中国电力产业规制效果的实证研究，本文主要内容关键词为：中国电力论文,规制论文,效果论文,实证研究论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、文献评述
随着电力体制改革的逐渐推进，对电力规制的认识和看法引起学术界和政策层面的争论。不同的规制效果验证已经成为正确评价电力规制的关键环节，直接影响电力体制改革的下一步选择。特别是经历了加州电力危机、亚洲“独立电厂（IPP）”危机和拉美能源规制体系瓦解，人们不得不对新型规制的动态效果及其在发展中国家的有效性进行重新审视（Stern & Holder，1999；Estache， 2002）。中国电力产业经历了结构重组、规制改革这样一个逐步深入的过程，新型规制模式已初具雏形。目前，国内电力规制的相关研究多集中于规制对策的规范分析，实证研究比较薄弱，中国电力产业规制效果如何，这一基本问题尚未得到很好的实证检验。
电力规制的实际效果如何？ 对其计量检验能够在统计意义上将规制制度的作用与其他改革措施的作用显著分离开来。近年来国外有关电力规制效果的实证研究开始丰富起来。Cubbin & Stern （2004）利用28个发展中国家1980—2001 年的面板数据检验发现，明确的规制法律和高质量的规制体制的存在与供电部门的绩效呈显著的正相关。另一方面，Zhang et al.（2005）利用36个发展中国家1985—2003年的面板数据发现电力规制效果并不明显。国内学者近两年也开始关注电力规制效果的实证研究。唐要家（2004）根据中国电力1985—2001年的各类数据对规制效果进行经验分析，发现规制在实现电力供给的迅速增长和动态生产效率的改进上相对成功，但在价格水平与价格结构、防止垄断利润、降低运营成本和提高资本利用效率上却没有实现效率目标要求。肖兴志（2005）利用聚类分析法，以1996—2005年电力行业成本利润率在全部工业行业中的排名为指标，实证考察了中国电价规制在限制垄断力量方面的效果。干春晖、吴一平（2006）利用中国电力1979—2002年的数据计量检验了规制分权化的影响，证明规制分权化几乎没有产生任何正面效应，由此产生的合谋导致了规制的低效率。
中国对电力规制效果的实证研究主要存在下列不足：一是效果验证不够全面。现有规制效果的实证检验多采用单一的绩效指标，如电价或效率，难以全面准确地体现电力绩效和规制效果。二是规制指标不够系统。规制指标的设定就是根据一定标准把定性的制度因素系统量化的过程，是计量检验的重点和难点。国内现有研究主要是对规制体系的某一方面影响进行验证，尚未从规制的整体性质如何影响电力绩效这一层次上进行实证研究。本文试从全面考察规制效果和系统设计规制指标两个维度推进中国电力规制效果的实证研究。
二、检验标准与指标说明
1.中国电力产业规制效果的检验标准
规制效果，即规制目标的实现程度。一般说来，政府规制垄断企业的基本目标：一是使被规制企业得到一个“合理”的收入或收益率，二是使被规制企业以最低成本满足社会对其服务的需求。电力产业的特性决定了其规制目标应该包括：提高电力部门启用足够金融资源为有效平衡供需进行投资的能力；促进电力部门合理价格水平和价格结构的形成；引导电力投资者形成合理的回报率预期；降低运营成本和投资成本，提高电力产业效率；提高电力服务质量，履行普遍服务义务。相应地，电力规制效果可从总量、价格、利润、效率和质量五个方面进行验证。这种验证思路也能比较全面地反映中国电力产业的规制效果，并具有较强的可操作性。
电力不仅是工业生产重要的投人品，也是家庭生活必需的消费品，中国经济的高速增长对电力供给提出了挑战。2005年中国工业增长11.4％，GDP增长9.9％，这都需要发电能力的显著增长作支撑，所以，总量增长是衡量中国电力规制效果的首要方面。发电环节是中国电力改革的重点，电力投资最终也将转化为产出，因此，本文以发电量作为总量指标。
电力规制另一重要作用就是形成一个公平合理的价格，既确保电力企业的发展又保护消费者的利益不受损害。本文试用工业电价反映电价水平的变化，因为工业电价的绝大部分来自发电成本，其他环节对它的影响较小，更能反映中国电力改革的重点——发电环节的规制效果。中国电力价格结构变化较小，电价结构安排更多是出于政治性因素而非效率性因素。中国国有电力企业较少采用价格歧视的价格结构（唐要家，2004），用户的电压差别在电价中的反映不充分（夏大慰，范斌，2002）。此外，全国范围内具有可比性的各类电价的时间序列数据难以获得，所以，本文以电力工业品出厂价格指数作为电价水平指标对电价规制效果进行检验。
合理的回报率是电力规制追求的重要目标，本文使用每百元销售收入实现的利润作为电力产业垄断利润的指标。1991—1997年电力资金利税率平均水平为9.86％，工业资金利税率的平均水平为9.18％，电力产业的资金利税率与整个工业的平均水平比较接近。而同一时期电力产业每百元销售收入平均实现利润8.65元，整个工业每百元销售收入平均实现利润3.32元，电力产业每百元销售收入实现的利润为整个工业平均水平的2倍以上，这大体反映出电力产业的利润很高。所以，投资回报率的规制将是电力规制效果的重要检验。
效率始终是电力规制追求的最高目标。通常情况下，劳动生产率是效率的衡量指标，但对于电力这一资本密集型产业，劳动生产率不能全面地表现电力产业的经济效率，本文使用全要素生产率表示电力产业的经济效率。
服务质量是电力规制一个十分重要但经常被忽视的效果指标，消费者购买的不仅是电力本身，更是安全、连续的电力供给。在这一意义下，电力服务质量包括电力供应的频率、电压、连续性和可靠性。通常电力用户接触到的主要是反映供电能力和供电水平的供电可靠性指标，所以，本文使用其中的10千伏用户供电可靠率（SR-1）反映中国电力产业服务质量。
2.中国电力产业规制指标的说明
对规制的全面描述既包括规制的具体内容，也应考虑规制的整体安排和性质（规制治理）。关于高质量规制治理的标准，Stern & Holder（1999）和 Stern & Cubbin（2003）达成广泛共识，高质量规制应体现如下特征：明确的法律框架；独立的规制机构；可靠的规制者；透明性；参与性；可预见性。其中前3个特征为规制治理的正式属性，能够在法律中得以体现，后3个特征为规制治理的非正式属性，体现在规制机构的实际运作中。此外，规制是在规制主体与规制对象的互动中实现的，规制对象的发育程度也是影响规制效果的重要因素。由于规制治理的非正式属性不易观测以及规制人员的素质指标难以获得，本文即从明确的法律框架、规制机构的独立性和规制对象的发育程度三个维度设计中国电力产业规制指标。
（1）明确法律框架的确立。1996年4月，中国第一部《电力法》正式施行，随后一系列配套法规和条例相继出台，标志着中国电力产业步入法制化管理轨道。现行《电力法》在电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、监督检查和法律责任等方面做出了明确规定，特别是总章第六条涉及了电力规制制度的确立，但它只对电力规制主体进行了规定，未涉及电力规制的原则、对象、规制范围以及法律责任等。国家电力监管委员会成立后相继出台了一系列规章制度，其中2003年《电力市场运营监管办法（试行）》最为重要，它对电力规制的原则、对象、内容都作了具体规定。所以在法律框架这一维度，1996年以前的规制指标设为0，1996—2002年的规制指标设为0.5，2003年以后的规制指标设为1。
（2）独立规制机构的建立。2003年3月，国家电力监管委员会挂牌成立并依法统一履行全国电力规制职责。依据成立的初衷，它将改变以政府行政审批为主要方式、多级分散管理的体制，逐步改变政府电力管理职能缺位、越位和错位并存的状况；适应电力市场化改革引起的市场结构和市场主体多元化的变化，防止转轨时期可能出现的电力市场失序现象；有利于投资者建立合理、稳定的预期。所以在规制机构这一维度，2003年以前的规制指标设为0，2003年以后的规制指标设为1。
（3）规制对象的日益成熟。新中国成立后，国有电力企业在指定区域内实行纵向垄断经营并置于电力部的严格控制之下，并非真正意义上的市场主体。1985年电力市场的发电端部分开放，多元投资主体进入发电环节。同时国家逐步停止对电力建设的拨款。2002年4月中国对电力产业进行了横、纵双向拆分， 原国家电力公司拥有的发电资产大部分被重组为规模大致相当的5个全国性独立发电企业，电网方面成立国家电网公司和南方电网公司，配电、供电环节开展大用户直接供电试点。至此，独立、竞争的电力企业成为电力市场的主力军。所以在规制对象这一维度，1985年以前的规制指标设为0，1985—2001年的规制指标设为0.5，2002年以后的规制指标设为1。
三、实证分析
1.基本假设
假设1（H1）：良好规制导致发电总量的提高。电力是典型的资本密集型产业，有效投资是提高产量的关键因素。良好规制有利于创造良好的市场环境和投资环境，保证电力企业的良好运营，吸引私人资本和外资的积极进入，保障发电、输电、配电各环节的平衡发展。同时，电力产业长期沉没资本巨大、产出不易储存，良好规制对降低规制风险、保障投资者信心具有重要意义。此外，规制能够避免不良投资和不健全的财务，良好规制也是确保企业财务安全和电力稳定供给的重要条件。
假设2（H2）：良好规制导致电价水平和电力垄断利润的下降。电力产业具有较强的自然垄断特征，电力企业拥有垄断定价以获取最大利润的动机和能力，从而导致社会福利的下降和资源配置的无效。明确的规制框架下的独立规制能够限制电力企业行使垄断权力获取垄断利润，同时高素质的规制人员能够合理运用高峰负荷电价、价格上限等激励性规制方法，使电力价格和利润既保证电力企业的持续稳定发展又反映电力供应的成本和需求弹性，最大程度上减少经济扭曲。
假设3（H3）：良好规制导致电力产业效率的提高。规制是影响电力产业效率的重要因素，激励强度过低的规制促使企业用资本替代劳动以提高其资本回报率的基数，即所谓的“A-J效应”，从而导致企业生产时的要素选择偏离最优组合，产业效率降低；激励强度过高的规制促使企业隐瞒生产能力和效率，即所谓的“棘轮效应”，从而导致企业努力程度减弱，产业效率降低。因此，明确的规制条款和独立的规制机构有利于改善规制承诺，降低规制风险，使投资者形成合理、稳定的预期，进行最优生产决策。同时，良好规制为电力资源的优化配置奠定了体制基础，有助于提高运营效率。
假设4（H4）：良好规制导致电力产业服务质量的提高。综上分析，良好的规制设计有助于促进电力产业产量的增加、价格的合理和效率的提高，这些改进最终将转化为安全、连续的电力供给，即电力产业的服务质量。此外，明确的规制框架可对电力企业的责任与义务做出规定，并由独立的规制机构监督实行，从而在制度上保证了电力产业的服务质量。
2.检验模型
本文对中国电力产业规制效果的计量检验采用Cubbin & Stern（2004）对发展中国家电力规制效果进行研究的模型，但两者之间存在一些不同之处：Cubbin & Stern（2004）采用的是面板数据模型，而本文使用时间序列模型；同时，由于本文采用一国的时序模型，所以不包含国别效应变量，其他控制变量的选取也根据中国情况做了相应调整。本文简化的检验模型如下，其中非指数形式的指标采用其自然对数形式：
其中，RJFDL为人均发电量（千瓦时／人）；RJGDP为人均国内生产总值（元）；CSH为城市化指数，用城镇人口占总人口的比重表示；GZ为规制变量。人均国民收入水平决定了私人和政府对电力的投资水平，所以预期电力供给与人均国内生产总值正相关。城市化进程的加快也将扩大电力需求，从而导致均衡电力产量的增加，因此，预期电力供给与城市化进程正相关。
其中，DJ为电力工业品的出厂价格（1980年＝1）；MJ为煤炭工业品的出厂价格（1980年＝1），中国火力发电一直占发电总量的80％左右，煤是火力发电的主要原料，所以模型用煤炭价格近似表示燃料价格；RJGDP为人均国内生产总值，近似表示消费者收入；GZ为规制变量。燃料是火力发电的主要成本，价格反映成本，而消费者收入从需求方面直接影响电力价格水平。因此，预期煤炭工业品的出厂价格与电价水平正相关，人均国内生产总值与电价水平正相关。
其中，DLLR为电力、热力的生产和供应业每百元销售收入实现的利润，电力是其中的主要部分且与热力生产紧密联系，所以模型以之近似表示电力产业的利润水平；GYLR为工业每百元销售收入实现的利润，近似表示中国工业的整体利润水平；MJ为煤炭工业品的出厂价格（1980年＝1），近似表示电力生产的成本；DJ为电力工业品的出厂价格（1980年＝1），表示电力产品的价格；HDBZ为火力发电的比重，近似表示电力生产的技术偏好；GZ为规制变量。工业整体利润水平描述了中国工业的盈利环境，也是衡量电力产业利润的基准。工业整体利润水平越高，电力产业的利润水平也越高，因此，预期工业整体利润与电力产业利润正相关。均衡产量下产业利润与产品价格正相关，与生产成本负相关，因此预期电力价格的符号为正，煤炭价格的符号为负。不同发电技术的成本结构及导致的电价水平不同，从而影响整体的产业盈利水平。火力发电比重的变化反映了电力产业整体成本结构的变化，将影响电力产业利润。
其中，TFP为电力产业全要素生产率，反映电力产业的动态经济效率；SJQS为时间趋势，近似表示外生的技术进步；GYH为工业化指数；GZ为规制变量。全要素生产率的提高是一个经济系统广义技术进步的表现，包括生产工艺改善、管理水平提高、劳动者能力提高、产业结构优化等多种因素。随着时间推移，电力系统各方面指标不断改善，所以模型用时间趋势近似表示外生的全面技术进步，预期与全要素生产率正相关。工业化水平既从技术方面“推”动又从需求方面“拉”动电力产业效率的提高，预期与全要素生产率正相关。
其中，KKL为10千伏用户供电可靠率，近似表示中国电力产业服务质量；RJZJRL为人均装机容量，近似表示发电能力；RJDLXF为人均电力消费量，近似表示中国的用电需求；GZ为规制变量。电力产业服务质量即电力供给的安全性、连续性和可靠性与发电能力正相关，与全国用电需求负相关，因此，预期人均装机容量符号为正，人均电力消费量符号为负。
3.实证数据
本文计量检验的时间跨度为1978—2005年。1978年是中国经济体制改革的起始点，2005年为作者可获得最近数据的年度。受数据限制，某些检验的时间跨度有所减小。
人均发电量数据来自国家统计局编制的《中国工业年鉴》，电力工业品出厂价格指数和煤炭工业品出厂价格指数来源于国家统计局编制的《中国统计年鉴》，经作者计算将基期调整为1980年。电力、热力的生产和供应业每百元销售收入实现的利润和工业每百元销售收入实现的利润均通过国家统计局编制的《中国工业年鉴》相关数据计算得出。10千伏用户供电可靠率来自中国电力企业联合会颁布的电力可靠性指标数据。人均国内生产总值、城镇人口数、人口总数和电力消费总量的数据均来自国家统计局编制的《中国统计年鉴》，经作者计算得出城市化指数和人均电力消费量。火力发电比重来源于中国电力信息网，工业化指数来源于中国经济信息网，人均装机容量来源于亚太能源研究中心（Asia Pacific Energy Research Centre,APERC）的APEC能源数据库。
综上所述，中国电力产业规制效果检验使用的所有指标的数据描述如表1所示：
4.计量结果
中国电力产业规制效果计量检验的结果如表2所示：
总量检验中，初始回归结果中的D—W值偏低，残差可能存在正自相关，所以用AR（1）项进行了修正。最终回归结果表明：①国民收入、城市化进程和规制三个因素联合起来能够有力地解释中国发电总量的变化。模型拟合优度接近1，F统计量十分显著。②在提高发电总量方面电力规制效果显著。规制变量的符号为正，与预期一致，且在0.1％水平下显著。③经济发展是电力增长的原动力。人均GDP和城市化指数的符号均为正，与预期一致。模型中人均发电量和人均GDP均为对数形式且人均GDP的系数为0.336，这表明国民收入与电力产量之间的弹性为3。
价格检验的回归结果表明：①燃料价格、国民收入和规制三个因素联合起来能够有效解释中国电价水平。模型拟合优度约为0.986，F统计量十分显著。②在控制价格方面规制有效。规制变量的符号为负，与预期一致，在任何水平下都很显著。③煤价上涨和电力需求激增是推动电价上扬的主要动力。煤炭价格和人均GDP的符号均为正，与预期一致，煤炭价格指标通过显著性为10％的检验，电力需求指标在任何水平下都很显著。
表1 中国电力产业规制效果检验指标的数据描述
表2 中国电力产业规制效果的计量检验结果
注：**表示在5％的水平下显著，*表示在10％的水平下显著。
利润检验的回归结果表明：①工业整体盈利能力、产品价格、生产成本、技术偏好和规制能够解释80％的电力利润变动。模型拟合优度约为0.8，F统计量显著。②规制在防止垄断利润方面有效。规制变量的符号为负，与预期一致，且通过水平为10％的检验。③发电技术和盈利环境影响产业利润。火力发电比重和工业利润的符号均为正且统计量显著，与预期一致。④电力成本结构和利润分配不合理。电价水平的符号为负而煤价水平的符号为正，电价水平在5％的水平下显著，而煤价水平未通过水平为10％显著性检验。这一结果出乎意料，一种可能的解释是，电力原料投入之外的成本可能过高，比如员工工资，管理者薪金和股东收益，从而产品价格的上涨不足以弥补此类成本的增加，利润水平下降。此外，煤价水平统计量不显著说明，电力产业可能采取成本加成定价方式，能够将原料成本上涨的负担转嫁出去，产业利润未受影响。
效率检验的回归结果表明：①技术进步、工业化进程和规制三个因素联合起来能够很好解释中国电力效率的变化。模型拟合优度接近1，F统计量十分显著。②在提高效率方面电力规制效果显著。规制的符号为正，与预期一致，而且在5％的水平下显著。③外生技术进步有力地促进了中国电力效率的提高。时间趋势的符号为正，与预期一致，而且统计量在任何水平下都很显著。④工业发展促进电力产业效率提高。工业化指数的符号为正，与预期一致，统计量在0.01％的水平下很显著。
质量检验的回归结果表明：①发电能力、用电需求和规制三个因素联合起来能够解释中国电力服务质量变动的90％。模型拟合优度约为0.9，F统计量显著。②在提高服务质量方面电力规制无效。规制变量的系数为零且统计量很不显著，约有80％的概率为零。③城市用户供电可靠性与发电能力和用电需求密切相关。人均装机容量的符号为正，人均电力消费的符号为负，而且二者的统计量十分显著。表明发电能力的增强有利于城市电力稳定供给，而用电需求的增加对之构成威胁。
四、研究结论
本文对中国电力产业规制效果进行了全面检验，结果表明，明确的规制框架、独立的规制机构和不断成熟的规制对象在统计意义上显著促进了中国电力产业总量的提高、价格水平和垄断利润的降低以及效率的改进，但在改善服务质量方面尚未发挥明显作用，所以，应当继续坚持电力规制的体制改革方向。基于上述实证研究，本文认为中国电力规制应在以下几个方面加以完善：
（1）完善电力规制方式，提升电力规制质量。实证结果显示，中国电力产业规制效果总体明显，应进一步实施独立规制的改革思路，通过制定专门的电力规制法律确保独立规制的电力改革方向。具体改革过程中应重点把握三方面：一是在《电力监管条例》的基础上尽快制定《中国电力规制法》，依法实施电力规制；二是在国家发改委和电监会规制分权的基础上适当集中，优化电力规制权力，形成高效统一的电力规制政策，确保规制质量的提升；三是构建和完善电力服务质量规制体系，把服务质量作为电力规制的重要考核目标，探索电力可靠性管理指标与传统电力规制指标的衔接。
（2）理顺电力价格体系，维护市场运行规则。实证研究表明，电力价格受供求、成本和规制三方面因素的共同影响。在煤电价格联动、资源紧张、煤炭价格放开的情况下，电价上升不可避免。我国应该在资源性产品价格上浮过程中逐步形成合理的销售电价体系，使得电价反映需求弹性，同时采用阶段式定价方式来保障居民最低生活用电需求。提高产业效率是抑制电价上涨的关键因素，而维护市场运行规则，保持良性的电力市场竞争态势，是提高产业效率和电力投资效率的最有效手段。正确的价格信号又将引导着合理的电力投资，形成良性循环的电力发展思路。
（3）加强电力环境规制，将能源效率和环境目标融入竞争性电力市场的规制体系。回归分析显示，国民收入每增长1％需要发电总量增长3％，比国际公认的国民收入与电力产量间的弹性值1大得多，表明中国经济增长依赖于过度的能源消耗。这暗示着长期存在的电力短缺问题可能影响中国的经济奇迹；同时，低下的能源效率又将导致严重的燃料浪费和环境污染，环境压力巨大。因此，中国的能源政策需要从只注重经济增长转变为兼顾经济增长与环境发展，把能源效率和环境目标融人到竞争性电力市场的规制体系，在完善电力产业经济性规制的同时不断加强电力环境规制，建立推动电力产业健康发展和国民经济持续增长的长效机制。
（4）加强电力成本审计，完善规制信息监控机制。实证研究表明，中国电力企业的成本结构和利润分配不合理，原料投入以外的成本过高，这与目前高涨的电力产业“减薪”压力相呼应。电力等垄断产业“自我减薪”仅是权益之计，完善监督机制、增加信息透明度、通过信息规制合理员工收入是优化电力企业成本结构和利润分配的制度保障。完善相关成本信息的监督制度有助于提高电力企业信息质量，控制电力企业信息租金，提高电力规制效果。加强电力审计机构的独立性和公正性建设，加强社会监督都是改进电力信息监控机制的重要方式。
由于数据和技术方面的限制，本文研究中还存在一定的不足：规制指标的构建未包括透明性、参与性等非正式属性，而这些属性与实际规制效果的联系更为密切。而且，规制对象的发育程度也是本文构建规制指标主要考虑的因素之一，这种设计在一定程度上将部分产权和竞争的影响囊括为规制影响，有可能夸大了规制效果。本文在中国电力产业规制效果这一层次上进行了实证检验，在此基础上进一步对规制进行成本收益分析即考察电力规制效率，是电力规制实证研究的深入。
［基金项目］国家自然科学基金项目“市场化取向的城市公用事业规划模式研究”（批准号70203002）；辽宁省高等学校优秀人才支持项目“规制效率评价中的若干问题”（编号RC—05—04）。