“生态环境”宪法概念解析
巩 固
(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310018)
摘 要： “生态”与“环境”源于不同学科，所指大同小异，且不断发展变化。我国宪法中的“生态环境”是一个富于中国特色的独创概念，在科学界曾引起广泛争议。因其具有多义性，容易引起误解，并非理想的法律概念；但有其时代背景下的合理性和积极意义。宪法角度的正确处理是接受事实、辩证分析，结合现代环境观念和既有法律事实作出最广义的宽泛解释，为下位法中的制度创新提供合法性基础，而不必强求与法律概念的齐整对应。环境宪法解读应跳出文本局限，更加开放、务实。
关键词： 生态环境；宪法；法律概念
对于前沿、宏伟、复杂的生态文明建设来说，概念的精准界定与规范使用十分重要，也尤为困难，此突出表现在“生态环境”这一重要基石性概念之上。这一在实践中得到广泛适用、在科学界却始终聚讼纷纭的中国独创概念是如何产生并进入宪法及相关法律、政策文件，存在哪些理论争议，有何实践价值，应如何正确认识和对待，既关乎生态文明法制大厦的高效构建，又关乎“环境宪法”理论发展的主攻方向。本文试析之。
各国政府作为国际和国内安全的主要维护者，需要承担打击网络恐怖主义国际合作的主要责任。对于主权国家而言，政府应当采取一切必要手段，如政治、经济、文化、法律等措施对本国网络恐怖主义进行综合治理，努力将网络空间中恐怖主义的影响控制在最小范围，为网络反恐合作奠定坚实基础。在综合治理措施中，法治手段无疑是不可或缺的核心要素。在统一的国际性法律文件缺失的情况下，国家合作打击网络恐怖主义的最大问题在于各国国内立法的冲突。此外，相关国际规则适用最终要转化为国内立法，网络恐怖主义的治理最终也会落实到各国反恐国内法中，因此，网络反恐合作的有效实现，有赖于国内立法的协调。
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一、由来与纷争
尽管在纯粹学术层面或有其更早渊源与多元路径[注] 王孟本教授考证认为，早在20世纪50年代初我国就有学术著作使用“生态环境”一词，其属于中国学者从俄语的“экотоп”和英语的“ecotope”翻译而来的外来概念。参见：王孟本《“生态环境”概念的起源与内涵》，《生态学报》2003年第9期。 ，但我国法律政策中的“生态环境”是一个直至1982年才被人为制造出来并写入《宪法》中的本土性概念确定无疑。此前，为1978年《宪法》所首创的环保条款的具体表述为“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”(《宪法》(1978)第11条第3款)，使用的是一般的“环境”概念。但到1982年宪法制定时，宪法修改草案拟将该表述改为“国家保护生活环境和生态平衡”(《宪法修改草案》(1982)第24条)，时任全国人大常委会委员的地理学家黄秉维看到后认为不妥。“这一条我和国内有些同志有些分歧。我看了美国的一本教科书，书中讲平衡不平衡和对社会有利不利不能相当，平衡可以是好的,也可以是坏的,不平衡也是这样。”“我就是看到这一点,认为这种提法应该改,不要再造成一个错误的看法。想了半天,还是想起斯大林著作中讲,环境就是围绕人的自然界,这个对人讲有好也有坏。所以我就主张将‘平衡’改成‘环境’，这是有针对性的,由原来的‘生态平衡’改成‘生态环境’。”“那还是草案讨论的最后一天,我看没有人提意见,我就提了。”“写信给胡绳，都是最后一刻写给他们的。”[注] 相关表述出自黄秉维文集编辑组编《地理学综合研究——黄秉维文集》，商务印书馆2003年版，转引自侯甬坚《“生态环境”用语产生的特殊时代背景》，《中国历史地理论丛》2007年第1期。 似乎未遇任何异议，最终通过的《宪法》第26条纳此建议，作出“国家保护和改善生活环境和生态环境”的表述。“生态环境”由此进入国家根本大法，沿用至今，并旋即为后续诸多法律法规、政策文件所效仿。譬如，在随后制定的《水土保持法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《渔业法》《防沙治沙法》《水法》《农业法》《草原法》乃至《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律中，都分别作出有关保护、改善或防止破坏、防治污染“生态环境”的规定。1989年正式通过的《环境保护法》更是删掉原《环境保护法(试行)》中有关目的任务的冗长规定，而在第一条第一句开门见山地规定“为保护和改善生活环境与生态环境”，几乎照搬宪法条文。在国家相关政策文件中，“生态环境”也得到广泛使用，并衍生出“生态环境质量”“生态环境问题”“生态环境保护”“生态环境建设”以及“农业生态环境”“林业生态环境”“海洋生态环境”等表述。
然而，正如前述黄秉维自述的亲历过程所示，“生态环境”概念的创制和“入宪”并非深思熟虑、充分论证的结果，而更像是一个临时起意、心血来潮的产物。细究起来，无论在科学层面，还是从语法角度，这一概念似乎都不无“硬伤”。故该词自产生以来，一直聚讼纷纭、争议不断。“是否应当使用这一术语，它的内涵到底是什么，是否应当将这一概念列入生态学规范名词之中，多年来(尤其是20世纪80年代以来)一直存在不同看法(尽管没有公开讨论过这一问题)。”[1]相关争议在世纪之交，2005年前后达到顶峰。
在2002年7月的生态学名词审定委员会一审会上，尽管几经讨论，但“生态环境”及其衍生出的“生态建设”两个实践热度极高的热词却均未能选入“生态学名词”[2]。2003年，黎祖望发表《“生态环境”的提法值得商榷》《
“生态环境”的提法值得商榷
一文发表的前前后后》等系列文章[3-4]，系统表达了对“生态环境”概念的异议。陈永林也发表《我对“生态环境” 一词的理解》，提出否定性意见[5]。2005年1月，钱正英、沈国舫、刘昌明联名撰写《建议逐步改正“生态环境建设”一词的提法》并上书中央领导[6]。嗣后，国务院责成全国科技名词审定委员会召集包括诸多知名院士在内的环境、生态等领域专家学者于该年5月18日召开专题研讨，就“生态环境”一词的起源发展、语法结构、内涵外延、意义用法等展开热烈探讨，把相关争议推向白热化[注] 讨论结果发表在全国科技名词审定委员会主办的《科技术语研究》2005年第2期“热点词· 难点词纵横谈”专栏。 。其中最富戏剧性的，是当年该词的缔造者和“入宪”推手黄秉维本人后来成为该概念的坚定异议者，其晚年对待这一概念的否定性态度和相关言论似乎成为异议者们表达反对的最有力理由，尽管他们之间的意见也并非完全统一。
作为一个基础性概念，对“生态环境”的理解直接影响着对整个宪法环保条款(或称“环境宪法”)的认识。前述“生态环境”的证成与意义都是以对这一概念的最广义理解，也即作为笼统指代各类环保事物的宽泛概念为前提的。唯其如此，其才能跳出“生态”与“环境”如何界分的困扰，发挥宽泛指代优势，保持强大“辐射”效力，为法律政策中各类形形色色的环保创新提供宪法规范的“加持”。不过，要确立这样一个总括性的“生态环境”概念，还须妥善处理其与相近概念的关系。无论在宪法还是具体法律中，都存在着其他一些同为环保对象的相近概念。对宪法“生态环境”概念的广义解读，也影响着对这些相关概念的理解和界定。
问题的复杂性在于，无论哪种理解，似乎都会遭到部分支持，部分反对。实际上，该概念的异议者们对于究竟应当如何正确理解该概念也是各执一端、莫衷一是。譬如，钱正英、沈国舫、刘昌明从“生态”与“环境”之性质差别的角度反对作为叠加概念的“生态环境”。“‘生态’是与生物有关的各种相互关系的总和，不是一个客体，而环境则是一个客体，把环境与生态叠加使用是不妥的。”[6]根据他们的认识，这似乎也是黄秉维的观点。“为什么黄先生认为 ‘生态环境’这个提法错误？因为从严格的科学系统观点看，尽管生态学与环境学存在着联系与交叉，但他们是有区别的。”[6]在这派学者看来，能够成立的只能是偏正意义上的“生态环境”，其落脚点在于“环境”而非“生态”，其“准确表达应当是‘自然环境’”；但“自然环境”只是“广义环境的一部分，还不能包括全部环境问题，例如，不能包含人类活动造成的某些污染问题”[6]，故具有外延上的狭窄与不周延性，不如“生态与环境”外延广阔。因此，他们认为，“从严格的意义上说，应当用‘环境与生态’，或归总为‘环境’ ”来取代“生态环境”[6]。
但在另一些学者看来，有问题的恰恰是作为偏正结构的“生态环境”概念。在《“生态环境”的提法值得商榷》一文中，黎祖望对偏正型概念提出四方面反对意见：一是不符合汉语语法，因为“生态”本身包含“环境”因素，其既不是环境的主体，也不是环境的性质、范围和质量，不能做“环境”的修饰语或限制词。二是不符合逻辑，修饰语与中心语之间应该是一种“包含于”的关系，而“生态”与“环境”之间不存在这种关系。三是该词在实践中的具体所指通常是“生态”或“生态系统”，属于对二者的误用。四是从实际效果上看，偏正概念落脚于“环境”而弱化“生态”，使后者从属于前者，不利于生态建设及部门职能划分[3]，甚至导致林业部门地位的下降[注] “林业部门的地位下降，也与生态环境一词的影响有关。”参见：黎祖交《“生态环境”的提法值得商榷一文发表的前前后后》，《林业经济》2003年第7期。 。在这派观点看来，作为联合词组的“生态环境”可以成立，只是容易被误解为偏正词组。“被黄秉维院士视为‘错误’而加以否定的，只是用作偏正词组的‘生态环境’，而对于体现‘生态系统与环境’意涵的用作联合词组的‘生态环境’，他并没有提出异议。”[8]也因此，该派学者主张放弃使用作为偏正词组的“生态环境”概念，在需要联合并称时表述为“生态与环境”，避免“生态环境”的笼统混称[3]。
不过，不管哪派观点，都认识到“生态环境”概念的中国特色和本土独创性，意识到在外国语言中缺乏对应概念，以及准确翻译及获得国际认同的困难，并将之作为否定这一概念的附加理由。“外文没有‘生态环境’或‘生态的环境’的说法，《大百》中将‘生态环境’译为‘ecological environment’，是中国人的造词，未见于国外的科学著作。”[6]“现在外国人不知道我们所说的‘生态环境’是指什么东西，国外没人用这个名词。”[9]
二、证成与意义
在现代的、广义的环境观/生态观之下，基于“生态”与“环境”交织重合、难清楚界分的复杂关系，当人们想表达对整个客观外部世界的指称时，用由两个词组合而成、既有联合意味又可做偏正理解的“生态环境”显然要比单一的“生态”和“环境”更加全面和传神：一方面，从联合结构角度来看，其具有外延广泛，避免挂一漏万的优势。“当某事物、某问题与‘生态’‘环境’都有关(既是涉及生态，又是涉及环境)，或分不太清是‘生态’还是‘环境’问题，就用‘生态环境’ (如生态环境问题，某地区的生态环境)。这正是中国语言的特点……它们的涵义就是有简化的‘和’和‘或’的意义。”[17]另一方面，从偏正结构角度，把“生态环境”理解为“基于生态关系的环境”[18]，可以凸显环境作为一种不同要素间存在规律性联系的系统性存在的本质特征，突出“关系”“平衡”的重要性，“侧重的是人民生存于其中的自然环境的生态质量”[9]。就此而言，“生态环境”概念不仅可成立，且具有独特优势，是一个理念先进、涵义丰富的绝妙概念，尽管其绝妙之处非创造者有意为之。
与“自然资源”的关系也需要重新界定。从科学角度看，自然资源是生态系统最主要的组成部分，当然位于“生态环境”范畴之内。故国家对自然资源的保护义务当然可以追溯至《宪法》第26条的环保表述，或者反过来说，《宪法》第26条的环保表述可以辐射到自然资源领域，引申出国家对自然资源的保护义务。但要注意的是，我国在自然资源领域还实行广泛、普遍的国家所有制，而“国家所有，即全民所有”的公共属性天然地包含着要求国家基于公益目标对自然资源进行保护和合理利用的内在义务，并在《宪法》第9条中得到了充分表达。故而，尽管《宪法》第9条第2款有关自然资源和动植物保护的规定也具有极强的环保功能，从而被广泛视为环境宪法的一部分[23-24]，但其作为国家所有权条款的固有部分[25]，在性质、范围、价值目标、客观功能、作用方式等方面与《宪法》第26条并不完全一致，不应等同视之。在宪法已作出“国家所有”这一具体、重大的基础性制度安排的情况下，国家在自然资源保护方面的目标任务与权力、义务、责任应首先受到《宪法》第9条第2款的约束与规范[注] 有关《宪法》第9条第2款的具体内涵及其对资源国家所有权行使的约束与规范，参见：巩固《自然资源国家所有权公权说再论》，《法学研究》2014年第3期，第124-125页。 ，《宪法》第26的隐含要求，仅为后位补充。
(一)概念证成：学科发展视野下的“生态”“环境”与“生态环境”
由前述可知，人们对“生态环境”概念的认识实际上是受其对“生态”与“环境”之关系的认识所支配的。认为二者本质迥异、属于不同事物的一方往往否定并列结构概念而认可偏正概念，把“生态环境”视为对“自然环境”的一个不成功的别称。认为二者本质同一只是范围、角度有差异的一方往往反对偏正结构的“生态环境”而认可并列概念，把“生态环境”作为“生态与环境”的简称。由此，似乎只要厘清生态”与“环境”的关系，问题即可迎刃而解。但问题的复杂性在于，生态与环境的真实关系是大同小异、同中有异，其所依附的基础学科(生态学和环境科学)本身更处于不断交织融合、发展演进之中。因此，如果作为论者言说前提的“生态”“环境”概念本身的预设时空不同，对二者之关系的认识也必然有异，这是相关探讨尽管热烈但难成共识的根本原因。
在学科发展早期，“生态”与“环境”具有明显差异。一般认为，“环境”是一个指代相对于中心事物而言的外部要素集合的古老概念。由于环境科学被界定为“研究人类生存的环境质量及其保护与改善的科学”[11]134，故作为其研究对象的“环境”为“围绕着人群的空间及其中可以直接、间接影响人类生活和发展的各种自然因素和社会因素的总体”[11]134，也即所谓“人类环境”。在此层面，“环境问题”主要指那些直接影响人类生存的环境要素及其构成状况的不利变化，“环境保护”侧重于对“人类环境”(尤其人们日常生活于其中的“生活环境”)的保护，指代那些为维持人类生存所需的环境质量而采取的举措。由于在现代社会，影响人类生存的环境挑战首要来自于污染，故长期以来，“环境问题”的具体所指往往是“污染问题”，“环境保护”在很大程度上也成了“污染防治”的同义语和代名词，其对法律政策的最直接影响是，在多数国家，环保部门往往特指那些以污染防治为主要目标和职责的部门。
“生态”入宪对国家政策的影响也不容小觑。1982年宪法之后，理论界和实务界创造了一系列以“生态”为前缀的环保概念，其中许多进入国家政策文件，有力地推动了相关实践的开展。譬如，由生态学家马世骏提出的“生态建设”[20]，受到国家认可和采纳，成为狭义的生态保护举措及相关国家战略的代名词。1998年，国务院颁布《全国生态环境建设规划》，对包括天然林保护、植树种草、水土保持、防治荒漠化、草原建设、生态农业等“陆地生态环境建设”作出规划和部署，成为生态保护事业发展的重要依据。2000年的十五届五中全会公报规定要“重视生态建设和环境保护，加强人口和资源管理，实现可持续发展”[21]613，更明确把“生态建设”与(狭义的)“环境保护”相并列，共同作为“实现可持续发展”的具体举措。这些规定对于提升被长期忽略的自然保护和生态建设，建立符合可持续发展要求的“大环保”体系，具有积极意义。
在此，通过以上对范式理论和集约相关理论的研究探讨，可将维修集约范式初步界定为：在资源优化配置和有效使用的原则下,通过综合组织、设计维修主体和维修程式，而形成的紧凑、高效、有序的维修活动组织及可持续发展模式。维修集约范式的内涵组成如图1所示。其中，维修主体是实施、管理和评价维修活动的作业单位；将维修主体开展的维修业务流程定义为维修程式，即将基于一定的维修资源,运用一定的维修策略,在一定的维修作业地点,对一定的维修对象开展的一系列维修活动。
由此可见，在早期阶段，从严格的学科分野角度，“生态”与“环境”无论对象、范围、问题意识，还是目标、内容、核心举措都存在明显差异，无论作为并列结构还是偏正结构，都缺乏“在一起”的充分理由。但同样显而易见的是，两个概念的差异只是范围和视角的，就实际指代对象而言，二者具有高度同一性，即人类及其他物种所共同栖身的客观物质世界。“不容否认的是，‘生态’与‘环境’都包含了生物的、物理的和化学的要素。”[13]一旦把视野放宽，把影响人类生存发展的“环境”的外延拓展到可能与日常生活并不直接相关但长远来看存在各种间接影响的日常“生活”范围以外的环境，在价值目标中纳入对人类以外的其他物种的关怀，并引入以关系平衡为基点的系统论视角，则“环境”与“生态”的本质差异将不复存在。而这正是20世纪后半叶以来人类对生于斯、长于斯的客观世界之认识的进步之处和深化所在。“随着学科发展,‘生态’和‘环境’都远远超出了其原有的基本内涵,两者的词义都更加丰富、扩大,并容纳了对方的基本含义。在实际使用过程中,‘生态’和‘环境’ 也是可以相互替代或互换互用。”[13]
就当今已被广为接受的现代“环境”(或者说“生态”)思想来看，整个地球，既是一个由诸多要素分门别类、错落有致构成的大自然环境，又是一个诸多物种既斗争又合作、此消彼长、动态平衡的大生态系统。“生态”与“环境”，实为一体。如何称呼，只是角度不同而已。在此背景下，“环境问题”早已超越污染范畴而囊括各种“生态问题”。譬如，在联合国环境规划署(UNEP)及全球环境基金(GEF)所界定的“全球环境问题”(global environmental issues)包括气候变化、生物多样性、土地退化、国际河流、持久性有机污染物等，“其中既有污染问题，又有自然生态和自然资源问题”[14]。反之，在当代社会，针对水、土、气等环境要素的污染防治，也很难否认其不是一种“生态保护”举措。正如沈国舫后来所言，“有人理解生态保护是包含在‘生环境保护之中的，但现代生态学则认为环境污染问题也是一个生态问题，是新兴污染生态学的研究对象。”[15]王礼先更宣称，“我认为生态环境是指影响人类生存与发展的自然资源与自然环境因素的总称，即生态系统，一般指水资源(即水环境)、土地资源(即土地环境)、生物资源(即生物环境)以及气候资源(即气候环境)。自然资源与自然环境具有同一性。”[16]也正是在此意义上，黄秉维认为，生态环境概念是一个语义重复的赘语。“顾名思义，生态环境就是环境，污染和其他的环境问题都应包括在内，不应该分开，所以我这个提法是错误的。”[9]而其谈到的所谓对立观点——“现在所说的生态环境有两种意见：一种意见认为除了环境污染之外都是生态环境，污染不是生态环境；一种意见是都包括在里头了”[9]——实际上是旧概念与新概念、狭义概念与广义概念之分，与论者的言说语境和时空有关，没有绝对的正误高下之别。
尽管在科学界不无争议，但无可否认的是，“生态环境”概念一经产生即得到普遍接受和广泛使用，其范围之广、运用之频，远超一般宪法概念。正如有学者所言，“尽管‘生态环境’一词提出20多年来一直没有得到学术界的认可，尽管这一提法的首创者黄秉维院士也亲自出面提出如此明确的纠正意见，却一直没有使这一提法得到应有的纠正”[10]。个中原因，耐人寻味。其实，语言的生命力恰在于运用。对于一个被广泛使用的概念，仅语法逻辑角度的分析未免失之简单，寄解决希望于权威强制的“纠正”也未必能奏效，此已为前述科学家们诸多“正名”努力的无果而终所证实。更何况，无论理论上如何争议，在宪法及诸多法律法规、政策文件中，“生态环境”概念的存在已是一个客观事实，对于法律政策的执行、实施者来说，真正有意义的是如何正确理解和使用它，而无法回避或否定。对此，黄秉维也有清楚认识，“现在我不赞成用‘生态环境’这一名词，但大家都用了，你禁止得了吗，禁止不了，但应该有明确的定义”[9]。为此，还须回到概念产生的具体情境，结合社会背景、实践功能并引入适当前瞻的历史眼光，才能有全面、客观的认识和公允、中肯的评价。而以此观之，可以发现，生态环境概念的充满争议和广泛使用均有其客观基础。从学科角度看，“生态”与“环境”各自发源的学科基础差异注定了二者的多义和生硬捏合的困难，但在学科扩展、融合的大背景下，作为二者结合的“生态环境”不仅可以成立，而且在表达上反而独具优势。从实践角度看，“生态环境”概念契合当今环保实践“生态化”的现实需要，不无积极意义。
秘鲁的一个渔村曾经举行过乌龟跑步比赛，一只名叫“皮妮纳”的雌性乌龟，最终用50秒的时间跑完了5米的路程，获得了“赛跑冠军”。
蒲国昌先生的版画作品从“多彩贵州”文化中吸收其原始文化养料，进行“形式主义”语言探索，构建了一个原始神秘主义的‘形象世界’。其作品《召唤》，在1985年“十人半截子美术展”中进行了展出，摞一起的三块少数民族人物头像原板木刻版画，展现了少数民族原始、粗犷、稚拙、以及神秘的图腾文化气息，并以“召唤”为题传达了画家企望的追回民族之魂的意愿。
至于国外没有对应概念以及不易精准翻译的问题，在语言学领域是常见现象，不足为奇，不应成为否定一国“特产”概念的理由。对此，曾经的异议者后来也意识到，“我们认为不必多虑这是否与国际接轨，请翻译家们再想办法吧，也希望在国际的语境中能逐步接受中国应用的一些名词规范。我们中国政府创导的‘生态文明’(ecological civilization)一词通过大家近2～3年的努力，已经成为国际上可接受的用词，甚至被联合国环境署所推崇，也是一个明证”[15]。
(二)价值意义：社会实践视野中的“生态环境”
从实践角度看，“生态环境”概念在20世纪80年代的出现与当时社会需要的契合是其旺盛生命力的根基所在。这种需要，具体来说，又可分为两个方面：一是环保范围由生活环境向自然环境、由污染防治向生态保护的扩展，二是环保理念由局部到整体、由为人到为自然的提升。
在此背景下，并不奇怪的是，仅仅数年后，在1982年修宪时，立法者对环保条款的设计已经变成“国家保护生活环境和生态平衡，组织和鼓励植树造林，防治污染和其他公害”(《宪法修改草案(1982)》第24条)，意在通过在根本目标中纳入“生态平衡”并辅以“植树造林”这一当时迫在眉睫的具体举措来补足为1978年宪法所忽略的生态保护，把本局限于环境污染防治的“小环保”扩展为兼顾自然生态的“大环保”。其关键之处，在于加入“生态”二字。至于具体表述是“生态平衡”还是“生态环境”，立法者似乎并不以为意。由此，当黄秉维作为科学权威主张以“生态环境”取代“生态平衡”时，似乎未遇什么阻力。此后数年间，国家相继制定了《森林法》(1984)、《草原法》(1985)、《渔业法》(1986)、《矿产资源法》(1986)、《水法》(1988)、《野生动物保护法》(1988)、《水土保持法》(1991)等自然资源相关立法，通过对资源开发利用活动的约束和规范，初步建立起(狭义的)“生态保护”法律制度体系。对此，“生态”入宪并作为国家保护目标的定位显然起到积极作用。
在环保范围方面，如同多数走工业化发展道路的国家一样，我国的环保实践也是首先从对生活环境的污染防治开始的。在20世纪70年代初的大连湾、渤海湾、上海港、南京港、北京官厅水库等地污染事件的逼迫下，以及受1972年联合国人类环境会议的感召，国务院于1973年召开全国第一次环境保护大会，拉开了新中国环保事业的序幕[19]2-3。此次会议无论过程中的问题探讨，还是作为最终成果的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，都是以城乡环境污染防治(更确切说，是工业“三废”问题的解决)为主要内容的[19]221-264。此后十年间，环保相关立法及其监管体制构建也大体都是在此范围内进行的，属于典型的“小环保”。因此，到1978年修宪时，该法首创的宪法环保条款也只规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，而未提及生态保护。然而，在当时，由于不当垦殖、过度耕种、乱砍滥伐、滥牧等导致的生态问题已较为严重。尤其自20世纪70年代末以来，以荒漠化、沙尘暴、特大洪涝灾害等为代表的重大灾害事故频发，为国人敲响了污染以外的生态方面的环境警钟。其典型事例，是在日益严重的荒漠化及沙尘灾害威胁下，国家不得不于1979年启动规模空前的“三北”防护林工程，并延续至今，成为人类有史以来最大的人工造林工程。扩大环保范围，强化对“自然”“生态”的保护成为与污染防治同等重要的迫切任务，并渐次传导至立法领域。
“生态”入宪对环境立法的推动作用在被视为我国环保“基本法”的《环境保护法》中体现尤为明显。该法在1989年通过的正式立法中大幅增加和更新了生态保护相关规定，其第三章把“试行”版本中“保护自然环境”的标题改为“保护和改善环境”，使该章提出的各种生态保护要求得以适用于一切“环境”(而不限于之前的“自然环境”)之上，并在消极被动的“保护”之外增加了积极主动的“改善”要求。在内容上，该法删掉了“试行版”对水、土、矿、林、草、野生动物等在修法时已有专门立法的常规资源相关规定，而对同样重要但尚无专门立法的“自然生态系统区域”“野生动植物自然分布区域”“水源涵养区域”“自然遗迹”“人文遗迹”“古树名木”“风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域”等更具整体性、系统性的特殊“环境”(或者说“生态系统”)的保护作出了原则性规定(《环境保护法》(1989)，第17～18条)；对农业生产、海洋开发、城市规划、城乡建设等具有较高生态破坏风险的活动提出了保护要求(《环境保护法》(1989)，第20～23条)。尤其值得一提的是，在此首次确立了地方政府的环境质量负责制，要求地方政府“采取措施改善环境质量”(《环境保护法》(1989)第16条)，具体承担对前述各种特殊环境和“自然生态系统”的保护责任；并对一切“开发利用自然资源”的活动作出了“必须采取措施保护生态环境”的普遍性强制要求(《环境保护法》(1989)第19条)。在具体立法出现之前的很长一段时期里，这些规定都扮演着相关领域生态保护主要依据的角色。在2014年的重大修订中，该法又增加了“生态保护红线”“保护生物多样性，保障生态安全”“生态保护补偿”等规定，成为这些重要、复杂须通过改革探索逐步完善的生态保护制度在法律层面的主要依据(《环境保护法》(2014)第29～31条)。
作为一个晚近出现的科学术语，“生态学”一词直至19世纪后半叶才被动物学家创造出来，其由古希腊词汇oikos(“家”或“家用的”)与logos(“研究”)组合而成，意指研究生物体与其“家”(“栖息地”)之关系的科学[12]188。与环境概念的“中心-外围”结构和“人类中心”视角不同，作为各种“关系”之载体的“生态”(或称“生态系统”)自始即具有“去中心化”结构和“非人类中心”色彩。尤其在学科发展早期，作为生物学的一个分支，生态学主要研究某些非人生物体与其他物种及其栖息地之间的关系，往往以人迹罕至的某特定地理单元(如一个池塘、一片森林等)为具体对象，着眼于生物种群之间、有机物与无机物之间的影响和消长。由此，在生态学视角下，“生态问题”往往仅指由于生物种群消长或外部环境变化而对其他物种及其所共同构成之系统整体的影响。由于这种影响通常源于对某类自然资源的过度开发或不当利用，故作为应对之举的“生态保护”也往往特指那些通过对生物种群的控制、保护或对其生存条件的恢复、提升来平衡生态系统的举措(其典型如限采禁伐、植树造林、土壤改良、防风固沙等)，主要通过对资源开发的规制和自然条件的恢复来实现，故通常归于资源管理部门的职责范围。
在环保理念方面，在20世纪80年代之前，国人对生态环境的科学认知和伦理水平总体还相当片面和粗浅。由于缺乏对环境整体的规律性认识和系统性把握，视野局限于与人直接相关的“生活环境”，孤立地看待环境要素及相关问题，只关注环境变化对人类生活的直接影响，把人的社会需要、主观意志满足作为环境保护的唯一目的。其最终形成的，是一个范围狭窄、目标局限、条块分割、部门林立、头痛医头的环境治理体系，以至于国家首部环境专门立法明确把“为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展”作为立法目的(《环境保护法(试行)》(1979年制定，已废止)第2条)，环保部门也仅作为城乡建设部门的内设机构。在此背景下，频频出现在宪法和重大政治文献中的“生态环境”概念对“生态”的凸显也使得当时在国外方兴未艾的生态学思潮受到广泛关注，生态学相关知识、原理和观念受到高度重视和广泛传播。整个地球环境是彼此联结、互相影响的整体，是有规律的系统性存在，无论离人远近都值得保护；环境问题源于对生态规律的违反，出路在于对生态规律的把握和遵循；人与自然共损共荣，可以而且应当“和谐”“平衡”等观念深入人心，对我国整个环境保护事业产生深远影响。其中，打破部门区隔与行政区划界限，按照生态环境的自然特征和系统完整性进行综合治理、统一监管的思想渐成共识，并陆续通过重点流域、海域、区域相关保护制度得到部分实现。某些行为即使不对任何人身、财产及“生活环境”产生影响，也可能因为对生态系统、环境要素甚至个体生物的侵害而担责的观念渐趋普及，并通过环境资源税费、环境损害修复与赔偿、破坏环境资源保护罪等制度得到部分实现。
尤其自中共十八大以来，以“生态”为前缀、充分贯彻生态学思想的“生态文明”概念受到高度认可，发展成系统理论，其内涵、外延远超环保一隅，被列入中国特色社会主义事业“五位一体”的重要部分，成为经济社会发展的根本方向，国家建设的重要目标，并在环境法领域掀起了以“协同治理、统一管理”和“生态问责、损害担责”为特征的“生态化”热潮。就前者而言，最新修改的《环境保护法》明确要求国民经济和社会发展规划、主体功能区划、土地利用规划、城乡规划与环境保护规划的衔接、统一(《环境保护法》(2014)第13条)，统一环境监测(《环境保护法》(2014)第17条)，建立跨区域“环境污染和生态破坏联合防治协调机制”(《环境保护法》(2014)第20条)。十九大后掀起的环境资源“大部制”改革，更是把原本分散在诸多部委的“自然资源资产所有者职责”“国土空间用途管制和生态保护修复职责”“监管城乡各类污染排放和行政执法职责”[22]集中到资源和环保两大部门统一行使。甚至，环保部门的名称之前也冠以“生态”二字，变身为“生态环境部”。就后者而言，《刑法修正案(八)》把“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”，删掉了责任要件中有关“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”的规定，仅以“严重污染环境” 为要件。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释[2016]29号)更明确把“造成生态环境严重损害”作为入罪情形之一，从而使得环境污染刑事责任可以在不直接影响任何个人的情况下仅因对生态环境“本身”的侵害而产生。而依《民事诉讼法》《环境保护法》及最高院相关司法解释进行的“环境民事公益诉讼”，以及依《生态环境损害赔偿改革方案》追究的“生态环境损害赔偿”责任，也是以对生态环境“本身”所受损害的救济为指归，以受损环境的恢复为目标。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(第1条)更以“强化党政领导干部生态环境和资源保护职责”为目标。作为重要实施手段、具有党政问责色彩的中央“环保督查”近年来也更名为“生态环保督查”，把“生态保护”纳入督查问责的对象范围。对于所有这些体现生态学思想的制度创新，宪法中的“生态环境”概念在客观上都提供着来自国家根本大法的合法性，其积极意义不言而喻。
三、相关概念辨析
综合各方观点来看，反对“生态环境”概念的主要理由在于表达含混，含义不明，有多种理解，容易造成歧义和困惑。正如黄秉维所言，“‘生态环境’一词是个语意不够明确的词，没有定义。……当时十分仓促，并没有多考虑”[7]29。从语言学角度看，“生态环境”由“生态”和“环境”构成，其中的“生态”既可作名词也可作形容词，也就是说“生态环境”既可理解为由两个名词叠加构成的联合词组，也可理解为形容词加名词的偏正词组。而作为何种词组对待，将直接影响“生态环境”之内涵、外延的确定：在前者中，“生态”与“环境”是并列关系，二者平分秋色，“生态环境”意味着“生态”+“环境”，外延极其广阔；而后者的重心落脚于“环境”，“生态”是 “环境”的修饰语，“生态环境”也相应地仅指代特定类型的环境，成为“环境”范畴内的一种具体类型。
(一)宪法相关概念辨析
在宪法层面，首当其冲的，是与“生活环境”的关系。对此，一种较为主流的观点认为，“我国宪法将环境主要分为生活环境和生态环境。生活环境主要强调人的因素，生态环境主要强调自然的因素”[23]。直观来看，这一认识似乎有相当充分的理由：《宪法》第26条有关“生活环境和生态环境”的字面规定似乎明确把环境分为“生活的”和“生态的”两类，故此处的“生态环境”只能作为具体环境类型之一种的狭义角度去理解。又因为传统语境中的“生活环境”通常指与人类生活密切相关的物质条件，其保护主要指涉污染防治；故作为其相对概念的“生态环境”似乎应被理解为与人类生活相对遥远的“自然环境”，其保护指涉污染防治领域之外的 “自然保育”或“生态保护”。从前文所述立法背景并结合下位法相关规定来看，这种认识的确符合立法当时的主流环境观念以及可合理推知的立法者原意。尤其从1979年《环境保护法(试行)》第2条规定的“中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展”来看，至少在20世纪70年代末80年代初，立法者对“自然环境”与“生活环境”近乎二元对立的截然划分和区别对待还是非常明显的。从体系结构和规范功能上看，以“生活环境”相关表述统摄实为污染防治的“小环保”，以“生态环境”相关表述统摄自然保护、生态建设等新举措，二者共同构成系统完整的生态文明建设意义上的“大环保”，似乎也颇有合理性和解释力。
然而，这种认识的最大问题是与当前已渐趋主流的现代环境观(或者说“生态观”)不符，与近年尤其十八大以来我国环境法治外延极大扩展、内涵极大提升的现状和发展趋势不契合，从而导致诸多困境。在理论上，其将难以回答“生活环境”是否属于“生态环境”的追问，以及为何具体环境立法中几乎没有所谓“生活环境”相关规定的尴尬。在实践层面，更面临着“生活环境”与“生态环境”如何准确界分的疑难，以及宪法概念如何与下位法规定相对应的问题。譬如，2014年修改的《环境保护法》第2条已经删去了有关“生活环境”与“生态环境”的表述而直接代以不加任何限定语的“环境”概念，则这种“环境”与宪法中仍然保留的“生活环境”和“生态环境”如何对应？而在该条列举的15种具体“环境”中，到底哪些属于“生活环境”，哪些属于“生态环境”？即使“城市”“乡村”这种人们日常生活于其中的“生活环境”，是否就不属于“生态环境”了？这些在20世纪80年代或许可以作肯定回答的问题，在21世纪的今天似乎已难下断语。
另外，这种认识也会导致宪法概念与党和国家重大政治文献中的概念“名同实异”的情形。譬如，十九大报告中频繁使用的“生态环境”概念，无论“忽视生态环境保护的状况明显改变”“生态环境治理明显加强”“生态环境保护任重道远”“像对待生命一样对待生态环境”“实行最严格的生态环境保护制度”“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”，还是“满足人民日益增长的优美生态环境需要”“改革生态环境监管体制”“完善生态环境管理制度”“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”“为保护生态环境作出我们这代人的努力”等，都显然是包括“生活环境”在内，囊括污染防治、资源节约、生态保护等相关事物的广义“环境”。
在人类足迹踏遍全球各处，甚至连温度、天气都越来越直接地受到人类活动影响并反作用于人的当代社会，再对环境做“生活环境”与“自然环境”的区分，已着实困难而无必要。长远看来，宪法应修改环保条款，删掉“生活环境”字样，径以“生态环境”指代人类和其他生物共同栖身的整个外部世界，作为环境保护的客体和对象。但由于宪法修改非同小可，此路径或将缓不济急。对此，理论上不妨跳出历史局限，挣脱立法者原意的拘束，对该概念作出更符合现代环境观念和法律政策实践的解读——定性为宽泛的广义概念，将其与“生活环境”之间的关系视为递进、包含，从而把各种具体类型的“环境”及围绕其保护开展的各种具体制度、举措都统摄到“保护和改善生活环境和生态环境”这一单一的“大环保”条款之下，为生态文明建设相关活动提供完整、统一的宪法依据。
在主震之后的地震活跃期间，可在不同的位置几乎同时发生多个地震。在这种情况下，由地面传感器测到的地震波包含不止一个震源的混合信号。如果探测算法假设仅为一个地震，那么估计出的地震参数（比如位置和震级）就不会精确。而这些不精确的估计也会导致虚报，这种情况在大地震后经常出现。
(二)法律相关概念辨析
在通常情况下，法律概念应尽量保持统一。同一概念，无论由宪法规定，还是出现在法律法规、政策文件之中，其内涵、外延都应尽量做统一理解。如此，才能保证法秩序的确定、统一，也才能在宪法概念与法律概念之间建立对应关系，更精准地发挥宪法的规范效力。然而，就立法现状来看，法律层面的“生态环境”概念五花八门，内涵、外延殊不统一，难与宪法概念齐整对应；而不同法律中又分别使用了其他一些指代环保对象的概念，也应当被纳入宪法“生态环境”的统摄范畴。
3.3 临床指南的应用与推广 指南的成功应用与4个地区性因素息息相关，即疾病负担、信仰、花费和障碍[14]。据2010年的一项不完全统计数据[15]，中国眼科医师数量已达世界之最，其同时也有数量最为庞大的服务对象。针对如此庞大的眼科医师群体及其服务人群，临床指南的推广与应用显得尤为重要。
譬如，在自然资源类法律中，“生态环境”常在狭义层面被用作“生态”的同义语。如《水法》第4条、第21条规定的“生态环境用水”，实为以维持生态平衡为指向的自然保育意义上的“生态用水”。第9条规定的由国家通过“保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失”等“生态保护”手段改善的“生态环境”，以及第22条规定的在跨流域调水时须防止造成破坏的“生态环境”，显然也都是狭义的。但这些法律中有时也用单独的“生态”概念来表达这一层面的涵义，如《森林法》第8条的“森林生态效益补偿基金”、第24条的“典型森林生态地区”中的“生态”。
污染防治类法律中的“生态环境”既有狭义的“生态”意义上的概念，又有广义的“大环境”概念。前者如《水污染防治法》第29条规定的“流域生态环境功能需要”“流域生态环境保护要求”“生态环境治理与保护工程”中的“生态环境”，后者如该法第32条规定的作为“有毒有害水污染名录”之制定依据、与“公众健康”并列的“生态环境”。而在需要指代污染防治相关内容时，该法主要使用单独的“环境”概念，如第4条的“水环境保护工作”、第5条的“水环境治理”、第17条的“水环境质量改善目标”、第28条的“水环境保护联合协调机制”等表述中的“环境”。对此，只有从污染防治的狭义层面理解，才符合该法的性质、范围、目的、功能，产生实际制度意义，并避免与水资源相关制度的重叠和冲突。而为了与这种意义上的“环境”相区别，该法又使用单独的“生态”概念来表达“自然保护”的含义。如该法第1条规定的“防治水污染，保护水生态”、第3条的“减少水环境污染和生态破坏”、第27条的“保障基本生态用水，维护水体的生态功能”、第68条的“建造湿地、水源涵养林等生态保护措施”等。
《环境保护法》2014年修订的一个重大变化是在该法第1条的目的条款中用单独的“环境”取代之前的“生活环境与生态环境”，将之作为广义概念使用，充分体现了当代的“大环境”观。该法第4条的“保护环境是国家的基本国策”，第6条的“一切单位和个人都有保护环境的义务”“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，第14条规定的“应当充分考虑对环境的影响”，第38条规定的“公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施……减少日常生活对环境造成的损害”等表述中的“环境”，都属于广义概念。也因此，该法第2条以“概括+列举”方式对“环境”概念的界定，对宪法中的“生活环境和生态环境”也具有解释和参考作用。但该法仍有个别地方使用了狭义“环境”概念，如第42条要求企业建立的“环境保护责任制度”，只有从污染防治角度理解才具有操作性和制度意义。而在指代生态保护相关内容时，该法又使用了单独的“生态”概念，如第29条的“生态保护红线”、第30条的“保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施”、第31条的“生态保护补偿”、第33条的“生态失调”等。
式中,I(Z)是表示点Z的灰度,代表了Z的时间与空间外观,W表示Z离X越近,所代表的权值越大,其具体计算步骤见文献[11]。
值得注意的是，近年来，环境立法广义环境的概念表述上又出现向“生态环境”回归的趋势，单独的“环境”概念又有被限制在污染相关的狭义层面使用的苗头。此方面典型立法是2018年8月通过的《土壤污染防治法》。该法第1条的目的条款与新《环境保护法》第1条一样没有规定“生活环境”，但与后者不同的是，其明确表述的保护对象为“生态环境”而非“环境”。在指代广义环境时，该法都使用“生态环境”概念，如第2条中与“公众健康”并列作为土壤污染判断标准的“生态环境”、第20条中作为“土壤有毒有害物质名录”制定依据之一的“生态环境”，而在污染防治的具体制度方面，如该法第二章有关规划、标准、监测方面的规定中，则只用了单独的“环境”概念。
在如此五花八门的概念使用状况下，要实现宪法“生态环境”概念与具体法律“生态环境”概念的精准对应、高度一致，既无可能，又无必要。把前者界定为宽泛的广义概念，以之统摄具体法律中的“生态环境”“生态”“环境”等概念，形成以点带面的呼应关系，是最现实和高效的选择。在此框架下，后者的内涵、外延、规范效力等具体内容，须结合所在法律的具体表述、立法目的、习惯用法、适用语境等具体问题具体分析，而难以从宪法概念中直接推知。这也意味着，环境宪法对环境立法来说，主要起着提供合法性依据的基础支持功能，而难以发挥精准细致的规范作用。
四、余论：解读路径反思
宪法研究向来强调规范分析，字面含义、立法者原意被奉为圭臬。然而，在“生态环境”问题上，机械因循这一路径却容易陷入迷途困境。就字面含义来说，该概念本身充满争议，从未获得确定共识。就立法者原意来说，该概念的缔造者自己成了坚定的否定者。而就立法过程来看，如此关系重大、极具创新的基础性概念，竟然是并未经过认真、严肃的充分讨论即获采纳。就社会背景来看，近40年时间里无论环境状况、社会条件、法制基础还是价值目标、主流观念甚至发展道路都发生了翻天覆地的重大变化，一些曾经理所当然的认识已经不合时宜需要及时更新，之前从没想过的制度已经迫在眉睫需尽快构建。如果按学界主流认识，把生态文明理解为一种继工业文明之后的新的更高的文明形态的话，那这一重大前瞻性概念的“入宪”将更具深远意义。在此背景下，如何恰当地解读宪法规范，殊非易事。但无论怎样，在一定程度上跳出文本与历史的局限，更加开放、务实地进行更多功能主义、现实主义的思考，势在必行。而此点，或许并不仅限于环境宪法。毕竟，“生态环境”概念的种种遭遇，在其他宪法条款身上也并不鲜见。
调查结果显示：50%左右同学认为考试，30%左右为面试，10%左右为专家评审和10%左右为教师推荐；调查结果与考核内容相一致，推荐考试为主，面试为辅的形式。
“我们把这折一些回去，当花插在瓶子里！”对于我的提议，狗娃嗤之以鼻，看都懒得看我们，一个人掏鸟窝去了。花好像只是女孩子喜欢的东西。
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Analysis of the Constitutional Concept of "Ecological Environment "
GONG Gu
(Guanghua Law School ,Zhejiang University ,Hangzhou 310018,China )
Abstract :"Ecology" and "environment" originate from different disciplines,which have similar but different meanings and continue to develop."Ecological environment" in China's Constitution is an original concept with rich Chinese characteristics,yet it has caused widespread controversy in the scientific community.Because it is lexically ambiguous and easy to cause misunderstanding,it is not an ideal legal concept.However,it has its rationality and positive significance under special the background of times.The correct treatment to it,from the constitutional point of view,is to accept the fact,analyze it dialectically,and combine it with the modern environmental concept and the existing legal fact to make the broadest interpretation,so as to provide the legitimacy basis for the system innovation in the lower law without the necessity to have a complete correspondence with the legal concept.The interpretation of environmental constitution should be beyond the limitations of the text and be more open and pragmatic.
Key words :ecological environment;constitution;legal concept
中图分类号： D90-055
文章编号： 1007-4074( 2019) 04-0070-11
DOI ：10.13438/j.cnki.jdxb.2019.04.007
基金项目： 国家社会科学基金一般项目(19BFX172)
作者简介： 巩 固，男，博士，浙江大学光华法学院教授，博士生导师。
收稿日期： 2019-06-03
(责任编辑：粟世来)
标签：生态环境论文; 宪法论文; 法律概念论文; 浙江大学光华法学院论文;