航空减排路径之探讨——兼评欧盟航空减排交易指令，本文主要内容关键词为：航空论文,指令论文,欧盟论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
早在1898年，诺贝尔奖获得者，瑞典科学家阿列纽斯(Svante Arrhenius)就曾预言，世界将因为二氧化碳的过度排放而引起气候变暖。①今天，这一预言已经变成了活生生的现实。正如科学家们所相信的那样，气候变暖并非危言耸听，而是现实存在，它将或者已经给人类带来巨大灾难。②充分考虑到人类活动已大幅增加大气中温室气体的浓度，这种增加增强了自然温室效应，引起地球表面和大气进一步增温，并可能对自然生态系统和人类产生不利影响，③联合国于1992年在巴西里约热内卢召开环境与发展会议通过并签署了世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放的国际公约——《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，简称《框架公约》，UNFCCC），旨在“将大气中的温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到人为干扰的危险水平上”。④1997年《框架公约》在日本京都召开的第三届会议上又通过了《联合国气候变化框架公约京都议定书》（以下简称《京都议定书》the Kyoto Protocol）。《京都议定书》为发达国家和市场转型国家分别设定了减排目标，且引入了基于市场的减排机制，即排放交易机制。欧盟委员会为敦促其成员国履行《京都议定书》项下的减排承诺于2005年1月1日正式启动了欧盟自己的排放交易机制，并于2006年12月20日欧盟委员会公布并于11月19日欧盟理事会正式批准了一项“建议指令”（Proposed Directive，以下称之为“欧盟航空减排指令”），决定排放交易机制将扩大适用于民用航空领域。这一指令一经公布即引起了世界各国特别是各国民用航空业的极大反响。
二、现行减排机制（措施）：概述
（一）命令与控制(command-and-control，CAC)机制⑤
命令与控制机制是国际社会限制二氧化碳排放的主要传统手段。根据该机制，排放主体应当遵守特定的标准（命令），政府部门应予以严格监督和实施（控制）。⑥过去几十年以来，许多国家都采取此种机制来控制排放，但由于该机制的政策制定权都掌握在政府手中，因而既缺乏灵活性，又不能激励排放主体减排的积极性。⑦这就大大限制了控制排放的效力。
（二）排放交易机制(emissions trading schemes，ETS)
鉴于CAC的局限性，近些年来，国际社会开始放弃这种机制转而采取一种新的经济刺激(economic Incentives，EIs)手段来控制排放。所谓EIs就是，任何鼓励排放企业主动降低排放的，如经济的，金融的激励手段。ETS就是EIs最重要的、得到广泛运用的形式。⑧根据ETS，环境主管部门首先应设定排放目标，并以此确定排放总量，然后在各排放企业之间分配特定数量的排放额度（即排放权），这种额度可以出售或在市场上进行交易。也就是说，企业可以通过减少排放将其特定时间内的剩余额度出售给那些超额排放的企业。由此看来，相对于CAC而言，ETS至少有以下几点优势：(1)它鼓励企业在其排放配额以内减少排放，故此减排费用较低；⑨(2)有利于促进技术革新，选择采用更加绿色，更加经济的能源⑩(3)有利于更广泛地适用各类企业，无论是大型的还是小型的。(11)
三、欧盟航空排放指令：缺乏法律根基
（一）欧盟排放交易机制(EUETS)
2002年欧洲议会批准《京都议定书》之后，为敦促成员国履行《京都议定书》项下的义务，(12)欧盟于2003年即通过并公布了2003第87号指令，即“排放配额交易指令”。指令建立了在欧共体内进行温室气体排放配额交易机制（以下简称欧盟排放交易机制，EU Emissions Trading Scheme，EUETS）。根据EUETS，各成员国应在指令设定的参数以内制定各自的国家分配计划(National Allocation Plans)，在不同的排放主体间进行配额分配，引入市场进行排放权交易。按照相关规定，欧盟将分阶段地实施排放交易机制，第一阶段（即2005-2007年间）主要涉及电力、能源、钢铁制造、纸浆和造纸以及矿产等5个产业；第二阶段（即2008-2012年及以后）将进一步收紧排放目标并逐步扩大适用于其他新领域。(13)
（二）欧盟航空排放机制
2006年12月20日，欧盟委员会采纳了关于将EUETS扩大适用于航空业的建议，2008年11月19日欧盟理事会正式以指令方式通过上述建议，亦即正式将民用航空减排问题纳入EUETS。与现行的EUETS由成员国自行(member-state-level)分配排放额度的方法不同，航空排放指令要求由欧盟(EU-level)统一分配排放额度。(14)欧盟委员会按照2004-2006年期间分配给航空业平均配额数据来确定总额度。(15)在监管上，获准在欧盟境内营运的承运人，由核发营运许可证的成员国负责监管和确保其遵守指令；非欧盟承运人则由在其境内排放温室气体量最多的成员国负责。航空减排指令从2011年开始适用于所有在欧盟境内营运的航班，2012年将扩大适用于所有进出欧盟的航班，(16)也就是所有国际航班。这就意味着，到2012年包括中国航空公司在内的所有国际航班降落或飞离欧盟任何成员国时就要购买排放额度，除非排放配额尚有结余。
目前，无论是内国航班还是国际航班都没有纳入ETS的先例。(17)欧盟之所以将包括国际航班在内的航空减排问题纳入EUETS，其主要理由不外乎是：(1)既然将成员国航空纳入EUETS构成欧盟解决减排问题措施之一，那么在欧盟占绝对多数市场份额的国际航班当然应当一视同仁；(18)(2)虽然航空温室气体排放仅占欧盟排放总量的3%，但是到2012年航空排放将在1990年基础上增长150%，如此增长速度将抵消至少20%的欧盟在《京都议定书》项下的减排任务；(19)(3)众所周知，《京都议定书》虽然主要是解决各国特别是发达国家国内工业碳排放问题，但同时也授权国际民航组织(International Civil Aviation Orgnization，ICAO)协调处理航空减排问题，欧盟这样做不仅符合《京都议定书》的做法，同时还能继续与ICAO合作做好航空减排工作；(4)更何况，由于航空公司加入碳排放交易，有利于进一步加强和完善碳排放市场。(20)凡此种种，理由不可谓不充分。然而，欧盟以外的绝大多数国家，特别是美国的业内人士对欧盟的航空排放指令提出严重的质疑。
人们普遍认为，欧盟独自将包括国际航班在内的航空排放问题纳入ETS体系，在政治上，更是在法律上存在难以克服的问题和障碍。从政治角度，问题一就在于，欧盟来确定国际航班的减排措施是不恰当的，因为国际航空的排放引起气候变化问题本身是一个国际问题，应寻求全球解决方案解决。(21)因而，只有国际民用航空组织在现行的国际民用航空立法框架之下寻求国际民用航空减排措施才是最为恰当的。问题二在于，欧盟这样做就意味着向其他地区强行推销其所青睐的办事方法和价值取向。每个国家都有权设定自己的减排方案和措施，欧盟不能也不可能去加以改变。(22)
在法律上，首先，它与现行国际民用航空立法所提营运要求不符。《芝加哥公约》第12条规定，任何缔约国航空器应当遵守当地有关“飞行和运转”(flight and maneuver)的规则和规章；……在公海上空，有效的规则应为本公约制定之规则。欧盟航空减排指令显然与上述规定相违背，因为航空减排指令显然不仅适用于在欧盟运行的航空器，也适用于在欧盟以外的其他国家领土上空以及公海上空飞行的航空器。举例而言，从纽约飞往巴黎的航班，尽管绝大部分航程都是在欧盟以外的公海上空完成，但在2012年以后也要受航空减排指令的制约。这不就意味着欧盟享有了应当由《芝加哥公约》享有的公海上空的立法权了吗？另一方面，国际民用航空是一个特殊的产业，其排放属于全球性质，不以国界为限，其大部分燃料的耗用（亦即排放）都在公海或不同国家领土上空的大气层中，因此由一个国家（国家集团）对国际航空运输采取行动必然对国际航空的运行产生不利影响。
第二，将国际航空排放纳入EUETS就意味着进出欧盟的非欧盟国家的营运人要缴纳超出相关公约所要求的费用。的确不错，《芝加哥公约》第15条允许机场设施及服务提供者可自行评估收费标准收费以弥补其成本。但随后ICAO在解释第15条时指出，所收费用不得超过提供设施和服务所需的、经过证明的成本。(23)而且，根据第15条精神，各缔约国不能仅基于营运人在其领土经停、出港或进港而强行收取额外费用。
第三，欧盟缺乏域外实施其排放指令的管辖权。在现代法学中，有许多国家和学者都主张，对于在本国领土以外的行为，如果给本国造成了实质性的影响(substantial effect)，对该外国发生的行为本国法律具有域外适用本国法律的管辖权。(24)这就是所谓的“效果理论”(effects doctrine)。(25)欧洲法院在纸浆案、波音—麦道合并案等案件的审理结果表明，(26)欧盟在竞争法领域也开始采用“效果理论”。尽管这样，仍有学者认为，从事国际民用航空运输的非欧盟承运人更主要在公海或欧盟以外的其他国家领土上空飞行对欧盟并未产生“实质性影响”，(27)更何况，全部航空排放的二氧化碳仅占全球排放总量的2%，根本构不成对欧盟减排目标的实现产生任何威胁。退一步说，如果说国际航空排放构成了导致气候变化的重要因素，那也是对全球而非欧盟有“实质性影响”。
第四，与UNFCCC所确立的原则明显相违背。UNFCCC针对不同发展水平的国家提出了“共同而有区别的责任(common but differential responssibility)”原则。那就是，国家不分大小、贫富、能力强弱，对地球环境的保护都负有责任，但在各国之间，特别是发达国家和发展中国家之间，所承担的责任应当与它们社会历史上和在当前对地球环境造成的破坏和压力相适应。换言之，发达国家应当比发展中国家承担更大的责任。欧盟航空减排指令不加区别地要求来自不同国家的航空企业承担相同的责任显然背离了上述原则。
由此看来，欧盟对主要在欧盟以外飞行的航空器的碳排放行为适用其排放指令，是没有法律根基的。
四、国际航空减排路径之思考
如上所述，尽管目前航空活动中的碳排放量在全球碳排放总量中所占比例很小，但笔者以为，采取适当的措施限制航空碳排放是十分必要的。为应对气候变化，欧盟将排放交易体系扩大适用于民用航空领域的想法不失为一种较为先进的，具有前瞻性的思路。问题在于，欧盟试图通过这种单方面行为来处理需要多边解决的全球问题，是不妥的，也是不可行的。换句话说，欧盟不应当特立独行，将国际航班纳入EUETS，而应当由国际社会，如国际民航组织，统一解决航空减排问题。
ICAO是组织制定国际航空减排措施的最恰当机构。根据《芝加哥公约》，ICAO负有统一国际民航规则的职责，且其功能已经技术标准的设定扩大到国际环境立法，包括设定综合性的基于市场的措施等。(28)目前几乎所有从事航空运输的国家都是其成员国，因此它既是在成员国之间进行协商、谈判的最佳场所，又能够吸引各主要航空大国参与其中，共商航空减排措施。
实际上，ICAO对环境问题一直给予持续的关注，并且做了大量的工作。(29)早在1972年，联合国人类环境大会召开之后，ICAO就已经注意到民用航空对大气的污染问题。(30)1983年专门设立了航空环境保护委员会(the Committee on Aviation Environmental Protection，CAEP)负责就有关民用航空环境问题向大会和理事会提供咨询和建议。《芝加哥公约》附件16就是专门规定国际航空有关环境质量的技术标准和商业习惯问题，其中包括噪声和引擎排放污染。(31)
1998年在日本京都召开的UNFCCC第三届会议上，明确了ICAO负有处理国际民航温室气体减排问题的功能。《京都议定书》要求各签字国负责国内航空减排问题，而国际航空则应通过ICAO解决气体排放问题。(32)2004年，ICAO大会发布了基于市场的减排措施指南。关于国际航空减排机制问题，指南设想了两种可供选择的机制：(1)由ICAO直接发展和建立统一的国际减排体系；或(2)由ICAO监管，通过成员国中现行的排放交易措施实现国际航空减排目标。(33)
2007年，CAEP最终提出建议采纳第二种方案，即将国际航空减排纳入ICAO成员国的减排交易体系。建议案的主要内容包括，航空承运人是减排交易的实体；承运人的义务以该承运人所有飞行的排放总量为基础；减排交易措施仅针对二氧化碳的排放；对外国承运人只能在相互同意的基础上适用排放交易机制。(34)随即在2007年9月召开的大会期间，ICAO同意成立一新的“国际民用航空与气候变化小组(Group on International Aviation and Climate Change，GIACC)”，专门负责起草和制定“实施框架”(implementation framework)。成员国可以在该框架之下通过排放交易机制实现减排目标。当然，ICAO同时指出，各成员国也可以选择改进技术、改善营运以及优化航运管理等措施实现上述目标。GIACC随后召开了多次会议，进行了深入细致的研究和调查，得出结论认为，在缺乏国际民航组织制定的框架下，由各国或各地区通过不同的政策和参数而实施基于市场的措施，情况并不理想。GIACC（在现实条件下）建议建立可供各国选择的一揽子措施，其中包括与航空器有关的技术发展，改进空中交通管理和基础设施、更高效地运行，以及基于市场的措施和监管措施等。(35)每个国家将保留最后的权利，从上述措施中选择适合其国情并符合全球目标的措施。(36)
有人曾经担心，由于ICAO行动缓慢，有些利益集团可能就会利用ICAO延迟履行碳排放义务。(37)然而，正如上文所提及，航空业与其他产业有着很大的区别，其跨国界排放，亦即全球性的特点，就决定了航空减排的复杂性。或许正是这个原因，《联合国框架公约》及其《京都议定书》没有将航空减排纳入其中。几年来，ICAO一直在与各成员国政府、各相关多边组织以及行业协会加强沟通，为发展国际航空减排机制做出不懈努力并已取得了初步成果（即行动方案）。这些成果，至少可以说，为处理国际航空对气候变化之影响的全球框架提供了一个基础。在笔者看来，构建全球统一的国际航空减排机制是一个漫长的过程。鉴于不同国家、不同利益集团的利益交织并存，(38)国际社会只能以ICAO为平台，通过充分协商谈判，设定阶段性减排目标，分阶段地实施国际航空减排措施。GIACC提出的一揽子可供选择的行动方案在现实条件下（起步阶段），是符合实际的，恰当的，也是唯一的选择。当然，这种成员国单兵作战的方式，由于没有统一的碳排放测算标准、减排措施不一等，在未来的航空减排道路上或将出现这样或那样的纷争和困难。因此，构建全球统一的国际航空减排交易机制或许是国际航空减排的必由之路。
需要指出的是，在未来的国际航空减排道路上，无论分为几个阶段，采取什么样的措施，建立怎样减排机制，都必须遵循以下几个原则，那就是：(1)充分考虑发展中国家的发展利益，坚持《联合国框架公约》及其《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则；(2)坚持《芝加哥公约》所约定的不歧视原则及发展国际航空的平等和公平的机会；(3)航空减排不减损各国在现行法律框架下的其他义务。笔者以为，唯有切实坚持上述原则才能真正建立高效率的具有普遍意义的国际航空减排机制，才能构建和谐的国际航空减排秩序。
五、结论
随着国际航空活动进一步发展，飞行器在运行过程中所排出的温室气体对全球气候的影响将会越来越明显。因此，减少或降低航空排放，特别是如何或者通过什么方式减排是国际社会面临的亟待解决的问题。鉴于国际社会目前还没有一个具有普遍约束力的国际航空减排法律框架，欧盟“为履行《京都议定书》项下义务”而率先颁布航空减排指令，将其EUETS扩大适用于民用航空领域，并将从2012年起适用于在欧盟境内起飞或降落的所有国际航班。应当承认，欧盟航空减排指令在推动国际航空减排方面起到了一定的积极作用。然而，国际航空减排是全球性问题，欧盟作为一个区域性的国家集团试图解决这一全球性问题显然缺乏法律的根基。
全球性问题就应当由国际社会共同协商解决。在国际法上，ICAO作为一个旨在发展国际航行的原则和技术，并促进国际航空运输的规划和发展的国际组织是解决和处理国际航空减排的最恰当机构。近些年来，ICAO也的确在国际航空减排问题上做了大量的工作，公布了将国际航空减排纳入各国交易机制的指南，提出了供成员国选择的一揽子措施，其中包括与航空器有关的技术发展，改进空中交通管理和基础设施、更高效地运行，以及基于市场的措施和监管措施等。在现实条件下，这一方案是符合实际的、可行的。当然，构建全球统一的国际航空减排交易机制才是未来国际航空减排的必由之路。
国际航空减排由于其特殊性没有纳入《框架公约》及其《京都议定书》的框架之下，但其所确立的减排基本原则，作为发展中国家，我们必须坚持，以争取更多的发展权利，那就是，共同但有区别的责任原则。
注释：
①United Nations,Combating Global Warming:The Climate Change Convention (1997),http://www.un.org/ecosocdev/geninfo/sustdev/climate.htm.
②Eric Chaisson & Steve Mcmillan,Astronomy Today 175 (5th ed.2005); National Academy of Sciences (NAS),Understanding and Responding to Climate Change:Highlights of National Academies Report 2 (2005).
③《框架公约》序言部分。
④《框架公约》第2条。
⑤该机制本质上是一种强制管理调整方法，即通过政府的强制命令来减少污染。参见吕晨光、周珂：《英国环境保护：命令控制与经济激励的综合运用》，《法学杂志》2005年第11期，第41页。
⑥Clare Bayley,U.K.Parliamentary Office of Science and TECH.,Environ Mental Policy and Innovation 1 (2004),http://www.parliament.uk/documents/upload/POSTpn212.pdf.
⑦See Richard A.Kerr,Acid Rain Control:Success on the Cheap,282 SCIENCE 1024,Nov.6,1998,http://www.sciencemag.org/cgi/content/full/282/5391/1024?ck=ck.
⑧Christina K.Harper,Climate Change and Tax Policy,30 B.C.Int'l & Comp.L.Rev.411,Spring,2007.
⑨U.S.EPA,International Experiences with Economic Incentives for Protecting the Environment 2 (2004),http://yosemite.epa.gov/ee/epa/eermlile.
⑩U.S.EPA,International Experiences with Economic Incentives for Protecting the Environment 2 (2004),http://yosemite.epa.gov/ee/epa/eermlile.
(11)U.S.EPA,International Experiences with Economic Incentives for Protecting the Environment 2 (2004),http://yosemite.epa.gov/ee/epa/eermlile.
(12)Dan CONG.RES.Service,Climate Change:the European Union's Emissions Trading System (EU-ETS) 1 (2006),http://digital.library.unt.edu/govdocs/crs//data/.
(13)IEL B.Reagan,Putting International Aviation into the European Union Emissions Trading Scheme:Can Europe Do It Flying Solo? 35 B.C.Envtl.Aff.L.Rev.349,2008.
(14)Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amending Directive 2003/87/EC so as to Include Aviation Activities in the Scheme for Greenhouse Gas Emission Allowance Trading Within the Community,at 2,COM (2006) 818 final (Dec.20,2006).
(15)Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amending Directive 2003/87/EC so as to Include Aviation Activities in the Scheme for Greenhouse Gas Emission Allowance Trading Within the Community,at 2,COM (2006) 818 final (Dec.20,2006).
(16)European COMM'N,EU Action Against Climate Change,EU Emissions Trading:An Open Scheme Promoting Global Innovation to Combat Climate Change 7 (2004).
(17)See Press Release,U.S.Dept.of State,United States Questions European Aviation Emission Trading Scheme (Dec.2,2005),http://usinfo.state.gov/gi/Archive/2005/Dec/05-48743.html.
(18)Mark Pilling & Jackie Thompson,Carbonstorm,AIRLINE BUSINESS,Jan.22,2007.
(19)Press Release,United States Mission to the European Union,U.S.'s Byerly Reaffirms Commitment to Finalizing Transatlantic Air Services Accord (Jan.11,2007),http://useu.usmission.gov.
(20)Sally Cairns & Carey Newson,Predict and Decide:Aviation,Climate Change and UK Climate Policy 70 (2006).
(21)Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC],Aviation and the Global Atmosphere:Summary for Policy Makers,at 3 (1999).
(22)Press Release,U.S.Dept.of State,United States Questions European Aviation Emission Trading Scheme (Dec.2,2005),http://usinfo.state.gov/gi/Archive/2005/Dec/05-48743.html.
(23)Int'l Civil Aviation Org.[ICAO],ICAO's Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services,at 3,ICAO Doc.9082/7 (7th ed.2004),http://www.icao.int/icaonet/dcs/9082/9082_7ed_en.pdf.
(24)如，美国《对外关系法重述（第三次）》就规定，任何一州对在本州领域外发生的、在本州领域内产生或将产生实质性影响的行为，都具有域外实施其法律的管辖权。见：The Section 402(1)(c) of he Restatement (Third) of Foreign Relations Law of the United States。
(25)目前，该理论主要在反垄断法和竞争法领域广泛运用。
(26)详见廖凡：《欧盟企业合并规则域外适用及其应对》，载北大法律信息网。
(27)Michael B.Jennison,Address at the International Air Transport Association (IATA) Legal Seminar in Istanbul,Turkey:Some Points on Aviation Emissions Regulation (Feb.2007).
(28)参见黄居正著：《国际航空法的理论与实践》，新学林出版股份有限公司2006年版，第99-125页。
(29)Heather L.Miller,Civil Aircraft Emissions and International Treaty Law,63 J.AIR L.& COM.697,710(1998).
(30)R.I.R.Abeyratne,Legal and Regulatory Issues in International Aviation 9 (1996).
(31)Int'l Civil Aviation Org.[ICAO],The Convention on International Civil Aviation:Annexes 1 to 18,http://www.icao.int/icaonet/anx/info/annexes_booklet_en.pdf.
(32)《京都议定书》第2条，2项。
(33)Int'l Civil Aviation Org.[ICAO],Consolidated Statement of Continuing ICAO Policies and Practices Related to Environmental Protection,Assemb.Res.A35-5 (2004).
(34)Press Release,Int'l Civil Aviation Org.,Participants of ICAO Environmental Meeting Agree on Guidance for Aviation Emissions Trading (Feb.16,2007),http.//www.icao.int/cgi/goto_m.pl?icao/en/nr/2007/pio200701_e.pdf.
(35)国际民航组国际航空与气候变化高级别会议工作文件，HLM-ENV/09-WP/3 8/8/09。
(36)Press Release,Int'l Civil Aviation Org.,ICAO Commits to Aggressive Action on Aircraft Emissions (Sept.28,2007),http://www.icao.int/icao/en/nr/2007/pio2OO710_e.pdf.
(37)Communication from the Commission to the Council,the European Parliament,the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions:Reducing the Climate Change Impact of Aviation,at 2,COM (2005) 459 final (Sept.27,2005).
(38)根据国际航空与气候变化组2009年召开的第三次会议第一小组的工作报告，发达国家，如美国、法国、澳大利亚、英国等，发展中国家，如埃及、中国等都提出了自己的意见和主张。