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[中图分类号]D815 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2010]05-0008-04
地球公民对全球治理的内需从未如此强烈和迫切：大规模杀伤性武器零散各地，国际恐怖主义四处点火，金融危机席卷全球，生态环境持续恶化，艾滋病等传染病全球肆虐，跨国犯罪此起彼伏，任何行为体不再是全球网络之外的孤岛。全球问题实质是发展问题。人类社会发展过程中产生的各种问题附着在全球化的浪潮上冲破了国家疆界的樊篱而流毒于世界各地。如果作为整体人类的认识和行动滞后于全球问题的蔓延，全球问题便会加速度在全球范围内传播，最终给全人类带来无尽的灾难。市场失灵和政府失灵为全球治理的兴起提供了良好的契机，冷战结束使全球治理成为可能，全球问题的凸显使全球治理成为必要，全球化的发展和相互依赖的增强为全球治理奠定了基础，全球公民社会的壮大为全球治理增添了活力。
目前，人们还没有形成统一明确的全球治理概念。对“治理”概念较为认同的是全球治理委员会对治理的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。[1](P2)而对国内学者引用最多的是著名学者俞可平教授对全球治理概念的界定：所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制(regimes)解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。[2](P13)应该说，俞可平先生对全球治理概念的界定抓住了全球治理的精髓和本质，为后继者开辟了道路。但是，众多研究者不加批判地引用同一个权威概念极易造成该问题域的沉闷和辩证力的钝化。理论发展往往始于批判止于权威。实质上，俞可平先生的定义至少存在三个严重缺陷：第一，它缺少全球治理的主体，未讲明全球治理的参与方。按照詹姆斯·罗西瑙的观点，除政府外，世界政治中至少还存在十个治理单位，包括“非政府组织、非国家行为者、无主权行为体(sovereignty-free actor)、问题网络、政策网络、社会行动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体”，这些治理单位构成新的“权威空间”。[2](P64)因此，作为一个概念，它不具备完整性。第二，它关于全球治理途径的界定过于狭窄。全球治理不仅可以通过具有约束力的国际规制来实现，而且还有很多其他的途径和方法。全球治理同样重视被国际制度所忽视的“那些对国际秩序和规则的运作中必不可少的非正式、非权威的方面。”[3](P9)比如，法律、制度、习俗、社会规范、对话、协商、谈判、伙伴关系、道德、强权、商业习惯、学习等等手段方法。全球治理的手段、途径和方法是多样化的。例如，“二十世纪九十年代的巴西保护雨林运动，就是在当地非政府组织与世界组织和巴西政府之间的相互学习中实现的。”[4](P86)因此，作为一个概念，它不符合现实性。第三，从目的上看，全球治理不能仅以维持正常的国际政治经济秩序为目标，否则就混淆了全球治理与国际治理的区别。全球治理应该具有广阔的视界和高远的立意，应该以全人类的共同生存和繁荣为目标。正如全球治理委员会所说，“全球价值观必须是全球治理的基石”。[1](P45)例如，全球生态环境的恶化和艾滋病的蔓延可能不会对国际政治经济秩序产生太大的影响，却严重影响人类的生存前景和生活质量，故此也成为全球治理的重点。因此，作为一个概念，它存在很大局限性。根据以上分析，我尝试这样来界定全球治理：全球治理是指各种国际行为体以人类共存共治共赢为宗旨，通过各种手段和途径来解决全球问题和世界公共事务。
全球化的发展和相互依赖的增强使得世界各地人们之间的联系日益紧密，国际交流和合作日趋频繁，全球正日渐变成一个有机的统一体。我们可以设想全球整合为一个整体的过程是一个连续统一体，在这个统一体的一端是无政府状态，另一端是世界政府，而全球治理则是居于两个端点之间的中间状态。温特认为无政府状态在宏观层次上至少有着三种结构，他把这些结构称为霍布斯结构、洛克结构和康德结构。[5](P387)他同时认为国际关系的历史将会是单方向发展的，如果发生结构性变化，那么，这样的变化是朝着历史进步的方向发展的。亦即霍布斯结构已经是过去，洛克结构是现在，而康德结构则会是将来国际社会的主导特征。根据全球治理的深度和效果，我同样将全球治理也分为三个阶段：工具理性的全球治理、价值理性的全球治理和制度主义的全球治理。工具理性的全球治理是指国际行为体以自身利益为基准，选择自己是否参与和配合全球治理，定位自己在全球治理中的角色以及决定参与全球治理的深度。价值理性的全球治理是指国际行为体普遍认识到全球治理的必要性和迫切性，共同为解决全球问题和处理世界公共事务承担责任和履行义务。制度主义的全球治理是指全球治理的制度化、规范化和常态化，各国际行为体都有明确的全球治理的权利与义务，全球治理有完备的规章制度可循，有明确的分工，有具体的操作程序，有科学合理的治理绩效标准来评估与考核。从目前全球治理的广度和力度以及参与者的主观动机和客观效果来看，全球治理处于工具理性的全球治理向价值理性的全球治理的过渡阶段。
图1 全球治理系统运作机理图①
假如我们借用卡尔·多伊奇的系统论来分析全球治理，则可以把全球治理理解为一个包括输入部分、输出部分、可供回忆的一整套记忆以及至少将对特定类型的输出行为产生喜好或厌恶的决策系统的“黑盒子”。(见图1)在其输入部分输入的是全球问题、世界公共事务等信息和可供借鉴的经验，在输出部分输出的是国际共识、指导方针、共同原则、国际制度、国际组织、共同行动等。而中间的决策环节最具有复杂意义，存在着各种各样的模式。③在此意义上，我们可以认为全球治理的模式是指全球治理的决策方式和推进形式。从经验层面上而言，全球治理有三种显见的模式，我将其称为金字塔状全球治理、网状全球治理和条块状全球治理。
1.金字塔状全球治理
事实上，全球化并非是全球范围的，而是主要局限于北方发达国家和少数新兴发展中国家。经济因素仍然是国际社会中的基础和主导力量，全球市场经济发展的不平衡必然导致全球治理结构的非对称性，全球经济实力结构的重组必然导致新的国际社会契约运动。全球统一大市场成熟之时，才是全球治理结构根本合理之日。
国家间相互区别的主要标志是其能力而非功能。美国是目前世界上唯一的超级大国，他国的国力不足以构成对美国行动的掣肘因素。“只有世界上幅员最辽阔和实力最强大的国家，才有可能形成通过其努力所塑造出的某种至少似乎有理的世界形象，才有可能改变这一世界形象，或者全部地或在很大程度上根据它们自己的愿望维持这一世界形象。”[6](P126)美国对伊拉克实行“统治”，对伊朗实行“打压”，对朝鲜实行“遏制”，对以色列加以“偏袒”，对古巴实行“封锁”，对诸多国家的反政府组织予以“保护”，此种行径畸化为扭曲的全球治理，是对真正的全球治理的巨大障碍。美国对全球治理采取工具主义的价值取向，全球治理成为美国假借人类共同利益谋求私利的又一工具。世界民主化发展趋势与美国霸权战略之间的博弈凸显了全球治理的进步性与曲折性之间的张力。
按照现实主义的逻辑，国际组织和国际制度即使在最好的情况下也只能通过把权力授予超级大国来维持，而最糟糕的情况下则是沦为超级大国攫取自身利益的工具。对大国的奴性是国际组织的一大弱点，很多国际组织的决策权都掌握在少数几个最富裕和最强大国家手中，大部分国家虽有名义上的发言权和表决权，但往往起不到实质作用。美国就曾多次以拖欠联合国会费为要挟，迫使联合国中止某些对美国不利的活动。国际货币基金组织和世界银行一直实行按资金份额多少决定各国投票权力大小的原则，美国在相当长时期内拥有20％以上的投票权，至今发达国家仍占有60％以上的投票权，因此他们能够左右这两个机构的运作和国际货币规则的制定，全球治理嬗变为西方治理。全球治理在应然与实然之间存在着巨大的鸿沟，金字塔状全球治理仍然是诸多治理领域的实然状态。
2.网状全球治理
自由主义认为现实主义关于以国家为中心的“撞球”模型已经过时，国际政治已经演变成蜘蛛网模型。国家并非是全球公共物品的垄断供给者，各种非国家行为体，如政府间组织、全球公民社会、跨国公司等都有提供全球公共物品的意愿和能力。全球治理的基本单元包括超国家组织(联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等)、区域性组织(欧盟、东盟、非盟、亚太经合组织、上海合作组织等)、国家和政府(全球200多个国家和地区)、全球公民社会(非政府国际组织、全球公民网络、公民运动等)四种。③从不同类别的基本单元之间的相互关系来看，这四类不同基本单元组合的方式共有11种(C42+C43+C44)。实际上，每种基本单元的内部又包含若干个单位，每个单位既可以与同类的单位进行合作，又可以与不同类的单位合作；既可以与某一个单位进行合作，又可以与多个单位进行合作。例如，《臭氧层保护维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》和联合国千年首脑会议的《千年宣言》就是各主权国家之间达成的协议；而非洲非政府组织环境网络、日本热带森林行动网络和欧洲环境组织则主要是由国际非政府组织构成；2000年联合国提出的《全球契约》是其寻求与公司和基金会合作的典范；中国云南省山地生态系统生物多样性保护示范项目则是由国际组织、非政府组织和政府部门共同推动的；中英艾滋病防治项目是由中国十个部委和两个国外机构共同协调的。目前尚无人能够统计有多少单位在参与全球治理，也无人能够统计它们之间发生多少种全球治理的合作关系。全球治理是一个巨大的网络，它需要不同层级、不同性质和不同领域的多元主体的广泛参与。
3.条块状全球治理
全球治理是一项庞大的长期工程，短期内难以取得显见的成效。因此，许多现实主义者认为当前的全球治理主题简单来看就是乌托邦工程。事实上，全球治理已经在个别地域和个别领域结出了硕果。条块状全球治理是指全球治理在某些条件成熟的地域和领域先行实践，由局部的成功产生出示范效应，由个别的经验总结出普遍的指导原则，再由点到线到面，最终实现全球的广泛治理。正如新功能主义代表人物哈斯的“外溢”论所言：“最初在一个领域进行一体化的决策外溢到新的功能领域中，涉及的人越多，就能进一步地带动合作与妥协。”[7](P372)从地域向度来看，欧盟是全球治理的典范，“欧洲共同体是一个‘特殊’政体，一种远远超出国际组织、但又不符合联邦国家思想的政治体制。实际上，欧洲一体化已经以两种不同的方式让我们‘超越民族国家’。第一，通过扩展超越主权民族国家边界的政治范围；第二，通过构建一种现在不是、在可以预见的将来也不会替代民族国家的政治体制。”[2](P270)从领域向度来看，多数国家的航海法、航空安全法、食品标准条例、知识产权法和汽车标准等都遵照国际标准来制定。各个国家、国际行为体和全球公民社会对全球生态环境的治理达成了广泛的共识，取得了可喜的成果，这往往会给其他领域的治理提供可资借鉴的宝贵经验，产生一定程度的带动效应。
当今世界，无论从领土、人口、文化，还是从综合国力的各个视角来考量，中国都是世界发展进步不可或缺的板块，同时也是全球化进程和全球治理不可多得的主力，没有中国积极广泛参与的全球化和全球治理是名不副实的，没有体现中国人思想和智慧的全球治理蓝图也注定是不完整的。全球治理不能缺失中国人的声音。
世界政治经济发展不平衡，各国间存在着权力的绝对不平等，少数国家以人权和民主为幌子，推行“新干涉主义”，肆意践踏他国主权，造成世界局部地区的动荡和失序，如若他们再披上全球治理的合法外衣到处充当世界警察，那么全球只会更加矛盾迭起、纠纷不断。所以，中国需要一种区别于西方主流全球治理理论的特殊视角，在理性把握全球主义价值和全球共同体这一新参照系的同时，充分认识国家在全球治理中的主体地位，把全球治理锁定于全球问题和其他超出国家独立解决能力范围的各种问题。有些学者在这方面进行了很好的尝试。比如，俞正樑和陈玉刚致力于建构一个全球共治的新理论。[8](P8～15)而中国政府提出的和谐世界理念则是中国版的全球治理主张。
2005年4月22日，胡锦涛主席在雅加达召开的亚非峰会上首次提出“推动不同文明友好相处、平等对话、发展繁荣，共同构建一个和谐世界”的主张。同年9月15日，胡锦涛在联合国成立60周年首脑会议上作了题为《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》的演讲，系统阐述了和谐世界的理念。2005年底，《中国的和平发展道路》白皮书指出建设一个持久和平、共同繁荣的和谐世界是中国走和平发展道路的崇高目标。在2006年的中央外事工作会议上，和谐世界理论得到全面总结。和谐世界逐步从一个概念名词发展为一套系统的理论，其思想内涵得到不断的充实和升华。
全球治理和和谐世界理念应该在竞争比较中取长补短，在求同存异中共同发展。首先，全球治理和和谐世界理念具有相同的价值诉求。全球治理应当定位于一种超越种族、国家、宗教、派系、意识形态、国家和社会发展水平的全人类的普世价值，这种新的价值诉求要求增进全人类的共同利益，全球治理委员会在《我们的全球之家》中把这些价值归结为对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、关怀和正直。[9](P49-54)这些目标与建设持久和平、共同繁荣的和谐世界的价值目标和秩序追求——主张和平，反对冲突和战争；主张发展，消除饥饿和贫困；主张合作，反对剥削与压迫——有异曲同工之妙。全球治理和和谐世界理念同样致力于解决诸如国际冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病、地震、海啸等全球问题和世界公共事务。因此，二者目标相似、对象一致，显示了东西方人民追求人类美好未来的共同强烈愿望。
其次，全球治理和和谐世界理念具有不同的治理主体和文化底蕴。
1.治理主体不同。有些西方学者认为，威斯特伐利亚体系不再是当代全球治理的主要根据，全球治理反映了从国家中心观的治理模式向社会中心观的治理模式的转型，表明人类的政治生活正从国家主导向社会主导的形态转化。国家的权力出现“对外向超国家实体转让，对内向次国家集团转移”的现象。[3](P3)在现实国际社会中，必须对西方学者的一些学术观点保持清醒认识，认准其理论的基点与归宿，正确认识国家在全球治理中的作用。威权社会化，国家让渡部分权力，并未动摇国家的主导地位。国际组织和全球公民社会受美国为首的西方发达国家影响太大，二者能否独立地发挥建设性作用仍待商榷。而且，全球公民社会缺乏必要的权威，中国的市民社会发展滞后，在国内尚无太大反响，更不用提及其参与全球治理了。所以，中国政府突出强调了国家在建设和谐世界中的作用。中国政府认为，“只有世界上所有国家紧密团结起来，共同把握机遇，应对挑战，才能为人类社会创造光明的未来，才能建设一个持久和平、共同繁荣的和谐世界。”[10]同时，中国积极利用亚太经合组织、东盟区域论坛、上海合作组织、“10+3”合作、中日韩合作、南亚区域合作联盟等桥梁积极构建“和谐周边”。在所有国际组织中，中国非常重视联合国的作用。中国政府认为，“联合国作为集体安全机制的核心，在保障全球安全合作中发挥着不可替代的作用。其作用只能加强，不能削弱。”“联合国应该采取切实措施，落实千年发展目标，特别是要大力推动发展中国家加快发展，使21世纪真正成为‘人人享有发展的世纪’”。[10]因此，中国政府主张改革联合国，维护联合国权威，提高联合国效率，更好地发挥联合国的作用。
2.文化底蕴不同。全球治理理论植根于西方文明的土壤，是自由主义政治文化发展的又一显著成果，常常受到现实主义理论的质疑和批判。但不论是自由主义抑或现实主义都以西方国家，尤其是美国的现实国情、国际背景和利益诉求为理论根基。全球治理的话语权始终掌握在西方学者手中，潜伏着西方优越感和西方中心论的基调。其他地区和人民的呼声难以得到实质的响应。从实践方面来看，克林顿、布莱尔、施罗德、若斯潘等西方国家领导人提出“第三条道路”，把“少一些统治，多一些治理”作为其新的政治目标，迈出了践行治理理论的第一步。而其他大多数国家的政府仍处于驻足观望状态。全球治理的话语霸权和西方视角难以获得广大发展中国家的认同和支持。
和谐世界理念是中华民族厚重悠远的传统文明面对世界新形势的厚积薄发。中国人早在西周时期就提出“和实生物，同则不继”的思想。老子认为“天下无道，戎马生于郊”、“兵者，不祥之器……不得已而用之”、“大军之后，必有凶年”；孔子主张“以和为贵”、“和而不同”、“己所不欲，勿施于人”；墨子宣传“兼爱”、“非攻”、“兼相爱”、“交相利”。总而言之，道家的“自然和平观”、儒家的“礼仪和平观”和墨家的“兼爱和平观”都突出了和谐的主题。中国政府在许多外交场合多次提出的“双边和谐”、“地区和谐”、“和谐亚洲”、“和谐世界”思想都是对中国古典和谐文化的继承和发扬。中国传统文化六大核心理念：天人合一的宇宙观、仁者爱人的人道观、阴阳交合的发展观、知行合一的实践观、多元兼容的文明观以及义利统一、以和为贵的价值观能够为世界各国人民所接受，具有普世价值。
罗伯特·基欧汉针对一种可接受的全球治理体系提出三种程序上的标准。第一条是负责(accountability)：公众需要找到各种途径来要求精英分子对其行为负责；第二条是参与(participation)：民主原则要求集体决策的某些参与层面向社会上所有有行为能力的成年人开放；第三条是劝服(persuasion)：它由制度化的沟通程序所促进，而在很大程度上不诉诸暴力和制裁，也不威胁使用它们，但它却能够充分地抑制住人操纵人的现象。[11](P489～490)我个人认为，全球治理的性质在于构建，它要么沦为超级大国维持霸权的又一工具，要么成为构建和谐世界的路径。为了把握全球治理的正确方向，积极推动和谐世界建设，中国参与全球治理时应遵循以下五条基本原则：
1.权利与义务相统一原则。每个有特定行为能力的国际行为体，不论它是国家、国际组织、跨国公司，还是全球公民社会，都有参与全球治理的权力，全球治理也理应为各利益诉求方搭建一个表达和协调其利益的平台。参与全球治理的行为体也应履行相应的义务，为实现全球的善治献智献力。
2.共同但有区别原则。全球性问题是人类面临的共同危机，解决全球问题是全人类的共同责任，但是发展中国家和发达国家之间在调动物质、科技和文化资源等方面存在着一定的能力差距，发达国家更应该率先主动提供更多优质的全球公共物品。
3.民主与公正原则。民主与公正是全球治理的“阿喀琉斯之踵”，民主与公正原则是合理的全球治理的题中应有之义。自由主义的世界主义主要关注全球公正问题，而世界主义民主制则主要关注全球民主制问题，两种理论的有机统一能更好地指导全球治理工作。
4.规范性合法性与经验性合法性并重原则。坚持规范性合法性与经验性合法性并重原则，就是既要合乎价值规范，又要获得公众的有效认同。只有合乎价值规范，全球治理才能获得长足发展；只有得到公众的有效认同，全球治理才具有长久生命力。
5.全球治理与国内治理相区别原则。自愿参与是全球治理的重要前提，全球治理不能强制推行，不能无视国家主权，不能干涉国家内政。全球治理只适用于那些超出国家独立解决能力范围的各种问题。只有恪守全球治理与国内治理相区别原则，才能调动广大发展中国家参加全球治理的积极性和打消他们的顾虑，扩大全球治理的成效。
把握住这五个基本原则，我们就既能够合乎时代潮流，顺应全球治理的大趋势，为全人类的共存共治共赢做出应有的贡献，又能够坚定自己的立场，保持自己的特色，和而不同地展现全球治理的中国元素，与世界各国人民一道携手建设一个持久和平、共同繁荣的和谐世界。
注释：
①本图是根据《国际关系分析》一书中的示意图改制而来，原图见[关]卡尔·多伊奇著，周启朋等译：《国际关系分析》，世界知识出版社，1992年版，第155页。
②国内外学者对全球治理的模式进行了广泛的探讨，比如美国学者詹姆斯·罗西瑙提出六种治理分类法，详见戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁编，曹荣湘等译：《治理全球化——权力、权威与全球治理》，社会科学文献出版社，2004年版，第86-92页。德国学者贝阿特.科勒-科赫提出四种治理模式，详见贝阿特·科勒-科赫，《欧洲治理的演变与转型》，载俞可平主编《全球化：全球治理》，第276-285页。吕晓莉博士提出三种治理模式，详见吕晓莉：《全球治理：模式比较与现实选择》，载《现代国际关系》，2005年第3期，第8-13页。易文彬博士则提出六种全球治理模式，详见易文彬：《全球治理模式述评》，载《世界经济与政治论坛》，2005第4期，第118-122页
③托尼.麦克格鲁认为有五个主要的治理单元，详见托尼·麦克格鲁，《走向真正的全球治理》，载俞可平主编《全球化：全球治理》，第152页。俞可平则认为全球治理的基本单元有三类，详见俞可平主编《全球化：全球治理》，第15页