东北振兴中的地方政府角色定位，本文主要内容关键词为：地方政府论文,角色定位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
无论是在何种类型的社会和经济中，政府都是普遍存在的。可以毫不夸张地说，政府影响着整个社会以及经济。政府发挥着多种多样的作用，其作用范围远非可以用清单列举清楚。没有法律框架强制契约的履行，企业的交易行为就不可能顺利展开。政府是企业产品的最大购买者和消费者。政府的再收入分配影响着低收入者。政府的法律、政策和管制影响着我们的生活质量，如教育、文化、娱乐、空气、环境、交通、安全秩序、社会福利的水准。同时，政府还影响着国民经济的效率、技术和组织创新的水平、结构调整的方向和速度等。政府是所有公民追求幸福能力的决定性因素，没有一个有效的政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的。中国改革开放以来东南沿海地区飞速发展的实践更是清楚地说明了这样一个道理：一个有能力、负责任的政府是区域经济发展的前提和保障。
当前，国家将关注的目光聚焦在东北老工业基地，作出了支持东北地区等老工业基地调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业，全面振兴东北地区的战略决策。这是中央在新世纪之初审时度势、谋划全局和实施三步走战略的又一重大部署，是继东部大开放、西部大开发之后的又一重大发展战略，是为促进区域协调发展、实现全面建设小康社会奋斗目标作出的重大战略决策。这一决策受到了全国特别是东北地区人们的热烈响应，东北社会各界纷纷建言献策，祈望家乡早日富强；各级地方政府更是跃跃欲试，企望借此机遇大展宏图，再现辉煌。
本文从公共行政学的视角审视这一发展热潮，认为东北各地政府应冷静思考，找准自己的角色定位，明确什么是自己应该做和必须做的，什么是自己不该做和不必做的；调整好自己的行为，用正确的方式做正确的事，正确发挥政府作用。这是振兴东北的前提和基础。
一、政府角色问题的有关理论
政府角色是将政府人格化来定位其功能作用。[1]政府应该干什么、不该干什么，或者说政府的角色是什么，一直是公共管理的热门话题，这一话题自历史上到现在一直发生着争论。从其在国家政治经济社会生活中的作用来讲，有所谓“统治者”、“治理者”之分；从作用的大小来看，有所谓“全能政府”、“守夜人政府”或“小政府大社会”之分；从作用的方式来看，有所谓“划桨者”和“掌舵者”之分，或“运动员”和“裁判员”之别；从政府在改革中的地位来讲，政府既是改革的组织者和推动者，同时又是改革的对象；从社会经济发展的过程来讲，政府既是制度的供给者，又是社会发展、经济增长的推动者，如此等等，都是对政府角色的形象描绘。
“政府角色”（the role of government）在英文中也可指“政府的作用”，与政府的性质、地位、权力、功能、职能和任务等紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围和行为方式等。欧文·休斯在论述“政府角色”这一命题时，涉及到公共领域、市场失灵、政府干预的历史实践与理论、政府的基本功能、政府机制和政府规模等论题。可见，“政府角色”与我们通常说的“政府作用”和“政府职能”很接近。但前者是根本，后者是表象。
角色问题是政府的基本问题。政府的角色是什么？它能或不能做什么？它如何能做得最好？政府如何避免“错位”、“缺位”或“越位”？这些是令各国、各地区政府领导人感到头痛而又无法回避的问题，因此，必须重新思考政府，明确政府的角色。
重塑政府角色是一个世界性的课题。世界银行发布的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，就政府角度提出的几个命题，值得我们深思：
1.建立一个有效的政府；
2.政府能力的界定在于它能否有效地从事和推动公共事务；
3.要使政府的角色与其能力相适应；
4.通过增强公共机构来提升政府的能力；
5.政府的首要任务是让人们拥有基本权利，包括建立法治，维护公正的政策环境，保持宏观经济的稳定，提供基本的社会服务和基础设施，保护弱势群体，保护环境等；
6.一旦超出这些基本职能，政府就不必成为唯一的提供者，要知道政府的局限；
7.政府保持公断力，就能使公务员拥有积极做好工作的动力；
8.要致力于增强政府的竞争力，全球化对于治理柔弱的政府是一个威胁；
9.要使政府更接近人民，让公民说话的最好机制是投票箱，全世界有117个国家，即2/3的国家是公开选举其领导人的；
10.建立全球合作机制有利于控制地区危机，保证全球经济稳定，保护环境，培育基本的知识研究和生产，促进更有效的国际援助等；
11.好政府不是豪华的，而是必要的。
二、东北老工业基地的地方政府角色定位
根据上述原则，有五项基础性的任务处于每个政府使命的核心地位：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲的政策环境，保持宏观经济稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护环境。如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展。[2]对地方政府来说，其基本职责是为区域经济运行提供基本的制度、规则，制定地区发展规划和产业政策、健全社会保障体系、维护市场秩序、完善基础设施和保护环境等。
结合当前东北老工业基地调整、改造、振兴的实际需要，东北老工业基地的地方政府应首先当好“四大员”：“引航员”、“保安员”、“裁判员”和“服务员”。
1.引航员——地方经济宏观调控者，组织者
我国的宏观经济调控是以中央政府为主体，以地方政府为辅助的多层次的职能机构体系。中央政府统揽全局，主要负责整个国民经济的发展。宏观经济调控的最高、最终权力集中在中央，以防止分散主义和地方主义，保证社会经济总量平衡和结构优化，加强重点发展，维护社会稳定，协调各部门、各地区的发展水平和速度。地方政府相对于中央政府是被调控者，但是相对于本地域内的部门、企业和市场等又是调控者。地方政府在国家统一决策、计划和政策、法规的前提下，根据自己的特点和需要，进行地方性的决策，制定地方性的计划、政策和法规。
在计划经济时代，中国的地方政府并不具有一级政府所应有的独立地位，而更多地承担着中央政府分支机构的角色，更多地起着“中转站”的中介作用；随着我国向市场经济时代的过渡，地方政府在发展中的主导型特征大大增强，其角色也发生了深刻变化，地方政府已由上传下达的中转机构演化为国家经济管理的一个层次和组织地方经济活动的主体。[3]这种变化的基本特征是，地方政府扮演了双重角色，承担了双重功能，即：地方政府集管理调控主体和利益主体为一身，既是经济和社会生活的管理者，又是地方利益的代表者；地方政府担负着双重经济职能，既作为向中央和上级政府负责的行政机构，承担着国家宏观经济管理和调控政策的执行职能，又作为地方经济发展的管理者和协调者，承担着本地区经济的组织和决策职能。
作为地方经济活动的调控者和组织者，各级地方政府在地区经济发展过程中的作用主要表现为：
1.制定区域宏观经济规划。政府确定宏观经济计划，对区域经济的长期、中短期发展进行调整。各地都应有自己的长期经济发展计划，并以公共政策为手段引导经济发展，为完成这些计划规定相应的政策倾斜，以引导市场和企业向规定的目标前进。
2.制定区域产业政策。市场经济条件下的经济主体受经济利益的驱动而必然追逐获利较多的产业，这很可能导致三大产业的比例失衡。政府作为经济发展的“牵引器”，可弥补市场自发调节的不足。
3.确定区域经济发展战略。作为本行政区权力中心的地方政府，大胆地承担起本行政区经济发展决策者的责任。
在此，需要提起注意的是，东北各级地方政府应从本行政区的实际出发，因地制宜，选择适合自己的发展路子，要找准定位，突出特色，扬长避短，发挥优势。尤其是要处理好主导性改革模式与地方特点和条件之间的关系，一些模式在其他的地方是成功的经验，在东北则可能是“陷阱”。地区经济发展思路定位不清晰，没有形成以东北的条件为基础的独特的发展模式和道路，这也是造成东北老工业基地经济衰退的原因之一。在过去20多年的改革过程中，我们可以看到，东北更多地是跟着国内主导性的改革和发展模式在后边跑。全国在搞乡镇企业，东北也在热火朝天地搞乡镇企业；全国在提倡发展第三产业，东北也在轰轰烈烈地搞第三产业；其他地方在搞新技术革命，发展计算机和网络产业的时候，东北也到处是新科技园区；全国在搞减员增效的时候，东北则在更大规模地减员增效；东部沿海地区在搞民营化的时候，东北的民营化也在如火如荼。不能说其中的哪个改革措施一定是错的，问题在于，在这个过程中，东北的定位反而模糊甚至丧失了。就是到现在，人们一讲如何振兴东北，也往往是不加思索地提出要深化改革。在笼统的意义上，深化改革当然是没错的，但问题是，现在东北所面对的，不是简单的改革不够深化的问题，而是如何使改革与发挥自己的优势对位，如何使改革与东北的发展定位相一致，如何在改革中形成东北有特色的发展道路。
此外，东北各地政府在制定规划纲要时应注意认真考虑市场需求问题，使我们的规划（供给）大体上与市场需求相吻合。现在，东北各地都在制订振兴规划纲要，提出的产业结构调整目标令人振奋，但有的也令人担忧：在一些“大项目”、“主导产业”和“基地”的背后，市场需求到底在哪里，需要认真进行研究。最近沈阳市有一个项目做得比较好，是关于装备制造业发展的一个科技部重大项目，其中就有一个专题专门分析了沈阳市装备制造业的市场需求与技术需求。如果各地都能做到这样，就可以减少许多重复建设，把有限的资金和稀缺的资源用在刀刃上。
2.保安员——地方社会冲突调节者
政府存在的一个基本理由在于解决或消弭社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。[4]在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的社会冲突，其出现的原因可能是多种多样的，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府要保护弱势群体的利益。
当前，东北地区失业人群庞大，再就业艰难，社会问题相当突出。以黑龙江为例，国企下岗职工有878万人，列全国第一；城镇享受最低保障人数146万人，列全国第一；而城镇居民人均消费支出仅为4462元，列全国倒数第一。资源枯竭型城市的情况更严重。资源枯竭矿山职工以及矿山企业下岗人员和伤残人员已经成为社会最贫困的群体之一。据国家统计局资料，矿工收入过去位于各行业之首，现在已位于各行业之末。相当多的矿工家庭人均收入低于当地农村人均可支配收入。在阜新市78万人口中，已有15.6万人下岗、失业，而且随着资源的逐渐减少，矿区下岗职工还将逐年增加。而对于那些暂时没有下岗的职工来说，日子也并不好过。据称，由于资金紧张，阜新矿务局从1994年就开始拖欠职工工资，时间最长的达16个月。长期领不到工资，使得多达19.98万阜新居民处于最低生活保障线以下，也就是说，每4个阜新人中，就有超过1个人处于当地确定的贫困线以下，月收入不足156元。[5]另据有关资料，2000年我国反映收入差距的基尼系数达到0.458。国际上一般标准是基尼系数0.3以下为最佳平均状态，在0.3—0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，达到0.6则属于社会动乱随时发生的危险状态。虽然目前尚无东三省基尼系数的准确数据，但从东北存在的庞大的贫困人群这一事实则足以窥见问题的严重性。据吉林省社科院韩桂兰副研究员估计，整个东北老工业区城市的生活困难人群已达到五六百万人，占全国城市贫困人口的四分之一。[6]为确保东北老工业基地在经济转型期的社会稳定，迫切需要建立制度化的城市社会救助体系。此外，建立完善的社会保障体系也是实现东北老工业基地振兴的重要一环。因为国有企业改革、产业结构调整都是与建立社会保障体系紧密联系在一起的。在上世纪90年代初，100万企业离退休职工和100万富余人员，像两座大山压在辽宁国企身上。但辽宁社保试点启动后，277万离退休人员全部实现了从“企业保障”向“社会保障”过渡，基本养老金的社会化发放率达到100％，累计200多万名国有企业下岗职工进入由各级政府建立的多层次社会保障网络，国企负担大大减轻，离退休职工和下岗职工的生活也得到了基本保障。因此，东北各地政府应利用政府必要的权威和力量，努力协调社会成员的利益，健全社会保障机制，保证低收入阶层的基本生活，促进社会公平和稳定。
3.裁判员——地方市场秩序维护者
竞争是市场经济的灵魂。东北要建立和完善市场经济，一个重要的方面就是引进、确立和保障竞争机制。从某种程度上来讲，市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争，这意味着市场上有许多买者和卖者，在市场上有许多企业提供着基本相同的产品，企业可以自由地进入或退出市场。如果一个企业成为某产品的独家卖者，而且其产品没有相近的替代品，便会出现垄断现象。垄断是竞争的主要敌人，垄断常常导致资源配置的无效率。为此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，负起维持竞争秩序的义务。在传统的计划经济体制下，东北的地方政府把主要的精力、财力放在了直接经营国有企业上，从而造成了地方政府角色认知上的混乱与功能上的错位。在市场经济的赛场上，企业是“运动员”，政府是“裁判员”。裁判员的职责是按照既定的公开的比赛规则对场上运动员的行为进行公正的裁判，制止违规行为，制裁违规者，维护赛场秩序。裁判员不能搞亲疏厚薄，更不能吹“黑哨”。对政府来说，即是应公平对待一切企业，不允许对不同产权性质的企业实行差别性对待。
4.服务员——地方公共物品提供者
公共物品和服务的最大特点在于其具有共享性以及排他性，亦即公共物品是任何人不付出代价均可使用，而其使用并不损害他人的效用。这两种特性使得禁止他人不付费而坐享其成很难，而“搭便车”或占便宜很容易。这使得私人部门很少有诱因去生产，导致公共物品和服务供给的不足，因此，政府必须介入而由政府来提供。但是，政府干预并不意味着全部由政府直接提供，对一些公共物品或准公共物品政府可以组织私人部门提供。各地政府要利用国家资本和国家投入，发展基础设施和公用事业，提供必不可少的基础设施和公共产品服务。
东北各级地方政府应大力投资基础设施和公共事业。在市场经济条件下，政府与市场经济主体（如企业）不再是行政隶属关系，政府对经济的管理不是直接管理，而是间接管理。但由于市场的功能性缺陷，市场的不完善和宏观经济的不平衡，市场可能失败。因而政府仍然要一定程度地直接参与经济。这主要是非竞争性部门，即基础产业和公共产品部门。它们属市场缺陷部门，市场难以对其进行有效调节。这类部门有些是基础产业，如交通、通讯、电力等基础设施，它们投资大、周期长、回收慢；有些是具有自然垄断性质的公共事业，不具盈利性质。这些非竞争部门需要政府直接投资或出面计划。
保护环境和生态平衡也是政府的一项主要职责。古希腊哲学家亚里士多德曾说过：“许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于其他人共同拥有的东西。”在我们这个社会中，存在着许多共有的资源，如清洁的空气和水、不可再生的自然资源、许多野生动植物，这些共有资源与我们的生活，甚至生命息息相关。共有资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性（一个人使用共有资源就减少了其他人的使用），共有资源不可避免地导致共有的悲剧，即私人决策者过分使用共有资源。我们不能依赖市场去保护自然资源不被浪费使用，使自然环境免于遭受损害，并为我们的子孙后代利益考虑。因此，政府应该通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。令人高兴的是，近年来东北各地政府的生态环境意识不断增强，在发展经济时能自觉地把落脚点放在保护环境、促进可持续发展上。例如，黑龙江省的铁力市，自2003年9月起实行项目生态否决制，即无论是上什么项目，都必须合乎生态规律和原则的要求。对生态环境可能产生实质影响或不利于生态建设与生态保护的生产经营活动，由行政机关按照生态建设或生态保护的要求作出准许或否决。[7]他们曾联系了一个有机肥生产项目，原来协议的是用草碳土，深入探讨之后，却发现用的是腐殖土，他们认为这绝对不行，一厘米的腐殖土要上千年才能形成，他们说“绝不能挣现在钱，堵子孙路，宁可不上项目也不能这样做”。
政府角色问题是当前东北政府改革中需要认真研究的课题。政府改革的理论和实践都必然要涉及政府的角色定位问题。中国行政改革经历了多次反复，最后将问题的症结归根于政府职能转变。如前所述，虽然政府角色与政府职能相关，但前者是根本，后者是表象。要使政府职能转变到位，必须为政府角色明确定位。如果政府角色定位不明晰，职能转变就不能到位。明确东北地方政府在老工业基地调整、改造、振兴中的角色定位，是进一步转变政府职能、深化政府改革的前提，也是老工业基地振兴的保障，对此，东北各级地方政府应给予充分的重视，适时转换政府角色，调整政府行为方式，以正确发挥政府作用，完成东北振兴的伟大历史任务。
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