公共管理视野中的旅游规划理论与实践评判之二：表象与实效的悖逆：对当前旅游规划的剖析，本文主要内容关键词为：旅游论文,之二论文,表象论文,实效论文,公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从旅游公共管理的角度看，规划工作不仅是编制规划，更重要的是管理规划、实施规划。而世界旅游组织的一项调查表明，全球只有55.5％的旅游规划最终得到实施。那些只能“说在嘴上、画在纸上、挂在墙上、无法落实在行动上”的“政绩规划”、“要钱规划”、“样子规划”，既浪费了大量规划资源，又使规划工作落空，表面看处处有规划，实际上旅游实践仍然是在事实上的“无规划”状态下运行。这种“重编制而轻落实、重表象而轻实效”的悖逆现象，使旅游规划在一定程度上变异为一个“鸡肋”，不做不行，做了实在没有意义。而造成这一现象的症结主要有：
1、为规划而规划。由于旅游管理部门一般都缺乏专业的规划知识，人们常常知道要做规划，却不知道要做一个什么样的规划。或者只是出于赶潮流、出政绩、要资金等目的，“只求有，不求用”。旅游规划设计部门常常为了拿到规划任务，曲意迎合，也是“只管做，不管用”。这样，就出现了为规划而规划的怪相，使规划工作流于形式，本来用于指导区域旅游发展的规划，成了“一次性商品”，甚至沦为个别人“寻租”的工具。这种为规划而规划的行为，导致旅游规划及管理工作有名无实，对旅游活动的发展危害极大。
2、规划缺乏衔接。旅游业是一个地域性很强的综合产业，因此，旅游规划必须与垂直关系与水平关系上的各种相邻规划（上下级规划、相关部门规划等）进行有效衔接。只有实现无缝对接，旅游规划才具有现实可操作性。而现行的旅游规划往往就旅游谈旅游，只是站在旅游部门的角度来编制规划，而不考虑旅游规划与相邻规划的准确对接，从而给旅游规划的实施人为制造了许多难题。
3、规划内容缩水。旅游规划是专业性非常强的工作，委托方与代理方之间存在着严重的信息不对称，旅游规划委托单位常常无法对旅游规划编制单位的能力和旅游规划的质量做出准确评判，而规划评审工作又往往流于形式。旅游规划编制单位常常利用这些而降低工作质量，如减少规划实际投入、压缩现场工作时间、减少专家数量、专家只是挂名等等，有时甚至直接“克隆”原有规划。这种瞒天过海、偷工减料、改头换面的所谓“规划”，只能是一堆昂贵的废纸。
4、文牍主义盛行。规划不是凭空想象出来的，需要对规划对象所处的地格、文脉进行深入的思考和提炼，并对其竞争对手、市场环境、资源状况、发展方向进行多学科的全面分析。而现实中，一些规划专家只热衷于编规划、抢进度，而缺乏对规划编制对象的深入了解。这样的结果，要么是根据资料把规划地的资源情况、产业发展和市场状况进行一般性罗列，提出一些空泛的概念和一般性的原则或建议，列出一些随处可见的旅游项目类型就算完事，缺乏创意，编出的规划天生“缺钙”；要么是不务实际而大谈理念，故意运用大量的学术术语、数学公式和图表等（如进行市场预测时运用许多复杂的数学模型，看似科学，但却对模型的参数、基数等数据没有确凿可信的来源，殊不知参数不对，再复杂的计算公式得出的结果也是错的），使得委托人如看天书，无法将规划与实际结合起来。
5、科学精神缺失。旅游规划是一个综合性很强的交叉学科，大到旅游资源调查与评价、旅游形象定位、旅游市场营销、旅游项目策划、旅游影响防控等，小到水、电、路、建筑、园林等都有涉及。因此，旅游规划编制者应是一个由不同专业人员构成的团队，而不应该是一两名专家（实际上，越是知名度高的专家，其专业面越窄，正所谓“术业有专攻”）。此外，即使是一个规划团队，也有其自身特长与优势，应做到有所为而有所不为。而目前许多规划编制单位或人员不顾自身专业背景与特长，“不说不会做，就怕不给做”，使得旅游规划市场鱼龙混杂，竞争激烈。
6、规划层次紊乱。由于缺乏对旅游规划的系统性认识，人们往往忽略了旅游规划的层次性，不注意、甚至不懂得去区分各类旅游规划在编制内容与实际功能方面的异同。例如旅游发展规划是一种中长期战略性规划，侧重于发展战略、总体布局等宏观性问题，适用于大的旅游区域的总体规划；而旅游开发规划是一种中短期战术性规划，侧重于具体项目设计与经济效益分析等微观性问题，适用于具体旅游景区（点）的单体规划。实践中，人们往往在编制旅游规划中不注意区分二者在适用对象与功能等方面的异同，造成发展规划过于微观，环境稍有变化就无法实施，缺乏长期指导性；而开发规划过于宏观，对项目设计、市场分析等不够细致，缺乏具体操作性。
7、评价体系缺位。实际中，规划评审往往流于形式，失去应有的监督作用。造成评审落空的主要原因是：一方面，旅游规划评审往往受专家组成结构、知识结构、个人偏好等因素而带有强烈的主观色彩；另一方面，受时间、经费等的制约，评审会组织者往往不能提前邀请专家到实地踏勘，也没有给专家留出足够的阅研规划文本的时间，评审会上留给专家发言的时间也非常短暂，使得专家对规划文本和目的地的情况不甚了解，只能就一些共性问题泛泛而谈；第三方面，有时委托方迫于行政压力，或者出于早出政绩，尽快完成规划等目的，对评审专家数量、类别把关不严，使规划得以通过；第四方面，由于一些评审专家与规划设计单位有着千丝万缕的联系，评审时常常只是提些无碍大局的问题，而对一些关键问题避而不谈，使规划得以通过。以上这些情况导致了在实际中规划评审会并不能起到质量把关的作用，造成规划评价体系缺位。
8、规划好高骛远。规划不等于“神话”，旅游规划要具有一定的超前性，但这种超前性必须是建立在当地实际之上的适度超前，而不是盲目跃进。现实中，委托方出于政绩、形象和长官意志等方面的考虑，常常脱离当地资源、经济、市场等发展实际，好大喜功，过于追求规划的超前性和新颖性。而一些规划设计单位为了迎合用户需求，同时也为了显示自身水平，在规划编制过程中，过于标新立异，设计了一些投资巨大、技术难度极高的内容和过高的指标体系，使得旅游规划脱离当地实际，当地根本就不具备落实规划的能力和条件。这种规划虽然“看起来令人羡慕，讲起来令人激动”，但却是无法实现的“天方夜谭”。
9、规划缺乏长期性。由于旅游规划缺乏必要立法，因而容易受人为因素的影响而中途夭折。大凡新的领导上任，一般都要修编原有规划，甚至推倒重来，以确立符合自己意图的思路和新的政绩，而不愿继续走前任的老路。这就使得旅游规划常常中途夭折，使本来应该具有长期指导性的旅游规划常因领导的频繁变更而成为“短命规划”。
10、规划落地困难。再好的规划，如果难以落地实施，也只能是空谈。我国目前的旅游规划普遍存在着落地困难，究其原因，除了上述规划质量方面的因素造成难以落地外，主要还有：一是规划层级太低。旅游规划虽然是一种综合性的规划，但其地位却不高，对其他部门不具有权威性；二是调整范围太大。一般部门规划所调整的对象和所动员的资源基本都在本部门掌控之中，有利于规划的实施。而旅游规划所调整的对象和所动员的资源很大一部分不属于旅游部门管辖，规划落实中常常会遇到难以克服的阻力；三是落实力度太小。因为旅游规划缺乏强制性，执行起来较为困难，因而旅游部门重编制而轻落实的现象普遍存在，缺乏保证规划逐步实施的长效工作机制，造成规划落实的主动性与力度都不够；四是落实资金不足。因为旅游规划是一种系统规划，不仅涉及面广，而且涉及公共物品多，不光需要引进大量社会资金，而且还需要政府进行大量投入，而无论是规划委托单位，还是规划编制单位，常常只考虑编制规划的资金要求，而不考虑实施规划的资金要求，造成规划落实困难。
总之，“旅游规划热”的兴起，在有力地推进了旅游产业发展的同时，客观上也存在着表象与实效相悖逆的隐忧，对旅游规划工作中客观存在的症结进行清醒地批判，并不是要否定规划在旅游发展中的重要性，相反，随着旅游活动的日益发展，规划的重要性将会更加明显。批判的目的只是在于改进和优化，以促进旅游规划工作健康而长远地发展。
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