肇庆市城乡规划局高要分局城乡规划服务中心 广东肇庆 526100
摘要：结合上层次规划的规划理念，根据具体地方的不同情况，论述控制性详细规划编制过程的有关问题及解决办法，加强控制性详细规划的可操作性。
关键词：控制性详细规划；规划目标；实施；编制技术与方法
一、起源与意义
随着我国社会体制和经济体制改革的不断深化，通过引入国外“土地分区规划管理”并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划控制和管理的规划类型—控制性详细规划（下简称控规），控制性详细规划是以总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城镇局部地区的土地利用、空间环境等作出具体安排，是具体落实城市、镇总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。
自 1991年以来颁布实施的 《城市规划编制办法 》、《城市国有土地使用权出让转让 规划管理办法》及 《城市规划编制办法实施细则》明确了控规的编制内容和要求，而2008 年 《中华人民共和国城乡规划法》 的实施，使城市规划更进一步得到重视，规划在城市发展战略与建设管理中发挥的作用不断增强。控规作为桥梁，衔接了总体规划、分区规划和修建性详细规划，起到了深化前者和控制后者的作用，控规通过确定规划范围内地块的土地使用性质、使用强度控制指标、道路和工程管线控制以及城市设计环境的控制要求，对实现规划的“可操作性”起到重要作用。
但是，控规在当前城市规划中存在实际操作困难，其规划与实施的联系紧密度依然存在问题，现结合肇庆市高要区相关控规项目，对有关问题进行一些探讨和研究。
二、控规编制过程及实施存在问题
由于我国地域条件的大不相同，在控制实施的过程中，同一指标体系未能符合所有规划地块的情况，再加上人为因素的影响，使得控规在实施中出现多次修改，导致与原有规划所控制的内容有较大的不同。
1、控规编制组织缺乏整体性，存在单个小片区规划的现象
为进一步完善城乡规划建设审批依据，肇庆市高要区已完成了多个重点发展片区控制性详细规划编制及审批工作，目前中心城区范围内大部分已覆盖控规，辖区内部分镇已完成重点区域控制性详细规划编制工作，但大部分镇的控规覆盖率仍然未能达标，而根据相关要求，所有建设项目需要编制控制性详细规划方可实施建设，导致现阶段控规编制计划是围绕土地开发需求进行编制，存在因某个项目而委托编制小地块控规的现象，难以与总体规划相衔接，编制质量不高，难以适应管理使用的要求。
2、指标确定依据不足，缺乏控制引导作用
目前高要区已编制的控规中，在指标确认上主要依据《肇庆市城乡规划管理技术规定》，而有些控规是根据现有具体项目而编制，由于编制时间较短，承担控规编制任务的规划设计单位为赶任务在方案设计时没有做到精益求精，仅按照相关规范及实际开发项目要求保证内容的完整性，在高要撤市变区的背景下，未能充分考虑高要整体与个体的优势及区别，对指标确定的分析研究不够，导致指标在城市开发建设过程中遇到问题缺乏科学依据，不能回答民众提出的实际问题，规划主管部门难以坚持原控规规划内容。
高要城区及各镇编制的控规普遍存在经批准实施后在管理审批实践中有所调整的现象，而控规指标调整多为“由低调高”，直接导致地块总建筑量的增加，使得城市人口和环境容量面临失控，这给城市公共设施的服务质量以及城市基础设施的承载力等带来巨大挑战，社会公益工程和生态环境建设极为不利。另由于控规调整的增加，大面积的控规调整取代原有控规的设计，引发人们对控规编制科学性的质疑，影响到城市规划工作的严肃性和稳定性。
3、公众对控规编制的参与程度不够，控规审批程序流于形式
根据《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律法规的规定控规编制过程中须包括批前公示和批后公告，有效的公众参与可以反映广大公众的利益诉求，是对规划公正性、公平性和科学性的有力保障。高要区控规项目主要采取报纸和网站两种形式，个别项目会增加现场公示或征求意见等形式，就公示形式来说已经较为全面。
但由于控规的方案中存在许多专业的文字和图纸表达，也许公众未能完全理解规划，那么控规的公众参与活动更多会流于表面形式，其公示结果可能不能在规划中得到应有的体现，对规划产生的实质作用较小。且在控规编制过程中，规划编制管理部门和规划设计单位往往注重领导的意见，未很好的体现公众的要求和利益，所有这些现象造成控规在实施过程中面临议论经不住推敲，结果导致实施过程中矛盾不断、阻力重重。
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三、控规编制与落实的衔接
1、制定控规编制计划，保证城市建设的完整性
与城市总体规划及分区规划等上层次规划进行衔接，根据城市总体布局的近、远期要求制定控规编制计划，充分考虑城市整体的发展，各个控规之间形成相互影响的良好形势，造成一加一大于二的效果，减少重复建设，适应管理使用的要求，促进城市的可持续发展。
2、进行详实的现状数据调查，合理分析规划地块定位
详实的现状调查有利于加强控规的编制高度和实施效果，可分成调研前、中、后期进行。在控规项目调研开始前项目设计单位可根据总规划和分区规划中规划地块的用地性质、道路交通、基础设施等进行初步了解，正确把握在更大区域内规划用地的定位和定性，清楚上层规划中城市发展面临的问题和解决的途径，并考虑如何在控规中进行落实和深化；调研开始时不依赖于已有的调研成果，应根据特定地区的个体特性调整资料收集方案，在调研的过程中要 “因地制宜”，对其特征进行深入分析研究，提出切实有效的规划对策；根据调研资料及收集的相关发展意见细化上层规划的定位及角色，提出明确的建设内容与目标，建设方法及开发与保护要求，协调周边地块交通，合理规划结构及配套设施，增强控规用地布局的合理性。
3、分类确定指标体系，加强刚性与弹性的结合
控规中的指标体系是控规编制的核心内容，主要表现为对用地开发强度的直接控制和空间结构的引导，控规指标确定得是否合理，会直接影响到了控规实施的效果和城市建设的发展。
合理确定管理单元。根据行政界限、河流、道路、同一使用性质、功能内在关联性合理确定基本管理单元，各个管理单元根据不同的开发要求进行分类控制，管理单元内地块在满足管理单元总量控制的要求下，内部地块之间的容积率等指标可以进行调整，其公共服务设施的安排不必局限于特定地块之内，只要其空间影响范围与程度不会受到较大影响就可以在一定范围内灵活选定位置，赋予控规一定弹性空间。
根据相关法规要求及实际需要建立刚弹结合的控制指标体系。依据总体规划的控制要求和政府重点开发目标及项目对各地块的开发建设作初步的近远期安排，属于近期建设的管理单元，对其用地性质及控制指标做出比较明确的规定，但也可保有适当的兼容性；属于中期建设的管理单元，以混合用地控制为主，控制指标保证合理的上下浮动；属于远期建设的管理单元，由于市场前景尚未明了，政策变动因素较大，规划以弹性用地为主，并明确其相应的弹性范围。
最后在控规编制中，除了完成常规的指标确定以外，还可建议性地给出指导城市建设的相关指标，如建筑高度、风格、色彩等指标，加强了控规对空间形态的控制和引导，保证城市建设的统一性。
4、提高控规指标调整的科学性，完善调整手段
控规指标调整的研究应当充分尊重城市总体规划及分区规划的各项要求，通过一个更大的范围去研究具体项目的指标论证，控规指标调整必须在一定区域内自行平衡，不能平衡者则不予调整许可。完善规划调控的奖惩手段，包括调整收费、奖励、可交易许可等等，保证建设单位利益，引导其自觉地改变控规指标调整行为，促使建设单位形成注重资源使用、主动适应城市建设要求的氛围。
5、增加公众参与形式及次数，保证公众利益
在控规编制的全过程中，资料收集、初步成果、中期成果、最终成果等各个环节均组织公众参与，根据控规方案设计城市规划模型形象的反映规划理念，公众参与形式可包括网络、报纸、现场公示等常规形式和听证会、访谈、问卷等多元化形式，充分倾听并积极统筹不同社会群体的空间利益诉求，根据可行性意见调整控规内容。在规划实施阶段建立实施反馈机制，实时开展调查总结，及时研究控规出现问题，适当调整控规适应城市建设变化。
四、结语
控规编制工作水平的高低直接影响城市建设的发展，而如何使控规对规划区域的设想和控制得到落实，还需要管理部门的组织和协调，才可以有效促进城市建设的健康协调发展。
参考文献：
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论文作者:潘彧
论文发表刊物:《基层建设》2017年第16期
论文发表时间:2017/10/10
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