对推行国库单一帐户实践问题的探索，本文主要内容关键词为：国库论文,帐户论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在市场经济条件下，如何进一步规范财政分配秩序、强化财政资金管理、提高财政资金使用效益，根治当前财政行为分权越位与不到位、集权过度与缺位并存的两难矛盾，是关系到财政改革与发展的根本性问题。“国库单一帐户”设想的酝酿和推行也正应运了这样的经济背景。以下，笔者就国库单一帐户问题谈谈自己的一些认识。
一、建立国库单一帐户是我国国库管理改革的必然选择
国库单一帐户制度对市场经济国家而言，并非全新命题，目前，它已为世界上经合组织国家（美、日、英等）所普遍采用。所谓国库单一帐户，是指政府的所有财政资金集中在国库或国库指定的代理行开设帐户，进行归口管理，所有财政资金的收入与支出都统一通过国库部门清算的运作模式。在我国推行国库单一帐户制度，从收入方面讲，即意味着所有财政收入直接缴入国库，征收机关、执法机关、执法机关目前设置的各种收入过渡帐户以及各部门各单位自设的各类预算外收入帐户将不复存在；从支出方面讲，财政资金将在实际使用时从国库帐户直接划入商品和劳务提供者的帐户，有关部门、单位现有的各类资金管理帐户则会随之取消。
实行国库单一帐户所带来的积极影响是多方面的，笔者认为至少可以体现在以下方面：
1.充分利用财政资金支拨运用中的时间差，扩大沉淀的财政资金余额，以最大限度集中同级财政的可支配财力。建立国库单一帐户以后，财政资金拨付程序将由现在的层层转拨变为一次拨付，从而自根本上解放了在途的冗余闲置资金。为缓解当前财力高度紧张和政府发债量逐年攀升的“疑难杂症”开出一贴良方。
2.调度灵活，支拨及时，符合优化财政资金使用效益，降低财政资金运作成本的原则。建立国库单一帐户以后，由于财政资金的支拨程序变曲为直，不会因为资金在途而影响项目的用款需求，从而大大提高了财政资金的使用效率与效益。
3.真正实现财政资金收入与支出的合理配比，增强政府预算的科学性与赤字的可控性，发挥决策的前瞻效果。建立国库单一帐户以后，财政资金实行归口集中管理，财政部门可以及时、准确掌握财政资金的运用、结存状况，为政府科学编制预算计划、合理制定相应的货币政策与财政政策提供依据。
4.进一步体现强化监管，防范金融风险的指导思想，为规范预算执行、硬化预算约束提供体制保证。建立国库单一帐户以后，财政资金的收支归口集中在一家银行帐户，从而在源头上堵住了逃遁于国库监管之外财政资金的缺口，杜绝了支出单位“遇见红灯（预算约束）绕着走”的行为，增强了对政府支出行为和财政资金流向、流量的实时监控和全场监测，从根本上消除了当前政府资金管理分散、支出部门（单位）多头开户、重复开户的混乱局面。
5.为全面建立政府采购体系，科学筹建公共财政运作框架奠定基础。建立国库单一帐户以后，由于财政资金的支拨仅在要求政府付款的最终付款阶段才会发生，平时库款都在国库单一帐户中锁定，从而全面压缩了所有在途财政资金，并大大减少了推行政府采购制度的阻力。从这个角度理解，实行国库单一帐户制度不仅仅是一项管理技术的革新，它同时也体现了改革与发展的要求，这项改革是同建立公共财政框架的要求一致的。
二、推行国库单一帐户的制约因素
如何科学地消化、吸收国库单一帐户与政府支付系统的国际经验，设计制定适应中国国情的国库单一帐户制度，实践上，笔者认为首先需要解决以下问题：
（一）项算内外资金“两张皮”问题
近两年推行的综合财政预算是对计划经济时期以来传统内外分离的“双预算”体系的新突破，然而在实际操作上，仍旧难以摆脱“双轨制”的痕迹。实践运行效果上，也正渐次流露出预算内收支预算和预算外收支计划有机结合不够，预算内外资金统筹安排使用程度较差的状况。不难表明，目前我国政府预算编制的内容是失之全面的。国库单一帐户的建立要求将预算单位的所有财政资金（包括预算内资金和预算外资金）都统一开设在一家银行的帐户上，并在商品或劳务实际接受时，从该帐户上划拨付款，这样无疑对现行预算编制提出更趋“缜密、规范、全面、统一”的客观要求，也将势必冲击我国目前的预算外资金管理模式。因此，尽快实现预算编制并轨运行，当是推行国库单一帐户首先需要解决的问题。
（二）预算编制宽窄倒挂的问题
当前我国政府预算编制实行自上而下与自下而上相结合，并以自下而上为主的方法。财政总预算实际以部门为基础，依靠部门预算叠加汇总而成，同时由于我国政府预算科目分类、部分分工还不很科学、规范，容易出现预算总额难以控制，资金分配不合理的现象，并且，由于当前职能界定不明确，又不可避免产生财政支出国家包揽过多，支出范围过宽等等“中国特色”的财政行为。因此，在当前要求政府预算核定从定额审批一步跨越到逐笔逐项审批，在实践上尚有操作难度。由于预算支出线条粗细不均，预算编制着色不匀问题的客观存在，使得建立国库单一帐户所要求的“最终付款”要书难以操作。因此，如何进一步提高预算科目编制的精确度与细化度，如何进一步明确对具体支出单位的用款计划，将是建立国库单一帐户可行性方案设计的重要突破口。
（三）预算编制的时间与法律约束力问题
我国目前的预算编制时间从上年11月份国务院下达编制下一年度预算指示开始到来年3月份左右经全国人代会讨论批准，历时不足半年，存在预算编制过粗、先天不足的问题，同时，鉴于预算报告得不到成文形式的法律保障，由此直接造成预算执行过程中调整大，追加多，预算指标分配随意性大，分配方式不合理，预算监督不严的种种问题。应推行国库单一帐户、规范库款支拨程序的要求考虑，预算部门（单位）支出计划只有在年前通过核定，才能确保该支出部门（单位）年度用款需求。毋庸置疑，国库单一帐户的运作也对预算编制的连续性和稳定性要求客观上定义的较为苛刻的规则。相当程度上，预算编制的最后认证应当得到法律的保障。帐务的合理运作、资金的正常清算，理所当然应以预算编制的连续、稳定为前提。
（四）国库业务运作体系的独立化及利益机制保障问题
当前，国库核算从属于人民银行核算范畴，国库资金平衡纳入人民银行资金的统一平衡，各级国库不具备自己的单独联行行号（交换号），资金划拨不可避免要通过“行库往来”科目对转，清算渠道不畅，此谓其一；其二，在广泛的县级支库与各直辖市的商业银行代理支库，存在国库机构隶属于会计部门情况，而实际工作中，银行会计与国库会计无论在核算方式，还是在核算内容，无论在服务对象，还是在监督要求等方面，都有明显差异，且机构不健全，也直接导致了基层国库队伍不稳定、人员不落实、组织得不到保证等问题，影响到国库核算与管理的质量，影响到国库工作“垂直领导”精神的贯彻；其三，目前，国库工作依旧承袭着“存不计息、汇不收费”的计划经济管理模式，而事实证明，利益机制得不到保证，正是“预算收入过渡户”问题屡禁屡犯、屡查屡现，得不到稳底清理的根本诱因。我们知道，现行预算支出类级科目即达63个，款级科目667个，还有若干个项级科目，将来推行国库单一帐户以后，国库部门要面对数以千万计的行政事业单位办理业务，因此，尽快研究解决当前国库工作的“组织机构体系”、“财务处理体系”、“资金清算体系”独立化和尽早落实利益机制问题应是国库单一帐户可行性方案设计中一项重要而紧迫的课题。
三、建立国库单一帐户的初步设想
（一）建立国库单一帐户的组织机构保证
国库单一帐户框架内的资金清算与财务管理是按照“计划配合政策、预算根据计划、用钱根据预算、审查支付用途、稽查财务管理、纠正执行偏差”的法定程序设计的。因此，从“先搭台、后唱戏”的初衷出发，笔者认为，围绕“预算、审计、支付、国库”四个作业步骤，当前，我们可以借鉴台湾省国库集中支付的做法，完善设置以下四个职能部门：(1)预算司。设在财政部，负责编制预算和下达预算计划；(2)地区支付司。设在财政部，负责审核并签发国库支票；(3)国库局。设在中央银行，负责为预算支出部门开设国库单一帐户，并与代库（商业银行）进行资金清算，确定代库，并负责对代库的管理；(4)代库。设在商业银行，接受中央银行国库部门的管理，具体执行“零售银行”（国库支票划付）职能。
（二）国库单一帐户的结构设计与帐户设置
建立国库单一帐户的目的是为了强化财政资金的归口管理，但实际操作中，并非意味着只能开设一个帐户。区别不同资金性质，服务于相关业务需要，我们可以开设多个分帐户。
在具体研定国库单一帐户框架结构上，笔者认为，首先要明确树立如下指导思想：(1)单一国库帐户的结构在设计上应能迅速处理边远地区国库发生的支付命令；(2)鉴于中央银行不具备“零售银行”职能，单一国库帐户的帐务处理相当程度上需要商业银行介入；(3)单一国库帐户应保证中央银行与国库能够对单一国库帐户现金流动造成的暂时性不平衡进行实时处理，并能以促进政府现金有效使用的方式平衡单一国库帐户的短缺和赢余。
基于以上考虑，笔者设想，国库单一帐户的分类帐户体系基本设置：(1)经常交易帐户。该帐户用以记录反映除融资业务以外的国库日常业务；(2)透支帐户。该帐户用以处理经常交易帐户现金流动造成的不平衡；(3)贷款帐户。该帐户用以记录政府贷款所得收入与偿还债务（本金）支出，是反映融资业务的专用帐户；(4)国库过渡帐户。该帐户设在商业银行，用以记录反映国库与其指定代库之间的当天国库交易，规定每天结清余额；(5)国库支票帐户。对于通讯设施极其落后的边远地区，为保证政府交易事项的顺利进行，可考虑在代库开设国库支票帐户，预储资金，方便调拨，但规定代库必须在次工作日与国库结清余额。
（三）国库单一帐户的典型构成
国库单一帐户包括范围可以分阶段逐步扩大。实施步骤上，考虑先从预算收入纳入体系开始，逐步兼容并蓄借款、财政部预备费和专用基金、支出单位预算外收入、适当的预算外资金。但需强调说明，预算外资金并入国库单一帐户宜早不宜迟，这是导致财经纪律失控的重要隐患。在此，同时明确，以下资金不应“圈存”到国库单一帐户，它们包括：(1)国有企业资金(2)主要从事工商业经营活动的自我管理的政府实体所拥有的资金(3)人民银行、国有商业银行及政府金融机构所掌握支配的资金等等。
（四）其他需要明确的事项
1.配合政府采购制度与国库单一帐户制度等建框架和可行性运作的改革要求，前述提到的四项制约因素，宜从立法、建制等环节未雨绸缪。
2.国库单一帐户运作程序上，与一般会计交易尚有所区别。参考经合组织国家运作经验，会计确认上采用“修正权责发生制”原则。即：(1)只有在实际得到现金时才入帐记录；(2)某些负债项目，如：购买商品和服务的承诺，在作出承诺时，便在帐务上加以确认；长期负债，如：退休金、福利支出，不在正式财务报告中加以确认，但可能作为备忘事项同时对外公布。相对于我国的国情，能否在国库单一帐户交易中采用该项会计确认原则，理论学界尚需细加评论，实证探讨。
3.建立国库单一帐户以后，政府的财政资金拨付管理发生重大改革，将由现行财政拨款数列示的财政支出数，改为国库支出数为财政支出数。这样，对国库核算电算化要求更趋提升了一个档次。国库核算信息由幕后走向台前，成为政府财政信息系统的主要组成。由此，如何在安全可靠机制前提下，提高国库会计信息的共享度与灵敏度，将是顺利推进国库单一帐户，全面发挥其积极意义的重要技术保障。
标签：预算编制论文; 预算执行论文; 资金预算论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 部门预算论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 宏观经济论文; 预算论文;