动态调适：地方政府经济职能转变的路向——基于新公共服务理论的视角，本文主要内容关键词为：地方政府论文,公共服务论文,视角论文,职能转变论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931文献标识码：A文章编号：1003-3637(2008)06-0239-04
地方政府是地区经济的组织者、管理者和调节者，是地区经济发展过程中一个非常重要的主体。从宏观方面看，国家的宏观调控，包括宏观调控目标的下达、调控手段与措施的落实、监督与检查，都必须通过地方政府来实现[1]。从微观方面看，地区经济制度的安排，经济秩序的维护和地区经济的发展都要求地方政府切实履行好其组织者、管理者的职能；而新公共服务的理论对于我们重新认知政府经济职能的深刻内涵有非常重要的借鉴意义，现代政府的治道变革也印证了响应公民的公共预期、满足社会的公共需求是政府未来行政发展的基本路向。作为公共服务重要领域的经济职能，其发展路径和理念也理应与变革中政府的理念塑造相契合。
一、地方政府经济职能动态调适的理论基础
新公共服务理论是由美国学者登哈特夫妇创立的，登哈特夫妇在民主的公民权理论、社区和市民社会理论以及组织人本主义和组织对话理论的基础上提出了新公共服务理论。这一理论的核心理念就是民主治理，从而在公共服务中做到民主、平等、公平。其基本涵义可归纳如下：1.政府服务于公民而不是顾客。新公共服务理论要求政府的服务对象是一个个公民，而不像顾客，这也就要求政府在提供公共服务时要加强对公众需求的回应性，根据公众需求来提供各种服务，而不能基于自己的单方意愿；2.公共利益是目标而不是副产品。新公共服务理论要求政府转变理念角色，由高高在上、指手画脚的统治者转向平易近人、脚踏实地的服务者。这就要求政府工作的重点是以为社会发展制定并监督实施方针政策，为市场主体的健康发展创造安宁和谐的社会环境，为公众提供各种公共产品；3.超越企业的身份重视公民权和公共服务。由于公共服务本身就有一种社会再分配的功能，所以政府提供公共服务的质量和水平就对公民权的真实享有状况有很大的影响。新公共服务理论要求作为社会再分配手段的公共服务就要以促进社会公平、维护社会正义、保护公民权利享有为价值追求；4.战略的思考，民主的行动。传统政府决策实行“单边主义”，很少有社会公众的参与。被客体化的公众只有被动的接受政府制定的政策法令，新公共服务理论要求政府在行政过程中，日益强调公众对公共管理，特别是公共决策的参与和对政府行为的评价；5.责任是单一的。新公共服务理论要求政府对其一切行为都要负责，而且只能有自己负责，而不能只有行动，而没有责任；6.服务而非掌舵。在传统体制下，政府被视为无所不能，社会的一切事务只能通过政府才能解决，政府同时扮演了一个生产者、监督者和控制者的角色，它被更多视为一个管理体，而不是服务体。新公共服务理论要求政府在市场活动中仅仅是一个公共服务提供者，而不是一个实际的市场行动者；7.重视人而不只是效率。新公共服务理论要求政府在选择其行为时，不仅要基于推进经济发展，促进市场效率的要求，更要基于公民的需要和权利保护[2]。
在地方经济的发展中，关于政府在市场经济中扮演的角色和发挥的职能，在理论和实践中都有很大的发展。然而，从西方和国内政府职能变革的长期实践可以看出，政府的职能，尤其是经济职能是不断发展和演化的。推广或借鉴任何一种理念或模式，都要与当地情况结合，而不能照抄照搬。在新公共服务理论的学术理路和变革实践的指引下，地方政府的经济职能应强调以提供公共服务为使命，在追求公共利益的过程中，努力回应社会需求和公民的声音。政府在经济发展过程中，要秉持何种理念，发挥何种职能，是由经济社会发展的具体实践决定的。政府经济职能的合理性、有效性存在于政府对社会经济发展的动态调适过程中。
(一)地方政府经济职能的变革理念
在社会的运行过程中，有三种力量发挥着主要的作用，一是市场的力量，二是政府的力量，三是社会中的自治力量。新中国成立前由于接二连三的战乱，使我国的国民经济呈现出千疮百孔、支离破碎的景象。新中国成立后，党和政府面临的首要任务就是如何恢复和重建受损的国民经济。为了恢复国民经济，新中国进行了大范围的社会主义改造，到1956年底，我国实现了对个体农业、手工业和资本主义工商业的改造，生产资料公有制取代了各种经济成分，成为主要的所有制形式。在生产资料公有制下，国家计划经济取得了支配地位。随着政府支配范围的扩大，直接的行政手段逐渐取代了市场调节。高度集权的计划经济管理模式建立起来，导致“在改革开放之前我国的总体社会结构中国家几乎垄断着全部重要资源，这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会(其中最重要的就是就业机会及信息资源，以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行严格而全面的控制)。”[3]从而导致政府成了什么都干的“全能型政府”。在这种体制下，政府既是运动员又是裁判员，既是游戏规则的制定者，又是利益分配的参与者。虽然建国初的这种方式对集中力量发展社会生产，恢复和重建受损的国民经济起到了很大的作用，但随着社会经济的发展，其弊端日益暴露出来，导致政企不分，企业的主动性、积极性和创造性受到了很大的抑制。市场机制的活力受到窒息，而且由于政府管了许多不该管的事，导致机构臃肿重叠、人浮于事，做事互相扯皮推诿，滋生官僚主义，出现政府插手越多的地方往往也是管理比较混乱的地方。政府的效率不但不能提高，而且使权力成为资本，出现大量的权力寻租，造成政府与民众、社会的矛盾，使政府处在各种矛盾的焦点之上，“政府成为超载的牺牲品，他想做的事太多，结果必然导致失败和丧失自己的权威”[4]，增加了政府的成本和风险。
从1987年开始国家对物资和流通领域进行了双轨制改革，我国经济体制也经历了从“计划经济为主，市场经济为辅”、“计划经济与市场调节相结合”、“有计划的商品经济”，直到中共十四大明确提出“建立社会主义市场经济”。相应的政府行为也出现了归位，把本来由市场调节、公民自治的事情交给市场、公民和社会，确立企业的主体地位。自己不再越位和错位，由运动员转向裁判员，由“划桨者转向掌舵者”。政府行为的范围也由直接参与企业经营活动转向为经济和社会发展提供宏观决策，进行宏观调控，实现国民经济综合平衡发展，培育市场为市场经济运作提供必要的条件，制定游戏规则，确认和保护产权，维护市场秩序，加强市场监管，综合协调经济社会发展中出现的问题，实现经济增长与人口、资源、环境相协调，提供各种公共服务和社会保障，实行社会再分配，维护社会公平，最终成为有所为、有所不为的“小政府，强政府”。
在从计划经济向市场经济转轨的过程中，资源配置的权力下移到市场，政府不再是社会资源的配置者。政府角色的变化要求其担负的经济职能也应该有所变化。政府能否适应这种变化，促进经济发展，需要注意两方面的问题。其一，政府既然已经不处于经济发展的中心位置，转变政府的经济职能就不能从自身的角度出发，在自身职能和市场功能中间找出一个分水岭。而应该从经济发展的需求出发，以市场为中心，来确定其担负的经济职能。其二，各地经济发展水平不同、要素禀赋不同、市场发育程度不同决定了各地政府所担负的职责也不相同。在经济体制改革的各个阶段，不同层次和不同地区政府的经济职能是有一些共性，但各级政府在组织、管理和调节地区经济的手段、方式、范围方面的差异性也很明显。
在地区经济的发展过程中，中心地位的丧失和各地经济发展的差异性都要求地方政府转变观念，充分认识社会多元主体的理性、自律以及诉求，推动公共行政向职能有限化、行政开明化的方向发展，而政府的开放性和理性，就集中体现在政府的公共性上、体现在政府应代表全体国民利益。在这一过程中，政府主导、社会各方参与、协商和对话的“交互理性”的制度框架和政府与公民社会良性互动的社会治理结构是我国政府实现由“管制型”政府向“服务型”政府变革的基本目标。
(二)地方政府经济职能的变革路径
市场经济体制的建立和发展不是一蹴而就的，而是一个不断发育和完善的过程。这种发展变化要求政府建立起来一个动态的不断调适的机制，对经济工作的内容和方式进行不断的调整和创新。在促进地区经济发展，发挥经济职能的过程中，政府应时刻把握地区经济发展、变化的现实情况，不断调节各个环节以实现整体目标，而且这种目标应该是不断响应公民需求的结果。尽管每个人的需求是多样的，依照美国心理学家马斯洛的“人的动机理论”，人的需求可分为五个层次：生理需求、安全需求、爱的需求、尊重的需求和自我实现的需求。但根据需求主体的范围，我们可以把需求划分为两大类：个人需求和公共需求，前者仅与某个特定人的利益有关，而后者与社会上大多数人的利益有关。解决个人需求靠市场和个人，而解决公共需求就要靠政府的公共服务。而作为公共服务必然具有两个根本属性：公共性和服务性。由于公共产品在消费上的非竞争性和非排他性，加之其在使用过程中发现如哈丁所说的“公地悲剧”和亚里士多德所说的“凡是最多的人的公共事物，常常是最少受人照顾的事物”，因此很难禁止他人“搭便车”和“外部性问题”行为的发生。所以对公共物品的供给很难激励以利润最大化为追求目标的市场主体来提供，而主要由政府或由政府以某种方式授予企业或社会组织来供给。处于公共服务的公共性，它的提供主体就不能像企业那样以追逐利润为目标，而应以公共的需要出发，以公众的福祉为皈依，以人为本、实现人自由而全面发展为最终价值诉求。
不断发展变化的公民需求决定了政府经济职能在本质上也应当是不断调整和革新的。对政府的经济职能的改革不是一次性而应当是连续性的，任何一个时点、基于任何一种直接目的而设计的政府经济职能，都不可能是永远合理和有效的。此外，这种改革是从环境、对象到主体的改革，是政府主动对环境、对象的调适，而不是一个相反方向的过程。政府的经济职能的合理性、有效性存在于政府对社会经济发展的动态调适过程中。
二、地方政府经济职能动态调适的影响因素
(一)地区经济的发展状况——环境因素
在地区的经济发展中，政府往往是经济结构调整的直接发动者和初始阶段的主要支持者，是经济结构调整的推动力量。在规划和实施地区产业结构的调整过程中，政府应该通过横向比较来考查地区的要素优势，通过纵向比较来考查地区要素结构的变化，进而制定本地区的产业政策，使优势产业得到较快发展[5]。就甘肃省而言，各地政府已经认识到了地区经济发展起点低、经济资源贫乏、劳动力过剩的现实情况，提出了大力发展“劳务经济”的战略。政府通过积极拓展劳务基地、加强劳务培训等举措来增加劳务收入，推动劳务经济的发展。此外，政府还应当不断地认识和评估地区经济所处的发展阶段，制定相应的指导政策和发展战略，并不断对其进行调适以适应和推动地区经济的发展。
政府经济职能调适的目标是通过公共权威的力量，来推进市场经济体制的形成、规范市场行为，既要弥补市场机制未能充分发育而存在的缺陷，又不能妨碍市场功能的形成。首先，维护平等竞争的市场秩序。地方政府应着力加强市场经济法制建设，确保市场经济法律、法规的贯彻执行，维护公平竞争的市场环境。其次，造就市场经济的微观主体。要在短期内建立起比较完善的市场经济体制，就要求地方政府采取各种灵活的、有效的办法来构建一个公平、合理的机制和平台来扶持、激励市场主体，赋予和鼓励市场主体话语权。
(二)地方政府的行政能力——内部因素
地区经济的发展要求政府不断提高其行政能力，政府能力的提高并不意味着政府要管得更多，而是其职能在动态调适的基础上，管得更好，更有效率，更加科学。地方政府执政能力的提高是有效发挥经济职能的先决条件，也是其进行经济职能调适的结果。
首先，应加强地方政府机关、职能部门、垂直部门间关系的整合协调。政府机关间关系包括横向关系和纵向关系。这些关系的整合协调是政策有效执行的保障，也是政府作为一个系统发挥“扩大”功能的必要条件。经济情况的日益复杂化也要求政府的各相关部门协调行动。为了避免部门间的冲突和推诿，应该把部门间相互配合和协调的效果作为考核和评价部门绩效的一个标准。如在基础设施建设的项目上，可能要求交通局、发展和改革委员会、财政局、建设局、国土局等部门的协力合作才能保证项目工程的高质、高效完成。
其次，地方政府必须通过内部管理来增强自身能力，进而有效地推进政府各项职能的发挥和政府角色的实现。一是机构管理。在政府机构中，政府要根据其经济发展状况和职能发挥实绩，管理其机构规模和分配行政资源。地方政府经济职能，本质上是由地方政府运用其掌握的行政资源，通过行政机构的设置与运作来实现的。政府经济职能最终要靠政府机构来实现，而经济职能一旦发生变化，地方政府机构也要随之而变化。二是人力资源管理。在政府机构中，公务员是政府机构最重要的资产。政府需要在引进人才、用好人才、培养人才方面下工夫。
三、地方政府经济职能的动态调适的机制重构
基于新公共服务的视角，通过对社区文化发展中公民权利、公民价值和公民社会内涵的重新理解和强调，地区经济的不断发展和政府行政能力的不断提高都要求地方政府建立起一个动态调适的机制，来不断调整其经济工作的内容、重心和方式，有效发挥其经济职能，促进地区经济的发展。
(一)实时的调查分析
实时的调查分析是对经济数据、指标、现有的及潜在的经济现象和问题做出及时、准确、有效的调查分析。这种调查分析是对经济信息收集和分析的过程。对信息的充分占有和科学分析是政府经济职能动态调适的基础。地方政府要致力于建立多主体、多渠道的信息收集机制。在一些地区因为地广人稀，信息网络的发展相对落后，使得高效率、低成本的信息传递成为一个亟待解决的重要问题。一方面，政府应重视现有的正式渠道的规范和建设，建立和完善信息网络来加强职能部门间的信息汇总和共享，尤其是应该加强地方政府机关和垂直部门的信息传递。另一方面，政府应建立定期的政府机关与利益主体的联系机制，通过与不同层次和范围的利益主体进行座谈、通报，来及时发现经济活动中的潜在问题。此外，地方政府要经常组织一些工作组，对当前经济工作中重大决策所涉及的相关问题到基层进行调查研究，并通过科学的分析整理出详细的调查报告，为将问题进入决策议程提供依据[6]。
(二)科学民主的经济决策
作为政治体制改革切入口的政府管理改革呈现出日益明显的社会化趋势[7]。地方政府在发挥经济职能，提供公共服务的过程中，应当促进公民、私有部门以及非营利组织等的广泛参与及其与政府合作伙伴关系的确立。政府决策的公共性决定了政府决策应该是多主体广泛参与的过程。多元主体的广泛参与能更好地满足公众对于公共服务的及时性和可靠性的期望，也能满足他们影响公共服务及其质量的期望。政府决策的公共性决定了政府决策应该是多主体广泛参与的过程[8]。同时，这也保证了政府决策的科学性、合理性与有效性。首先，政府部门掌握其他主体不太容易掌握的信息和资源，合理划分决策权，努力发挥现有部门的积极性既可以避免机构扩大的倾向，也可以建立更有效、稳定的决策机制。其次，要在决策中充分重视各种社会利益主体主张的表达。社会中各种利益主体是地方政府政策的直接受众，其主张表达有利于政府准确衡量经济政策的社会成本和效益。地方政府应该致力于构建起一个高效的平台，采取召开会议、个别征询等形式，以利于社会主体表达对经济问题的看法。政府尤其应重视一些力量相对薄弱的主体，如企业工会、个体户组织、农户组织等社会团体的意见。政府在制定重大决策前，可通过不同范围和程度的民意调查或听证机制来提高决策的民主化。
应建立专家咨询机制，努力提高决策的科学化。现代社会的快速发展，使得行政决策的对象和环境都不断复杂化。这就要求行政决策要有科学理论为指导，以先进的技术、规范的程序为依托，而这必须借助专家、学者的理论素养与专业知识、技能，才能有效地弥补政府在理论知识等方面的不足，使得行政决策更加合理、有效[9]。在一些地区，由于科学教育水平落后，离中心城市较远，借助专家、学者进行调研，辅助决策难度较大，成本较高，就需要政府采取一些创新的灵活多样的方式，给予政策和物质的支持，和一些高水平的科研力量形成长期稳定的合作关系，以提高政府的决策水平。
(三)切实有效的政策执行和评价
评价的目标是有效促使政府及其行政人员承担起公共责任，评价首先基于对责任的认识。在追求公共利益满足的过程中，作为宏观政策和微观政策的执行者，地方政府必须承担起公共责任。在经济发展中，评价政府是否有效地承担起公共责任的标准是社会需求和公民诉求的实现程度。首先，要营造一个执行政策的良好环境，加强政府经济政策的宣传与指导。在执行中，政府要经常倾听来自公民的声音，通过官方和媒体，正式和非正式的手段来关注公民的满意程度，要让公众清楚地了解政策制定的意图和预期的效果。其次，对于不同性质的政策，其执行要有不同的制度安排。对于非程序性的、政策性的经济决策，在提上议事日程之后，就要由相应机构的公务员组成专门的工作组来负责与一项决策相关的所有问题，并使决策有效实施，达成预期目标。对于程序性的经济工作，则要求不断发现实际存在的、妨碍目标实现的不利问题，不断创新以提高其效率和效果。
建立一个科学有效的评价机制。首先，科学的评价机制作为一个长效机制，不仅在政策制定和执行之后有效，而且在政策制定之前就起作用。对于一个地区而言，无论长期发展战略还是短期的具体经济政策的制定，都应遵循科学的评价标准。政府应该以增加本地区人民的福祉为依归，树立和坚持科学发展观作为评价政府政策的标准。其次，科学的评价机制在政策执行过程中和执行后，都有利于政策制定者和执行者根据环境的变化和发展，不断地调整政策实施的具体时间、方式、程度，及时发现和解决执行中存在的问题，有效达成经济目标。
(四)中央与地方经济职能关系的规范
建设服务型政府已成为我国政府改革的一种趋势，成为我国行政管理体制改革和政府职能转换的目标选择[10]。中央与地方经济职能关系的正确处理，除了以法制化的机制约束两者之间的制度博弈关系外，还要建立中央对地方的有效监督机制。一方面，要采取切实可行的有效措施，铲除地方保护主义。解决这一问题需要中央与地方的相互配合和协调，从法律、行政和经济等多方面进行综合治理。为了加大治理、预防和惩罚力度，可以把这一工作列入最高权力机关的工作日程，对其进行专项治理；中央和地方的纪检、法律监督部门应将这一问题列为执法监督的一项专门内容；中央对地方的绩效评估中，应改变过于强调经济发展指标的做法，引导地方政府放弃片面追求经济发展速度的思路。另一方面，要加强中央对地方的经济约束。通过建立财政补助制度和财政监督制度等一系列经济制度，形成一种中央对地方的硬性制约和推动机制，达到调控地方制度的目的。目前，我国在中央与地方分税制下，中央通过转移支付返还地方的税收比率以及地方获得中央补贴占上交中央税收的比率，都要有规范的制度约束，保证中央对地方转移支付的稳定性和公平性，防止转移支付总量被挤占及转移支付的随意性。同时，要根据中国的国情，确定转移支付的比重，即应以不损害发达地区的经济增长潜力为前提。要承认一定的不平衡总是存在的。在某种意义上，不平衡还有利于促进不同地区之间的竞争，使各地更好地挖掘潜力，实施制度创新，使资源配置达到更优状态[11]。
基于上述分析，可以看出，新公共服务是更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公民社会发展和公共管理实践需要的理论。在新公共服务理论的昭示下，在地区经济发展和政府革新的过程中，政府应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。在定位和发挥其经济职能时，要始终正视其管理对象的发展变化和自身执政能力的变化，并建立起地方政府经济职能的动态调适机制，这不仅是其经济职能合理性、有效性的要求，也是公民社会形成和公共行政变革的要求。
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