果，这样虽然没有承担责任，但是却直接把行为主体的行为对责任损害降至为0，且对于行为主体而言，还可以避免由于作出行为选择而产生更多的责任冲突。而当行为主体为行政人员时，他这样的行为选择则显得很不恰当了。
二、负责任的行政行为
对于行政人员来说，责任行为，要么是对其职务角色负责，要么是对社会角色承担责任。而负责任的行政行为的判断就没有那么简单了。我们不妨在此考察一下。
法律规范和道德规范赋予行政人员以不同的责任。法律规范为行政人员所设定的行为倾向具有宽泛性和指导性。不同的责任之间发生冲突时，行政人员按照法律规范的要求作出具体行政行为时，总是意味着有可能已经损害其他责任，并且按照已有的判断，这种行为方式符合法律规范但对其他责任的损害却不是最低的。因而行政人员只能求助于自身的道德信念或已有的道德规范，即寻找一种对其他责任损害最小的行政行为。另外，行政人员是一个特殊的职业群体，他的行为选择所受到的法律规范和道德规范的制约比一般人多得多。因而在寻找“损害最小”的行为时，也能让行政人员陷入到深深的苦恼之中。按照现有的规范，他可能只有一种选择的方式，即使他明明知道这种行为方式的“损害”可能会是极其严重的。因此，当责任发生冲突时，行政人员就陷入到矛盾和尴尬之中，法律规范为其提供的只是一些宽泛的倾向性的指导，而将之具体化、精确化就在于行政人员自身了。而行为选择将承担什么样的责任则取决于行政人员的道德信念了。
制度设计时假定了公众的期望是正义的。在为行政人员设定行为规范时，符合公众的期望是一个重要的原则。究竟公众的期望是什么，法律规范或道德规范没有给出明确说明，也没有办法明确说明。也许有些学者会说，公共利益。但如果继续追问下去，似乎我们根本就没有办法明确地回答这些问题，因为它本身就是抽象的东西。因此，在制度设计时就有了这样的假定，即公众的期望是正义的。因此，当责任发生冲突时，行政人员所做出的行为选择应当是符合公众的期望的，而不是符合个人、亲友、利益集团等的期望的。如果可以给公众的期望具体一点的表达的话，只能是公共利益了。这种公共利益是一种多数人的利益。对于行政人员而言，责任发生冲突，行为选择必然是要损害他对于其他一些人责任的，所以符合公共利益，实际上是符合多数人的利益。行政人员没有什么可以选择的余地，不管这些行为是否真的符合公共利益，或者这些行为对行政人员自身的伤害有多大。行政人员总是不能够像一般的行为主体那样，可以选择是寻求损害最小，或者逃避。因为，“损害最小”可能就不符合公众的期望，逃避则显然地意味着不负责任。
在实际行为中，行政人员所面对的是具体的人而非抽象的公众。公众是一个抽象的概念，因此，公众的期望也就更难以把握了。所以行政人员在实际工作中所面对的总是具体的人或具体的公众。而具体的人所寻求的期望往往都是按照自身需要或偏好来设定的。冲突发生时，行政人员在没有办法判定这种需要究竟是公众的期望还是具体人的个人所需时，只有三种途径。一是求助于法律规范，即我们通常所说“照章办事”，因为法律规范所假定的公众的期望是正义的，所以符合法律规范的就是符合公众期望的。二是求助于上级，即“服从上级命令”，当一些例外的事件发生时，行政人员无法从现有的法律规范中获得帮助，就将“例外”逐级上报，直到找到可以解决问题的方法。三是求助于自己，即“社会网络”。如果行政人员所面临的具体的人是处在自己的社会网络中的，那么行政人员就可以超越“照章办事”或“服从上级命令”，在特定的范围内(或者是符合规范的或者是不符合规范的)自由处理这些事务，而依托的往往是公共权力。第一种途径被具体的人认定为缺乏积极性和主动性；第二种途径被具体人认定为推脱责任且无效率；而第三种途径，争议就更大了：在符合规范的情况下，具体人认为这是负责任的，而公众却认为这是不符合常规的；如果行为是越轨的，具体人是获利的，而法律和公众则认定为滥用职权、腐败犯罪等。
因此，行政人员负责任的行政行为的判定标准存在争议。究竟什么样的行政行为是负责任的，又是否存在第四种或更多的途径，能够使行政人员在选择具体行为时，作出更好的行为选择，即既符合具体人亦符合公众的期望，这些问题一直困扰着行政学研究者和行政活动的实践者。“效率”、“公平”、“公正”、“正义”等价值取向引起了广泛而充分的讨论，“4E”、“平衡计分卡”、“行政问责”等方法都被实践着。问题解决了吗？事实上是没有的。责任不发生冲突时，行政人员总是能够既有效率又公平地作出符合公众期望的正义的行动。而一旦责任发生冲突，上述的三种诉诸途径能够使行政人员应对冲突却没有办法使行政人员的行为选择符合判定标准。原因就在于，不同的人依据不同的行政行为判定标准来评价行政人员的行政行为，而这些标准本身就是存在冲突的。依据这些本身就有争议的标准判断行政人员的行政行为时，往往就认定其行为是背离期望的。
所以，负责任的行政行为是抽象性和具体性的统一。从抽象性层面来看，这种行政行为应当是公正的、正义的、符合公众期望和公共利益的；从具体性层面来看，这种行政行为应当是不构成行政违法和行政不当事实的，是履行了法定职责或法定义务的，没有主观过失的，对一种责任行为的负责没有损害或者至少损害被降低至最小的。
三、从组织控制到行政人员的自觉承担
一旦行政人员所作出的决策背离了公共组织预先所期望的轨道，为保持行政人员的责任行为，典型的做法要么是采取新的立法、制定新的规则、颁布新的制度或者重新安排组织构成或建立新的更为严密的监管组织(外部控制)，要么是培养一种由行政人员的价值观和伦理准则组成的内部控制以保证公共组织中的符合道德规范的行为。外在立法、规则、制度与组织规范一样，相对于组织成员而言，其所要实现的都是一种外在性的控制。
组织控制解决的是前述第三方面的问题，即行政人员的行为超越了法律规范的问题。马克斯·韦伯所设计的官僚制组织形式，其重要意义就在于解决了行政组织中的行政人员的行为的混沌状态，使之理性化、非人格化。在设计组织时，最令人担忧的不是在责任冲突时行政人员的回避行为，而是超越法律以谋取包括行政人员在内的特定人群的局部利益或私人利益。社会始终都是承认人的社会网络的，这是客观存在的，并且我们也有理由相信，不论具体人是否处于行政人员的社会网络中，通过特定的渠道诱使行政人员作出具有明显倾向性的行为，且这种行为的目的是试图运用对权力的支配能力获取个人的利益，而并不在乎对其他责任的损害，尽管这种损害大得可怕。组织控制就是试图解决这样的问题，力图使行政人员在责任冲突时，宁可照章办事或服从上级的命令，也不能超越法律规范。
组织控制将第三种途径转变为前两种途径。行政人员或者制度设计者始终没有办法解决的是公共期望或公共利益的具体化问题，因此就在制度设计时将这种思想纳入到法律规范的体系中，因而行政人员的行为如果是符合法律规范的，那么他们的行为就是负责任的。因此，组织控制的目的在于使行政人员按照既有的法律规范处理行政活动中遇到的具有责任冲突性质的问题。责任冲突时，行政人员的行为选择的第三种途径与前两种途径相比，这种途径属于“背离轨道”的行为选择，而前两种途径在官僚制组织看来，是完全可以接受的。因此，现代社会的组织控制就是试图将第三种途径转化为前两种途径。而实际上，对于负责任的行政行为而言，这三种途径都是存在问题的。解决了第三种途径的问题，并不能够解决行政人员不负责任的行政行为的问题，更何况单纯依靠组织控制的方式，是无法解决第三种途径所存在的问题。
“合作导向”的组织形态能够解决这三种途径存在的问题。虽然“合作制组织也将是一个规范系统发挥作用的过程，但是，合作制组织是把组织目标的实现与组织成员的个人发展看作不可分割的同一过程”[8]。这意味着我们所努力构建的服务型政府在组织形态上是“以合作为导向”的组织形态。我们将在政府中努力营造行政人员内部控制和自我管理的空间，努力培养行政人员主动解决责任冲突的能力。行政组织的规范需要行政人员的自愿遵守，如果组织规范只是行政人员为解决责任冲突问题而寻求的一种规避途径，那么它就从根本上背离了规范之于行政人员的目的。规范为行政人员的行为提供的是一种参考，这种参考有助于他们在责任冲突时作出更为负责任的行政行为。
最终，要实现行政人员对责任的自觉承担。在责任行政研究中，责任不同于现在人们对责任的认识，这一责任是“行政责任、法律责任和道德责任”的有机整合。这改变了在以往的行政责任体系中，行政责任和法律责任被条块分割作为独立考察对象以及道德责任缺失的缺陷。道德责任将处于“中心”位置，而行政责任和法律责任将被置于“边缘”处。在行政伦理的层面上，服务行政的目标是通过责任行政的实现而得以实现的。在责任的实现方式上则把制度化的实现途径与人的道德信念结合起来，这种途径能否实现是由行政人员的道德自觉所决定的。
第一，制度化的实现途径既需要“惩罚”更需要“奖励”。人们试图通过制度设计的法律规范来解决“责任”问题，往往把落脚点放在“后果”上，即在行政人员“没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失”[9]时给予其“惩罚”。一方面，我们不可否认其对于责任追究的重要性，但是当我们在追究责任时，因行政人员的不负责的行政行为对这一责任或其他责任所造成的损害已然存在，因而责任追究具有滞后性；另一方面，因为行政人员的负责任的行政行为所带来的利处，他就应当在制度层面受到“奖励”。一些人会争辩，责任是行政人员“分内应做的事”。事实上，完成或履行了“分内应做的事”本身就是值得“奖励”的一种状态。
第二，道德信念不仅包含“消极的”反应，还应包含一系列“积极的”反应。消极的反应有愤怒、憎恨、谴责或责难等，积极的反应有尊重、表扬或爱等。“当我们承认某人是一个富有道德责任的行为者时，这里所包含的意思常常不仅是对他抱有某种特殊的信念，还包含着愿意对那个人采纳某些态度，以及以某种方式对他作出某种行为”[10]。按照斯特劳森(Peter Strawson)的“反应态度”的观点，当我们认为某行政人员是一个负责任的人时，我们便会用一些独特情感和态度对其作出反应，如感激、喜欢、尊重等。就道德信念而言，它是一种价值判断和推论，揭示“应当”抱有的态度和“应当”采取的行动。如果一个行政人员的道德信念与整体利益相冲突时，“这种信念就是一种不良信念，是应当破除的”[11]。为防止这种不良的信念在人们或行政人员的意识中形成行为惯性，我们应当“谴责”这种不良的道德信念，然而，如果一个行政人员的道德信念是为整体利益的，在责任冲突时，依此信念作出负责任的行为，我们就应当以一种积极的反应对待，给予这种道德信念，以及这种信念指引下的负责任的行政行为以“尊重”、“赞扬”或“表扬”等。
第三，行政人员的道德自觉。责任是超越法律“义务”的道德自觉，行政人员的责任承担就应当是一种道德自觉。制度化的实现途经与人的道德信念相结合能否实现责任行政的目标关键在于行政人员是否具有道德自觉。
总之，行政人员是一特殊的职业群体，责任发生冲突时，行政人员的行为选择应当是负责任的行政行为，而行政人员为了应对责任冲突往往采取“照章办事”、“服从上级命令”或“超越规范”的途径来应对。为了使行政人员作出负责任的行政行为，公共组织往往采取新的立法、新的规则或制度等组织规范来约束行政人员的行为。而这种组织控制方式是不能够从根本上解决行政人员的行为选择困境的。要实现行政人员责任冲突时的负责任的行政行为，就应当把制度化的实现途径与人的道德信念结合起来，这种途径能否实现是由行政人员的道德自觉所决定的。
注释：
①在(a，b，c，d)中，a被赋值1或0，表示承担和不承担责任，A；b被赋值1或0，表示承担和不承担责任，B；c被赋值1和0，表示损害和不损害责任，B；d被赋值1和0，表示行为主体的行为是和不是责任行为。