我国社会保障立法的历史发展，本文主要内容关键词为：社会保障论文,我国论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D911·02文献标识码：A 文章编号： 1008—4347（2000）03—0045—05
社会保障是指由国家和社会给劳动者或公民的物质生活提供的一种安全保证，即保障劳动者或公民在谋生能力中断或丧失时，或者由于婚姻关系、生育或死亡而需要某些特别支出的情况下得到经济保障。社会保障法是调整社会保障立法关系的法律规范的总称。今天我们建立社会主义市场经济体制，必然涉及到社会保障立法，因为社会保障制度的建立是社会主义市场经济发展的必然要求。在市场经济条件下，投身市场竞争的人们面临的风险日益增多增大，待业失业现象增加，市场自身也无法解决，社会化的保障成为稳定社会秩序、促进社会发展的重要手段。所以，社会保障立法的状况不仅关系到社会主义市场经济法律体系的完整性，而且还关系到社会主义市场经济体制的建立和完善。我国社会保障立法的完善有一个逐步发展的过程，因此，研究我国社会保障立法的历史对建立完善的社会主义市场经济体制具有重要的意义。本文将对我国社会保障立法的历史发展进行研究，并对我国社会保障立法的问题与完善作初步探讨。
一、新中国成立前的社会保障立法
在新中国成立前，曾出现过北洋军阀政府、广东革命政府、武汉国民政府、南京国民政府以及中国共产党领导的革命根据地和解放区政府等不同性质的政权，这些不同性质的政权都不同程度地进行过社会保障立法。
（一）新中国成立前的社会保障立法状况
1、北洋军阀政府的社会保障立法。在近代的中国， 工人阶级深受帝国主义、封建势力和资产阶级的三重压迫，工作时间长、工资低、劳动条件恶劣。中国工人阶级从它诞生后，就不断地为争取自身权力而斗争。在工人运动的压力下，1914年3 月北洋军阀政府颁布了《矿业条例》，其中有“矿工”一章，规定：矿业权者所定之矿工服务规则，应呈由该管矿务监督长核准，方生效力；矿工工价应于每月按预定日期，以通用货币一次或二次发给；矿工如因工作负伤，致罹疾病，或死亡时，矿业权者应给予医药、抚恤等费用。第一次世界大战后，随着中国资本主义的进一步发展，工人队伍不断扩大，工人阶级的社会保障立法意识不断增强。1921年中国共产党成立后，集中力量领导了工人运动，中国共产党明确提出把争取社会保障立法作为工人运动的重要内容。中国工人阶级为争取社会保障立法展开了不屈不挠的斗争。在不断高涨的工人运动压力下，北洋军阀政府在1923年3月颁布了《暂行工厂通则》， 规定男子未满10岁，女子未满12岁，厂主不得雇用之；男子未满17岁，女子未满18岁为幼年工；幼年工每日工作不得超过8小时， 成年工不得超过10小时；成年工每月至少给两日休息，幼年工至少3 日；因工作致伤病者，厂主应负担其医药费，并不得扣除其伤病期内应得之工资；女工产前产后，厂主应各停止其工作5星期，并酌给以相当之扶助金。 此外，还就工资给付、危险工作禁止、工人实习教育、工厂卫生等作了若干规定。这是北洋军阀政府第一项关于社会保障的专门法规。以后又颁布了《矿工待遇规则》、《煤矿爆炸预防规则》等法规，对矿工的工作时间与休息时间、童工女工的保护、安全卫生的设置与防护、劳动保险等，都作了一些规定。由于北洋军阀政府的社会保障立法是迫于不断高涨的工人运动的压力而出台的，政府缺乏保障劳动者权益的诚意，只是应付而已；而且军阀之间连年混战，百业凋零，民不聊生；再加之政权更迭频繁，政策法令的执行缺乏连续性。因此北洋军阀政府根本不具备实施这些社会保障立法的主客观条件，北洋军阀政府的社会保障立法形同一纸空文。
2、广东革命政府和武汉国民政府的社会保障立法。1924 年国民党一大召开，国共合作实现，孙中山重新解释三民主义，确立了联俄、联共、扶助农工的三大政策，广东革命政府制定了一系列社会保障法。 1926年9月国民党第三次全国代表大会通过了《工人运动决议案》，作出了实行8 小时工作制、制定最低工资标准、保护女工和童工等规定。同年8月颁布了《劳工仲裁条例》、《国民政府解决雇主、 雇工争执仲裁条例》。广东革命政府迁至武汉后，武汉国民政府发布了《临时工厂条例》、《上海工资调节条例》。广东革命政府和武汉国民政府的社会保障立法是在国共合作的特殊历史时期所制定的，立法者具有一定的实施社会保障法的积极性，而且蓬勃发展的工人运动和全民族高涨的革命热情，使得制定的社会保障法在一定范围内得到了实施。
3、南京国民政府的社会保障立法。 1927 年南京国民政府成立， 1928年6月颁布了《劳动争议处理法》， 同年颁布了《工会组织条例》。1929年10月颁布了《工会法》，同年12月颁布了《工厂法》。1930年颁布了《工会施行法》，同年10月颁布了《团体协约法》。1932年12月颁布了《修正工厂法》、《工厂检查法》。1936年颁布了《最低工资法》。1943年国民党政府在重庆颁布了有关职工福利的四项立法。1947年国民党政府重新修正了《工会法》，以加强对工会的控制。国民党政权是一个城市买办阶级和乡村豪绅阶级的联合专政，根本不会考虑到民众的权益，国民党政府的社会保障立法，动因主要是为了缓和阶级矛盾。从内容上看，大多是加强对工人运动的控制和镇压，只是在其间零星地点缀着一点没有保障的、无法实现的工人的权利。
4、革命根据地和解放区的社会保障立法。土地革命时期， 中国共产党在其建立的革命根据地进行了一系列的社会保障立法。1930年1 月江西省行政委员会颁布了《赤色工会组织法》，规定了工会的性质、任务和活动原则。同年6月， 全国苏维埃区域代表大会通过并发布了《劳动保护法》，对工作时间、休息时间、工资、抚恤、工会、社会保险、劳动保护监察等方面作了规定。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，对劳动立法的宗旨、原则作出了规定。同时还通过了《中华苏维埃共和国劳动法》，对雇用的手续、集体合同与劳动合同、工作时间、休息时间、工资、女工、青工、童工、劳动保护、社会保险和工会等作出了具体规定。
抗战时期，陕甘宁边区政府在1940年制定了《陕甘宁边区劳动保护条例》，规定女工产假两个半月，工资照发；疾病医疗费由厂方负责；根据病假天数，工资分别从全发到全部停发；职工死亡，厂方负责埋葬并酌情给予抚恤。1940年晋察冀边区政府制定了《边区政府工伤人员伤亡抚恤条例》，规定机关工作人员疾病伤亡时，发给生活费。同年，晋绥边区颁布了《关于改善工作人员生活办法草案》。1941年晋冀鲁豫地区政府颁布了《晋冀鲁豫边区劳工保护暂行条例》，并于1942年11月、1943年9月两次作了修改和补充。
解放战争时期，各解放区先是沿用了抗战时期边区的劳动立法。后来随着形势的变化，1945年11月，晋察冀边区行政委员会制定了《关于改定中小学教职员待遇标准的决定》。1948年上半年，东北行政委员会批准了哈尔滨市政府草拟的《战时劳动法》。1948年8 月在哈尔滨召开的全国第六次劳动大会通过了《关于中国职工当前任务的决定》，决定就新时期解放区社会保障立法作出了全面系统的规定。1948年12月东北行政委员会颁布了《东北公管企业战时暂行劳动保险条例》。
革命根据地和解放区的社会保障立法是在中国共产党的领导下，由工人阶级自己参与制定的，其内容和项目相当广泛，几乎包括了现代意义上的社会保障法的全部内容，并且切实可行。尽管这些社会保障措施只在革命根据地和解放区实施，并未推及全国，但它为新中国的社会保障制度奠定了基础并积累了经验。
（二）新中国成立前社会保障立法的总体评价
从以上的论述中我们可以看出：新中国成立前的社会保障立法取得了一定的成绩，但也有明显的局限性。它们主要有以下特点：
1、立法主体的多样性。一般地说， 社会保障立法的主体是指制定社会保障法的国家，也就是说，社会保障立法的主体是与国家政权紧密联系的一个范畴。在我国新民主主义革命时期，国家政权的不统一使得各种性质不同的政权得以在各自的势力范围内以主权者的名义制定各自的社会保障法，出现了包括北洋军阀政府、广东革命政府和武汉国民政府、南京国民政府以及革命根据地和解放区政府在内的社会保障立法主体，使得社会保障立法主体具有多样性。
2、法律性质的复杂性。法律性质，从根本上决定于政权的性质。 不同性质的政权其社会保障法的法律性质也不相同。这一时期社会保障立法主体（即各种性质的政权）的多样性决定了其法律性质的多样性。北洋军阀政府的社会保障法是落后的、封建的，代表封建地主阶级的利益；南京国民政府的社会保障法也是落后的，代表城市买办阶级和乡村豪绅阶层的利益；而革命根据地和解放区的社会保障法则是革命的、先进的，代表广大劳动人民的利益。
3、立法内容的不完善性。 新中国成立前的社会保障立法从总体上看，内容都不完善，都有残缺，缺乏可操作性。北洋军阀政府和南京国民政府的社会保障立法既没有实际的内容，又多方面对劳动者的社会保障权利加以限制；广东革命政府和武汉国民政府的社会保障立法由于其政权存在的时间短，只有少量的有关社会保障的文件，其内容局限于劳动仲裁和最低工资两个方面；革命根据地和解放区的社会保障立法虽然内容比上述政权的要丰富、完整得多，但由于当时的社会局限性，使得许多立法内容不严密，法律之间的衔接不紧密。
4、法律实施的差异性。 由于各立法主体制定社会保障立法的内在动因各不相同，有的迫于不断高涨的工人运动的压力，为缓和国内阶级矛盾、分化革命阵营；有的是从民众的切身需要出发，以维护劳动群众的权益为目的，因此造成了法律实施上的差异性。北洋军阀政府和南京国民政府的社会保障法基本上没有得到实施，而广东革命政府和武汉国民政府的社会保障法只实施了很短的时间，只有革命根据地和解放区的社会保障法在中国共产党的领导下得到了认真的贯彻落实。
从以上几个方面可以看出：新中国成立前的社会保障立法既有一定的积极意义又存在一定的局限性，只是我国社会保障立法的初始阶段。
二、新中国成立后的社会保障立法
（一）新中国成立后的社会保障立法状况
新中国成立后，我国建立了全国统一的社会保障制度，其建立和发展，从时间上看大致经历了三个时期：
1、第一个时期（1949年10月——1957年末）：初创时期。 新中国成立后，人民成了国家的主人，建立全国统一的社会保障制度提上了议事日程。1950年6月， 政务院颁布了带有失业保障性质的《救济失业工人暂行办法》。1951年2月， 政务院颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》。这个《保险条例》和1950年颁布的《暂行办法》，对职工的医疗、生育、养老、病假、伤残、死亡、失业等待遇都作了最低标准的规定，从而解除或减轻了职工因生、老、病、死、伤、残、失业等造成的特殊困难，保障了职工的基本生活。政务院于1953年、1956年两次修订《保险条例》。到1956年，我国当年享受保险待遇的职工人数相当于当年国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。1956年我国颁布了《中华人民共和国女职工保护条例（草案）》。1957年，卫生部制定了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，这一制度增加了我国社会保险的保障项目。此外，国家机关、事业单位的社会保障制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。1950年颁布了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，对革命工作人员的伤残死亡待遇作了规定。1952年颁布了《国家工作人员公费医疗预防的指示》、《国家工作人员公费医疗预防实施办法》、《各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》。1955年颂布了《关于女工作人员生育假期的通知》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》。这些单行法规分别对疾病、养老、生育、伤亡等项的保险待遇作了规定。到1957年末，我国统一的社会保障制度基本框架已形成，在保障水平、管理方式等方面初步完成了基本立法工作。
2、第二个时期（1958年初——1966年4月）：发展时期。1958 年3月国务院颁布了《关于工人、职员退职处理的暂行规定》、《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，放宽了退职、退休条件，适当提高了待遇，解决了企业和机关退休退职办法不一致的矛盾。为了解决劳保医疗和公费医疗中存在的浪费问题，1965年和1966年我国分别颁布了《关于改进公费医疗的通知》和《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，改善了职工患病时的医疗待遇。同时，为了保证职工在病伤或生育时获得合理的休养和病伤、产假待遇，做好职工因病伤丧失劳动能力的鉴定工作，卫生部和全国总工会研究制定了《批准工人、职工病伤、生育假期的试行办法》、《医务劳动鉴定委员会组织通则》。这期间建立了移地支付社会保险待遇的办法，为了方便移地居住的退休职工及时享受待遇，减轻基层负担，厉行节约，避免支付差错，全国总工会于1960年制定了《关于享受长期劳动保险待遇的移地支付试行办法》。为了合理解决轻工业、手工业集体所有制企业中职工的退休退职的福利待遇问题，1966年4月颁布了《关于手工业厂、社职工、 社员退休福利统筹办法（试行草案）》、《关于手工业厂、社职工、社员退职处理办法（试行草案）》，这两个试行草案对集体企业职工的退休退职的实施范围、退休退职的条件和补助标准以及统筹基金的来源和征集及其使用都作了明确具体的规定，具有很强的操作性。通过以上的改进立法，我国的社会保障立法得到了进一步的发展。
3、第三个时期（1966年5月——1976年10月）：停滞和受破坏时期。1966年5月“文化大革命”开始，在十年内乱时期， 我国的社会保障立法制度受到严重干扰和冲击，社会保障立法处于停滞状态，已建立的社会保障制度遭到严重破坏。在理论上，《中华人民共和国劳动保险条例》被否定，劳动保险被污蔑为“修正主义”，是“腐蚀人民腐蚀机关工作人员”，是“形式上为工人好，实际上腐蚀工人意识”，是“鼓励懒汉”等，导致了理论上的混乱和错误认识。在实践上，劳动保险管理机构被撤销，社会保险金的征集、管理和调剂使用制度被停止，正常的退休退职工作在一些地区被迫中止，移地支付保险待遇的办法也被迫停止执行。特别是1969年国家发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革建议（草案）》，停止提取社会保险金，取消了社会保险费统筹制度，将社会保险改为企业保险。这就降低了劳动保障的社会化程度，大大削弱了劳动保险的功能和意义。总之，在十年内乱时期，我国的社会保障立法不仅没有进步，反而大大地倒退了。
4、第四个时期（1976年10 月至今）：恢复、 改革与创新时期。 1976年10月，十年内乱结束，中国进入了一个新的历史时期，社会保障制度也得以全面恢复和重建。1984年，为适应我国经济体制改革的总体要求，我国进行了社会保障制度的改革。社会保障立法从社会保障的运行机制、模式类型、项目构成、待遇水平、管理社会化等方面进行了深层次的改革与创新。颁布了大量社会保障法律法规。1986年国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，确立了劳动合同制工人的养老保险制度。同年，发布《国营企业职工待业保险暂行规定》，初步建立了我国的失业保险制度。1987年国务院发布了《职业病范围和职业病患者处理办法》。1988年国务院颁布了《女职工劳动保护条例》，进行了生育社会保险试点。1990年国务院发布了《关于加强养老保险基金的征缴和管理工作的通知》。同年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了企业职工养老保险改革的方向。1992年初，劳动部、国家体改委、人事部、全国总工会联合发出《关于深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革的意见》，要求继续推进养老保险制度的改革，逐步建立国家基本保险、企业补充保险和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险体系。基本养老保险所需资金按照国家、企业、个人三方面共同负担的原则，由社会保险管理机构统一筹集。适当扩大待业保险范围，完善待业保险制度。加强待业保险基金的管理，按国家政策用好基金，使之尽快运转起来，并建立健全审计和检查监督办法。1992年，广东、海南、深圳的社会保障制度综合改革试点开始运转，进行了以待业、养老保险为重点的社会保障制度的改革。1996年8 月全国人大常委会通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》，规定了对老年人的社会保障。同时加强了失业保险，到1994年底，全国有27个省、自治区、直辖市颁布了失业保险的地方性政策和法规，其中有26个省、自治区、直辖市将失业保险覆盖范围由国有企业职工扩大到非国有企业职工，全国参加失业保险的职工达9500万人。1994年全国人大通过《中华人民共和国劳动法》，对中国劳动者享有的社会保险和福利待遇作出了明确的系统的法律规定。围绕着《劳动法》的施行，劳动部颁布了17个配套规章。 建立了以“最低生活保障线”为依据的现代社会救济制度， 继1993年6月上海市出台城市居民最低生活保障的社会救济措施后， 厦门、青岛、福州等城市都建立了城市居民最低生活保障制度。实行了大病医疗统筹和试行医疗费用社会统筹和个人账户相结合为主要内容的医疗保险制度改革。
（二）新中国成立后的社会保障立法的总体评价
新中国成立以来，中国的社会保障事业取得了令人瞩目的成就，社会保障立法也取得了巨大的成绩。主要表现在：初步建立了社会保障立法体系，法律规范逐步走向科学化，社会保障立法得到了较好的贯彻实施。但也存在以下几点不足：
1、社会保障法律体系不完备。 社会保障立法应是一个内容丰富的完备体系，但长期以来，我国的社会保障法在宪法中仅有原则性的规定。社会保障中必不可少的失业保险、工伤保险、贫困者救助、受灾者救济的宪法性原则都未规定。从基本法律上讲，尚无社会保障基本法问世。此外，行政法规之间的衔接不紧密，且经常变动，法律体系不完备。
2、社会保障法律规范不统一。首先，法规的表现形式不规范。 许多实际上非法律规则起着法律的作用，它们表现为政策、文件甚至通知、意见、复函。缺乏法律规范在形式上应有的规范性和严肃性。其次，表现在有关法规实施范围的不统一。我国现行的社会保障立法，从实施的地域范围上看，有的在全国有效，有的在部分地区有效；从客体范围上看，有的限于固定工，有的限于合同工，等等。第三，表现在有关法规内容的不统一。目前，社会保障立法进展缓慢且修改工作不及时，加之各级各类管理机构“各立其法，各行其是”，导致同样的社会保障事务由不同的法律法规调整。
3、社会保障立法内容亟待完善。这一时期的社会保障立法， 有的属于计划经济体制下的产物，有的则与市场经济紧密相连，导致立法内容的相互冲突，各单项社会保障立法不完善，整个社会保障立法内容缺乏和谐性、统一性，可操作性不强，影响社会保障法功能的发挥。
（三）我国社会保障立法的完善
1、正确认识社会保障立法的重要性，完善社会保障立法体系。 市场经济是法制经济，市场经济的发展需要社会保障的支持。没有完善的社会保障制度，劳动用工制度的改革就难以实施。目前，通过立法建立健全社会保障制度，为劳动用工制度的改革提供较好的法律环境已成为当务之急。我们应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，建立完善的社会保障法律体系。因此，一要制定社会保障的基本法——社会保障法，确定实行社会保障的基本原则、范围及项目，为各项保障制度确定基本的法律依据。二加快社会保障项目的单项法规建设，结合社会保障制度改革的进程逐步制定养老保险法、失业保险法、医疗保险法等法律，使社会保障项目的实施具有可操作性。
2、协调社会保障立法的内容，加强社会保障立法实施的有效性。 一是加强社会保障立法的内部协调，以社会保障法为社会保障立法的基本法，其它社会保障立法必须以该法确定的适用范围、基本原则、基本制度为依据，不得与该法相冲突，同时各单项社会保障立法的原则、制度、措施等应彼此协调一致。二是社会保障立法应与其它相关法律部门的立法相衔接，在法律责任方面与行政处罚法、刑法等相衔接，以加强社会保障立法实施的有效性并避免与相关法律部门的冲突。
3、建立健全社会保障的行政执法和司法体制。首先， 应建立和完善社会保障监督机构，完善其工作职能，并赋予其行政执法权。在社会保障项目的实施、社会保障资金的筹集、运用及发放等方面充分发挥行政管理和监督职能，堵塞社会保障资金的流失，对社会保障过程中的违法行为进行行政处罚。二是完善社会保障的司法体制。加强对社会保障纠纷案件的审理，在有条件的地方设立人民法院劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件。人民法院对社会保障领域发生的违法案件应依法及时审理，对拒不缴纳法定社会保险费，拒不履行支付保险金义务，不当使用、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应依法追究其法律责任，以保护劳动者的社会保障权益不受侵犯。
收稿日期：2000—02—22