管理嬗变中的政府职能——访上海市人大常委会研究室主任施凯，本文主要内容关键词为：人大常委会论文,上海市论文,研究室论文,政府职能论文,主任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
施凯，男，1956年4月出生，研究生学历，曾任上海市政治文明建设委员会办公室常务副主任，中共上海市委办公厅市区处处长，兼任上海市法治研究会常务副会长、上海市社区发展研究会副会长，现任上海市人大常委会研究室主任。
改革开放30多年来，中国城市扩容速度惊人，城市化的脚步越迈越大，由此产生了一系列管理问题。其中最突出的是，以政府行政包揽为主要特征的管理体制显得越来越力不从心……
为了解政府如何破解这个问题，记者采访了上海市人大常委会研究室主任施凯。
变革：从社会管理到治理
采访伊始，施凯坦言，我们整个城市的管理目前尚处在一个转型的过程中，社区管理，是转型中的新课题，现在社区的发展虽取得了一定的成绩、有一些进步，但真正体制机制上的问题还没有解决。
在计划经济年代，凡是有单位的人，思想教育、家庭矛盾、生活保障等大量服务都由单位、组织一并承担，那时，政府对社会的管理只需通过单位、组织便可完成。斗转星移、日月更替，随着市场经济的兴起，人与单位的依附关系日益减弱，计划经济年代大量由单位管理的服务功能迅速向社会转移。改革大潮中，无数的单位人瞬间成了自由居民、社会人，加之近年来，居民的流动性加快，人们的生活方式越来越讲究隐私权，这给政府的社会调查工作带来了不少麻烦。社会的转型，管理的嬗变，大大增加了政府的管理难度。
施凯说，计划经济年代简单划一的需求已不复存在。市场经济的兴起，使社会利益日趋多元化，人们的需求也日益多样化。当下，社会的服务功能全部由政府满足显然是不可能的，同时也是不可行的，政府充其量只能为社会提供标准化服务产品。过去，政府对社会管理大包大揽的做法已不适应当今社会。社会需求的多样化势必将形成一种格局，即高端人群自己出钱购买高层次服务，低端人群则由政府提供保障性服务。
政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即政府介入和干预社会的程度。政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的运行职能是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程中所起的作用。
今日的中国社会，与计划经济年代相比情况发生了巨大的变化。作为管理者的政府，对下面的民情、民意往往不甚了了，许多东西抓不住、管不好，这是毋庸讳言的。现在，西方有一种新的理念叫“治理”。治理一改以往政府为主大包大揽的社会管理模式，治理更强调政府、社会、市场共同承担。
施凯对记者说，从社会管理到治理，这是一种进步，它需要领导者解放思想、更新理念。从中国现状看，政府包揽社会事务的情况已难以为继，但成熟的市场、社会主体尚未成型，因此，比较理性的做法是政府与市场、社会合作，即共治。政府将管理的职能分解给社会组织、团体及市场，政府与非政府组织管理地位应是平等的。治理，政府分配调动资源不能再用行政命令，调配资源协商解决，这就会促进机制改变。治理，政府与社会、市场三方共同管理社会事务，这样，政府解决社会问题的手段就会灵活多样，并可最大限度地发挥社会组织的作用。
尝试：政府购买公益服务
施凯指出，在社会转型期，政府职能的转变势在必行。只是这种转变会触及既得利益者，这是一次权力的再分配。所以，这场改革会有许多曲折，并将是一个漫长的过程。但有一个事实已确认，如今要包揽社会服务，无论是精力还是财力政府都是无法胜任的。
上海市自开展社区建设以来，以服务居民为重点的社区服务发展已有10多年了，初步形成了市场有偿服务、行政公益服务和社会互助服务三个体系，以及生活服务、市政管理服务和行政事务服务三大领域。但是10多年来社区服务基本上是政府为主，社会化的运作机制并没有真正建立起来。因此，尝试以政府购买服务为重点的公益服务社会化，对推进社区服务发展特别是社会建设就显得特别有意义。
政府用购买服务方式向社会提供公益服务、实现公益服务社会化，是借鉴了市场运作的某些原理，从实践层面看至少有这样几个好处：一是花钱买了机制，过去政府直接运作服务项目，事办了，但持续发展的机制形成不了，社会得不到发育，群众养成了一切事情靠政府的依赖心理，并且使日益庞大多样的公共需求难以满足，现在改为购买服务，钱还是这些钱，项目还是这些项目，但运作的主体变成了社会组织，不仅壮大了服务力量，政府职能转变也有了依托，服务更具多样化；二是提高了服务效益，以往项目靠政府拨款，用钱不心疼，究竟做得如何也不太关心，现在购买服务，资金要由社会组织竞争获得，投入产出的意识明显增强，运作效率显著提高，服务成本明显下降；三是服务质量有了保障，与拨款不同，购买服务出资者与运作者之间形成的是一种契约关系，双方权利和义务受到法律制约，这比过去政府自己运作更具约束力，从而为提供优质服务创造了条件，也使政府真正回归“裁判员”位置，这对规范服务秩序显然是有利的。
施凯还说，就资金运用的效率而言，越是高级的政府部门效率就越差。市级政府强调专款专用，资金利用率仅达50％至60％；区级政府对资金运作的效率略高于市级政府，可达75％；资金到了社区街道的利用率便上升至85％至90％；资金到了社会组织手中，利用率则成了200％。社会组织通过竞标从政府手中拿到资金并签订合同，这些社会组织珍惜来之不易的机会，千方百计把钱用好。由社会组织来运作政府服务百姓的项目，针对性强、个性突出、速度快、效率大大提高。
政府购买公益服务的意义还不仅限于此，最重要的是我们对社会建设和改革的所有策划，能让人民群众有和经济改革那样的直观感受。实践告诉我们，推进公益服务社会化不失为一个好的途径，既优化了为民服务，又推动了政府职能转变。
培养：一种新的城市精神
在访谈中，施凯告诉记者，目前政府管理社会的突出问题是成本太大、效率不高、时效不长。从投入而言，现在的社会管理恐怕是历史上强度最大的，然而，效果却并不尽如人意。
他觉得，我们现在处理社会问题时，“加法”做得太多，但这并不能根治许多顽症。有一项很重要、很值得政府去做的工作，那就是“诚信建设”。目前，诚信档案只停留在经济领域中金融业务这一块，我们必须要将诚信建设从经济领域延伸到城市管理中去，尽快建立城市个人的全息诚信档案。在公共生活中，对一系列违规的现象，我们不能只靠简单地罚罚款、教育一下，如果永远停留在这一层面，是无法彻底根治陋习与违规的。
采访中，施凯向记者讲了一件事，前不久，一位考公务员笔试第一名的考生未被录用，他向有关方面作了咨询，结果知道落选的原因是他拖欠了一年物业费。试想，一个没有社会责任心的人，又怎么能够当好国家的公务员呢！未被录用，即是他缺失社会责任心所付出的代价。诚信机制的建立，就是为了使全社会每个人都能从他律走向自律，一旦违规的代价太大，人们就会懂得如何自律，就不会去做那些损人不利己的事，更不会去做有违公德的事。而自律程度越高的社会，政府管理的成本就会越小。
政府要设定一个合理的分值，将每个人的诚信记录在案，如果诚信档案分数不达标，个人的升迁、贷款、经商办证统统不予考虑。提高个人违规的成本，不能单搞有形成本，要增加无形成本，这将有助于降低城市管理居高不下的成本。上海现在建立了600万人的金融诚信档案，但尚未扩展到其他领域，可以通过立法，执法机构可联网，信息共享。这样，我们的服务窗口很容易就可以查出个人的诚信记录，知道每个人的诚信等级，城市的信息中心，根据不同等级的信用，设定限制进入领域，城市投资环境也将大大改善。
最后施凯说，在社会转型期，以行政包揽为主要特征的管理体制已显得越来越力不从心，亟待进行改革。社会管理办法要改进，必须正确处理好管理与治理的关系，从路径上看有三个重点：一是重新设定民主发展的模式，即逐步由经济民主向社会民主过渡，最终达到高度的政治民主；二是重视非政府组织的作用，建立政府与社会的缓冲区：三是公共投入手段的改革，用购买服务的方式，引进社会专业力量，同时要积极推进社会诚信机制的建立，让政府的管理成本降下来，也要让民意的表达更准确、更理性。政府培育社会组织使其发展壮大，也是为了培养一种新的城市精神，那就是一种自主管理和自律的精神、一种文明的精神！