我国城市管理趋同化分析，本文主要内容关键词为：城市管理论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国城市发展中趋同化现象日益严重，使各城市之间恶性竞争加剧，城市产业成长空间狭小、发展成本升高，城市管理中的诸多矛盾和失误一再形成“放大效应”，构成城市社会发展的巨大障碍，对此必须综合治理，推动公众参与，建立科学的政绩评价标准和公共工程的评估体系。
自20世纪90年代以来，无论是我国的内地城市还是沿海城市，无论是资源城市，还是旅游城市，是外向型城市，还是较为闭塞的城市，几乎在相同的时间内表现出惊人的趋同化现象：城市发展目标趋同，城市管理的“政绩趋同”，失误趋同，城市产业结构趋同，相互间竞争手段趋同，城市建筑风格趋同，这种趋同化现象，具有愈演愈烈、日益加重的趋势。城市趋同化带来诸多危害，揭示其形成的政治、文化、管理和社会根源，结合城市管理的实际，找出相应的治理对策，对提升城市竞争力，改进城市管理十分必要。
一、趋同化危害城市发展
我国城市在近20年的发展中，特别是近几年来表现出难以遏止的趋同化，抹杀了城市之间的分工，失去了应当获得的比较利益，损害了城市发展带来的机会和社会福利。
目前，全国有183个城市宣布要建立“国际大都市”；中东部城市产业结构相似率达93.5％，中西部城市产业结构相似率达97.9％，全国主要城市产业结构相似率为90％以上；全国近700多座城市中，多数城市都存在面貌雷同的“形象工程”，大拆大建，推倒重来的风气刮遍全国；各类开发区相互间在招商引资上展开“倾销式”竞争，以土地压价方式争夺外资，税收优惠更是开发区争夺外资的“杀手锏”；各城市高校在综合性模式、专业设置、管理方式及校园面貌等方面已相差无几，专业和课程设置上各高校均向社会热点趋同，相同专业所学课程与教材几乎一样，高等教育以“生产线”的方式大批量培养出单一雷同的学生，观念趋同、就业能力和就业意向趋同、知识结构趋同、缺陷趋同。各个方面的趋同化从根本上损害了城市竞争力。
(一)城市间只有竞争没有合作，无法形成规模效益
按李嘉图的比较(优势)利益学说，城市应选择优势最大的产品与产业或选择劣势最小的产品或产业，最终形成具有相对比较优势的产业格局，实行专业化的分工与协作。而趋同弱化了城市之间的分工与协作，造成各城市之间过度的畸形竞争，市场分割、相互封锁，各自的市场空间和产业成长空间极其狭小，使任何一个城市的产业都不能享有统一大市场带来的规模效益，难以成长为大产业。趋同效应造成的恶性竞争已突破国界，蔓延到国际上：一旦某个企业打开一国市场后，国内各城市的企业则蜂拥而至，“跟进战略”最终又造成相互间的价格战，过低的价格和过快增长的市场份额为外方提供了反倾销的口实；在一国市场遭到反倾销后，各企业便蜂拥地挤至另一个市场，结果是又遭到新一轮的反倾销，恶性循环。
(二)发展成本过高，资源浪费严重
趋同化使得一个城市某个方面的成功是以许多个城市同一方面的失败为前提的，一个城市的发展是以多方面资源的浪费为代价的。
各城市间不合理的基础设施重复建设导致资源浪费，成本升高，利用效率很低。如机场方面，在珠江三角洲方圆200多公里范围内有五个大机场，合称“A5”；港口方面，深圳港已对香港港口形成了巨大冲击，而广州仍启动其“南沙大港”计划，东莞要斥巨资建设虎门港，在两侧，珠海港和惠州港正努力成为华南大港；会展场馆方面，珠江三角洲一些市镇抢建滥建会展场馆，一个市竟有4个大型会展场馆，利用率却低于40％。
各城市在招商引资中相互攀比，造成利用外资成本过高，使外方获得巨大的利润空间，处于绝对优势的买方市场地位，自己只尝到了在让地让税情况下发展成本一路攀升的滋味。各城市给予外商的优惠政策有相当一部分是以牺牲国家财政收入为代价的。注重短期效益的中小外商往往利用优惠的短期效应进行短期“投资”，一旦享足了优惠，就以明亏暗赢的方式，宣告破产一走了之或者换一个地方，继续享受类似的优惠政策。这不仅加大了“引资成本”，而且根本没有达到利用外资的目的。
(三)形成发展障碍，诱发诸多社会矛盾
多数城市追求的广场热、开发区热、“亚洲第一高”、“中国第一大”等工程，近80％的资金来自银行贷款，导致了很多不良资产。急功近利的“形象工程”，造成建设资金大量拖欠，使农民工工资演变为全国性社会问题。
大规模的旧城更新使更新后房屋的价格大幅提高，原来的居民几乎没有能力回迁，能够承担起高房价的则是收入相对较高的阶层。将“贫民”疏散到地价较低的地方，而将“富人”集中到地价较高的地方，“驱贫引富”引起社会动荡。据国家信访局统计，群众因拆迁纠纷而上访的次数呈现出逐年迅速递增的趋势。
各高校同一年同一个专业培养出数十万具有同样知识结构和同样就业观念与能力的学生，人为增大就业困难，既不能满足社会的多样性需要，也弱化了整个国家的人力资本，恶化人才结构。
(四)导致“失误放大效应”
趋同导致城市间过度的恶性竞争本身就构成“囚徒悖论”——如果每个城市或地区都力图采取“利益最大化”策略，将损害所有地区的利益。由于趋同，即使是错误，也是相同的，几乎同期发生。任何一个“小”的失误都会汇集成全国性的“大”问题，形成特有的“失误放大效应”。税收、土地、制度及资源等多方面的优惠攀比，使许多城市要么引不来外资与技术，要么引进来许多投机者或污染项目。各城市能源结构和经济结构的盲目趋同，一旦某项能源枯竭，损失将会是全国性的。如近年各城市竞相上马钢铁企业，铁矿石需求高速增长，导致铁矿石进口的恶性竞争，抬价抢购。目前我国进口矿价每吨比在国际铁矿石贸易中以联合而著称的日本要高出几美元。建筑、机械、造船、铁道等十几个行业不可避免地卷入钢材涨价的连锁效应中，影响全局发展。
二、趋同化的成因分析
城市发展趋同，没有从城市特色和城市分工优势中充分发挥自己的比较优势，停留在短期表面模仿和扭曲利益的追逐上。
(一)“威廉姆森-汉森假说”和城市学习梯度假说的启示
在城市的发展过程中，促进城市集中和分散的两种力量在相互起作用。据威廉姆森假定，在从低收入水平开始的增长过程中，国家将首先经过区域趋异和产业集中的阶段。在有限区域内的发展，目的在于有效地利用城市稀缺的基础性资源，诸如道路等基础设施、城市技术熟练工人和管理资源。随着发展，城市原先的发展区域变得拥挤，进一步投资将收益递减；且随着对基础设施和人力资源的投资，国家逐渐能够负担得起对其他区域的开发。这就会导致工业的分散、落后区域的增长和朝区域趋同方向的推进。摩根(Morgan)在论述学习型城市时认为，在全球一体化的大环境中，城市和城市之间形成的一个“网络”成为地区发展的新模式。通过这个城市网络，经济技术得以扩散并导致创新行为和社会资本积累。在这个网络中，各个城市的学习效果将直接关系到城市技术扩散的速度，进而影响该城市的经济增长和社会发展速度。显然，一个城市的学习效果如何则直接取决于该城市的学习能力和学习成本等。
我国在改革开放中实际上执行了从沿海向内地梯度推进的发展战略，这种梯度推进本身就是一个不断学习的过程，但沿海城市和内地城市的学习成本是不同的。沿海城市率先实行的开放制度环境和优越的地理位置，使其成为外来直接投资最为集中的地区。就沿海城市来讲，国家的“优惠政策”和外商投资带来的新技术、新生产方式和新管理模式等这一切，都需要“边干边学”，即沿海城市是通过“干中学”的模式，不断对外来的新技术、新生产形式和制度环境进行选择、吸收和改进。由于这是一个“边干边学”的“试错”过程，其学习成本相对较高。而内地城市的学习模式则是“看中学”，即通过参观学习对沿海城市成功经验进行模仿，使其在内地城市快速推广。可见，这种“看中学”减少了内地城市在学习过程中的“试错”成本，使其学习成本相对较低。而且随着学习难度下降，趋同的城市范围越来越广，从而出现全国城市的趋同现象。
(二)体制因素
从委托-代理的角度来看，城市管理者是受公众的委托筹集公共财政资源，并按照公众的意愿来安排使用它，这是一个公共选择过程。但作为“理性经济人”，当他在经济活动中面临若干不同的选择机会时，总是追求自我利益的最大化。现实中的管理者个人同时面对着个人利益最大化和社会利益最大化，选择时往往是优先关注个人利益。我们客观上实行的是以GDP的增长为标准，考核城市政绩。“数字政绩”成为各城市追求的目标，以速度论英雄，把GDP增长率的提高当成是发展的硬道理，“赶超冲动”和“攀比型政绩”较为普遍。三至四年的任期制使官员频于轮替，政策缺乏稳定性和连续性。这种政绩考核标准使城市管理者出现了不思城市长远发展的“急于求成”。为了在任期内取得政绩，置区域内分工和城市特色于不顾，把精力着重放在争项目、抢资金上，造成低水平重复建设和地区产业结构趋同。
城市规划缺乏稳定性的体制保障，城市管理中法制体系不完善，难以做到依法治市。在城市管理中缺乏民主和公开，公众很少有发言权。尤其当历史文化遗产保护与城市现代化发展相矛盾时，有些城市就会以“发展是硬道理”的理由把保护遗产抛在一边。我国目前的城市规划水准不高，对城市规划的调整过于随意，城市政府拥有调整规划的巨大权力，换届政府换个市长就换条思路。
(三)文化与教育因素
“好大喜功”、“表面文章”等许多共性“劣质行政文化”的侵蚀，使城市管理者的价值观扭曲，把自己的政绩看得高于一切。如新一届政府在上任后，梦想“万世流芳”，完全置公众意愿与城市的长远发展于不顾，另搞一套；为提升政绩做足“表面文章”，不惜牺牲公众的实际利益和城市长远利益。
“从众”心理和模式化思维，模仿别人成功的经验来规避创新带来的风险，实现“模仿的成功”，使城市管理者获得政绩资本。另外，我国教育模式的同一化和知识体系的标准化使得城市管理者的思维方式雷同和知识结构雷同，运用于具体的管理过程中，城市管理的趋同也就不可避免。
三、趋同化的治理对策
解决城市发展趋同，必须立足于城市特色和比较优势，理顺利益关系，把城市规划放在城市管理的核心地位，建立科学的评估评价标准体系，实现综合治理。
(一)城市发展的准确定位
城市定位是城市管理的核心问题，也是城市发展的战略导向。美国著名的营销大师A·里斯、J·特劳特和艾尔·强森创立了著名的“定位”和“跨位”理论。“定位”理论的核心是要求对企业经营进行全程运作环节的定位，确保其正确方向和产品营销的市场。“跨位”理论则强调企业要明确消费者的差异心理，根据差异导向，找到产品消费竞争区间，创造自己的优势。这一理论对城市管理具有同样的适用性。城市发展首先要立足自身特点、资源条件并结合区域关系和城市群坐标进行科学定位，“跨位”城市管理，使城市走差异竞争、差别化发展之路，获取独特的比较优势，形成城市特色。城市中专业化投入和服务的存在是企业愿意形成地理集中的原因之一，因为企业可以较低的成本和更多的选择来获得特有的投入和服务。反过来，由于同一产业的集聚发展、形成产业集群所带来的市场影响力也将增强整个城市的竞争力，促进产业成本的下降，这样就形成了城市和产业间的良性互动局面。
(二)突出城市规划的基础地位
我国许多城市之所以缺乏个性，大多是因为没有从长远科学规划的角度来考虑城市的全盘发展。依据城市的自然条件、区位条件、历史基础及社会特点，找出城市的优势与特色、劣势与瓶颈，制定出科学的城市规划。城市规划是整个城市建设必须依据的蓝本。城市通过长期执行城市规划，保持其连续性，实现文化传承，形成和保持特色，才能建立竞争优势。
(三)推进公众参与
由于城市管理是一个涉及到城市各方面的复杂系统，无法保证每一项决策都是正确的或有效的，更不能保证每项政策都符合公众的利益和要求，因此，公共参与成为必须。目前，公众的主动参与意识低下，处于信息劣势的地位，并且公众参与缺乏法律上的支持和制度上的保证。因此，必须在法律和制度上确立公众参与的地位，对公众参与的权利、方式、程序和范围等方面给予严格的规范，赋予公民相应的知情权，拓宽公众参与的渠道，避免因公众和政府信息不对称而使公众参与流于形式。
(四)建立严格的责任追溯制度
对违反法律程序、出现重大失误的决策者，应严格按照法律法规追溯其相应的法律责任和行政责任，增大决策失误的个人成本，避免城市管理的随意决策。督促城市管理者加强专业知识的学习，提高决策的科学性。
推进我国城市管理实现从“权力财政”到“责任财政”角色的转变，革除财政运行中存在的“暗箱操作”。西方发达国家的政府预算提前18个月编制，经立法机关批准后方可执行；在执行过程中政府必须严格承担相应的责任，如违反会被追究其法律责任；美国宪法第1条第9款第7项规定：“非经法律允许，不得从国库提取任何款项。一切公款收支的定期报告和账目，应随时公布。”西方国家对公共财政资源的约束是很严格的。我国应以此为借鉴，使公共财政的预算及运用的整个过程接受法律及立法机构的硬性约束，并承担起对等的法律责任。
(五)建立公共工程和政府政绩的科学评价体系
“政绩工程”浪费财富，损害政府形象。但是，很难想象一届政府会不求政绩。“政绩工程”问题的核心在于怎样确定和评价政绩，因此必须建立一整套科学的评估标准和评价体系。根据城市特色与比较优势、城市的长远利益，设置一系列定量与定性相结合的评估指标，如：第一，是否符合体现城市特色的城市规划和城市长远发展利益；第二，在城市建设排序上是否城市最急需最紧迫的工程；第三，在边际效益分析上，是否符合全市社会福利最大化；第四，包括拆迁、毁掉的存量财富在内的机会成本是不是符合最小化原则；第五，对城市各方面大量存在的弱势群体产生的影响，城市弱势群体在其中的福利是下降了还是上升了。尤其要建立严格规范的评估程序，硬化评估过程和操作方式，防止评估流于形式，变为“制度作伪”。