中国政府预算改革：从理论到实践的探索创新，本文主要内容关键词为：中国政府论文,预算论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共财政管理体系包括收入管理和支出管理，改革开放30年来，就我国的财政改革来说，初始的关注焦点主要集中在如何构建符合市场经济要求的财政收入分配体系上，这是有其时代特征的，因为只有政府收入充裕了才可能谈得上提供更多更好的公共产品和公共服务。因此，理论研究与改革实践也多集中于如何建立多种税、多次征的复合税制体系和调整国家与企业、中央与地方的收入分配关系，以及为提高“两个比重”［①］、解决赤字而编制复式预算问题寻找理论支撑和进行实践探索等。自上世纪90年代后期以来，我国的财政改革才开始围绕着以支出管理为重点的预算管理制度改革，社会开始关注政府如何管好钱和花好钱。经过近十年的预算管理系统性的变革，逐步理清了思路，确立了目标，由点到面，由浅入深，不断推进，取得了成果，积累了经验，为进一步深化改革奠定了坚实的基础。其中最核心的变化应是公共财政理论和理念的创新与预算决策、监督及管理运行制度和机制的建立和健全。
一、理论基础——多重研究视角审视的政府预算
改革开放之初，中国的改革路径被称为“摸着石头过河”，意喻改革不是建立在基于严密的理论指导和成熟的实践经验借鉴基础之上的，它需要在实践中总结经验，在经验中探索理论，财政改革也是如此。而近些年来，随着公共财政框架体系的建立，政府预算进行了从理论到实践全方位的深入改革。目前，社会对政府预算的关注是前所未有的，其研究不仅限于经济学，并且已辐射到政治学、法学、管理学、社会学等众多学科，其理论探索不仅限于马列经典著作中的相关论述，还广泛融合了西方财政理论中的公共产品理论、公共选择理论以及新制度经济学中的产权理论、委托——代理理论和交易费用理论等。可以看出，政府预算不仅仅是一个纯经济问题，也不只是一个技术层面的问题，因为，一方面，它涉及包括立法机构、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团和社会公众等各预算参与者之间利益的调整；另一方面，政府预算本身规模庞大，环节众多，涉及预算编制、审批、执行和监督、评价等多个环节，有众多不同的预算参与者参与其中。所以，基于不同的研究视角和理论基础，对政府预算的研究领域和重点也各不相同。经济学以公共产品理论为基础把政府预算看作是一种配置资源机制，它是在市场通过价格和供求机制配置资源的基础上，政府通过政治程序和公共选择机制对市场配置缺陷的弥补或干预。其分析是建立在有限的资源在私人部门和公共部门之间如何配置以及如何有效发挥政府预算对增进资源配置效率、改善社会公平、促进经济稳定等方面的职能作用等理念基础上的；政治学把政府预算看做是政府管理社会公共事务的一种工具，也是纳税人及其代议机构控制政府财政经济行为的一种机制或手段，它在本质上是一个政治决策或公共选择过程；法学把政府预算看作是一个具有法律效力的文件。政府预算的成立要通过法定程序、由立法机构审查批准，整个政府预算的循环，都应在法律框架下进行；管理学是把政府预算看作是一个管理工具，包括控制、管理、组织、协调、沟通、规划等因素。在管理学看来，政府预算制度应融合更多的分析与管理方法，以使公共决策能更加有效；社会学则把政府预算看作是一种社会分配和调整机制，通过预算使政府从社会公平角度对不同社会阶层的收入加以调整，达到促进社会公平、公正和稳定的意图。综上可以得出结论，在政府预算的形成中反映着复杂的经济学、政治学、法学和管理学以及社会学的问题，而从现代预算来说，其本质特征应是一种建立在公民权利平等、政治权力制衡前提下的公共选择机制和实现政府理财法制化、民主化的公共预算决策和监督机制，因此，各种视角的研究无不围绕此展开。
改革开放后，政府预算研究的多学科百家争鸣、百花齐放、相互融合与借鉴的局面成为我国政府预算改革的强大推力，形成了国外预算改革的理论与实践、中国预算改革的问题与对策都经过理论界的探索与论证为实践提供依据，而改革实践中的难点与问题又在不断拓展着理论研究的广度和深度。
二、理念转换——民主、法制约束的政府预算
现代政府预算本身是民主法制的产物，它是在封建专制统治阶级与新兴资产阶级的长期斗争中，以对统治者财政权的约束为目的而产生的。因此，从现代政府预算产生来看，对其本源性的描述还应是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划。即从形式上看政府预算是以年度政府财政收支计划的形式存在的，它无异于个人家庭及社会各经济组织的预算；但由于其资金性质的公共性使得这种计划在形成及执行过程中要受到公众代议机构及法律的严格制约，表现在政府预算的形成过程实际上是国家立法机关审定预算内容和赋予政府预算执行权的过程，因此，这种计划实际上是具有法律效力的文件，它是任何国家进行财政管理所必需的。但就基本的预算过程和制度安排来说，不同国家和一个国家的不同阶段则存在着很大的差异，关键在于对预算的认识不同。
我国自封建社会产生预算萌芽状态，到清末伴随着西方理财思潮的涌入而产生现代意义上的预算，经过民国时期，其年度收支计划的形式是始终存在的，然而，受中国几千年封建专制统治的影响，尤其是统治者的私权凌驾于公权之上，因此当时预算的决策过程主要还是取决于统治者的意志，虽然在预算程序上有了一些法定要求，但“朕即天下”的社会环境决定了“权比法大”。所以从本质上来说预算的民主理性、公开透明的本质内涵是极其匮乏的。新中国成立后，由于当时政治上无产阶级专政的社会主义制度和经济上高度集中的计划经济体制，使得与这种政治经济制度相匹配的财政预算制度也更多地被打上了“国家”的烙印，当时的理财观是建立在为“国家理财、当好国家的红管家”的基础之上的，具体表现为，收入来源主要是国营经济缴纳的利润和税收；支出主要用于对国营经济的投入，预算的地位是作为经济计划的附庸和出纳；在决策监督程序上则表现出人大“一致通过”(戏称“橡皮图章”)的强烈的行政主导的特征。这种状况使得预算选择更多体现的是国家的意志而非公共选择，且阶级性的色彩较为浓厚。
上世纪90年代在我国发展的公共财政理论很好地诠释了纳税人和政府之间的权利和责任义务关系。因为，在市场经济条件下，公共产品由于其非排他性和非竞争性等特征使得消费者即使不付费，也可以享受公共产品带来的利益，即“免费搭车”现象，因此，市场机制无法从制度上保证公共产品的有效供给，需要政府对这部分产品进行资源配置。为解决公共产品“免费搭车”问题，让每个受益者必须分担一部分公共产品供给成本，政府通过强制征税加以解决。那么，作为国家财政收入的主要提供者，企业和居民作为纳税人在尽依法纳税义务的同时，必然要求政府担负起企业和个人办不好和办不了的事情，即承担提供公共产品和公共服务的责任，为企业营造良好的市场环境，为个人提供更好的公共服务。因此，就必然要求民主参与并监督政府用纳税人的钱提供的公共产品和服务是否合理有效，是否为他们谋求最大化的福利。这实际上就在政府和纳税人之间形成了一种委托——代理关系，即纳税人作为委托人，通过纳税购买公共产品和公共服务；政府作为代理人，接受公众委托提供公共产品和公共服务，并要受纳税人和代表纳税人利益的权利机关的监督。因此，公共产品的供给就进入了政治程序，也就是进入了公共选择过程，这个过程就是政府预算的过程。在这种政治程序中，需要建立一种揭示和协调公共产品偏好的有效机制，即通过科学的决策机制和民主程序，以及严格而有效的民主监督，保证政府提供满足公众需要的公共产品，而完整规范透明的预算制度就是保证公共产品有效供给最重要的制度安排，因为它提供了一个人们向政府表达偏好并借以监督和制约政府行为的最佳渠道，为保证政府行为与决策真正对广大民众和纳税人负责提供了一个有效机制。所以，预算民主就是政府的收入和支出预算应该遵循民主原则，使政府所有的收支行为置于人民的监督之下，按照人民的意志和要求，公平合理科学地发挥效用。我国人民代表大会制度作为实现人民当家做主的政治组织形式，体现人民意志和维护人民利益，而预算民主可以从根本上保障广大人民群众的利益分配权，预算民主是人大民主制度的坚实基础。
可以看出，预算改革决不是简单的解决政府财政收支问题，通过它要将各级政府行为展现在阳光下，接受公众的监督。而这一切不仅对于以往惯于被动缴税，而不问税之何用及怎样用的广大纳税人以及惯于主动花钱而不问钱之何往及效用怎样的各级官员来说，都需要进行预算理念上的更新，否则各项改革措施就可能永远是水中花、镜中月。可喜的是经过改革开放，这一点在我国正逐步的渗透及深入人心。如就社会来说，人代会上对政府预决算真刀真枪的质询和非一致通过［②］，审计结果公布后民众掀起的“政府问责风暴”，浙江温岭、黑龙江阿城、江苏无锡等地实施的公民“参与式预算”，各地出现的对涉及民生项目的听证会等形式，审计部门自称公共财产的“看门狗”等；从政府来说，已经实施的《政府信息公开条例》和《财政部政务公开规定》、财政预算报告的通俗易懂、贴近公众的新形式，广东省和深圳市建立的“实时在线财政预算监督系统”，湖北省开通的“财政与编制政务公开网”等等都说明这一点。
三、制度创新——完整统一、规范透明的预算
作为落实公共财政理论和理念的保障，相关法律和制度的建设是极其重要的。近年来，我国在财政支出领域主要进行了推行部门预算编制、实施规范化的政府采购和国库集中收付制度三大改革，围绕三大改革又进行了一系列的配套改革，内容覆盖了预算编制、审议、执行、绩效、监督等全过程。通过预算管理方面的系列改革，逐步形成了一套预算有标准、执行有约束的较为科学规范的现代预算管理制度，可以说通过改革的逐步深入，我国正在向建立完整统一、公开透明、事前确定、严格执行、讲求绩效、可以问责的公共预算的管理运行机制迈进。
(一)以部门预算编制改革为轴心
部门预算是由部门基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，再经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算是与市场经济体制相适应的现代政府预算管理方式，也是市场经济国家的通行做法。根据建立社会主义市场经济下公共财政基本框架的要求，从2000年开始，我国从中央部门开始试编部门预算，目前已在从中央到地方的各部门全面推开。随着改革的不断深化，使得预算编制工作开始走向规范化、制度化和科学化。主要表现在：
1.预算的完整统一。传统预算管理方式下，各部门经费管理按经费性质分属不同管理部门，没有统一的账本，财政部门审批的仅仅是财政拨款，预算外资金和政府性基金等其他财政性资金基本上也由部门自行安排，游离于财政和人大的监督之外。部门预算改革后，实行综合预算管理，一个部门一本账，所有收支不分来源性质，统一汇总其中并向财政部门申报。与此要求相适应，近年财政部门还进行了预算外资金“收支两条线”改革和非税收入管理改革。
2.预算的规范准确。部门预算管理改革中，财政部出台了统一规范的“两上两下”预算编制规程，与过去上级部门代编下级预算的做法相比，预算从基层单位开始编起，逐级汇总，所有开支项目均落实到具体的预算单位，明确了预算责任主体，提高了各预算编报部门的预算观念和责任意识；同时，为提高预算编制的科学性和准确性，预算编制时间由部门预算改革前的4个月，延长至了2007年的9个月(河北省实行预算管理标准周期，预算编制阶段为10个月)。编制时间的延长，使得预算的科学性和准确性提高，减少了预算执行过程中“一年预算，预算一年”的频繁调整。
3.预算的细化合理。部门预算改变了传统的参照历史支出水平的“基数法”预算编制方法，引入了零基预算和绩效预算的编制理念。即对部门内的各项资金分基本支出和项目支出进行编报，为使部门各项支出能够满足其履行职能的需要，合理统筹使用公共资源，财政部建立完善了以定员定额管理为核心的基本支出标准体系和项目支出标准体系，将基本支出和项目支出分别按定员定额和项目库管理的方式进行编制，并于2006年开始实施全面的行政事业单位国有资产清查工作，以解决资产家底不清、贫富占有不均、管理混乱浪费等问题，初步实现了预算管理的标准化和规范化。
4.预算的科学有效。将绩效管理的理念引入政府预算管理，由注重投入转为注重产出，是深化预算管理改革的必然选择。近年来，各地财政部门对财政支出管理改“以拨做支”为“跟踪问效”，积极推进部门预算绩效考评工作，探索建立与公共财政体系相适应、以提高政府效能和财政资金使用效益为核心的科学、规范的财政支出绩效考评体系，研究制定了预算支出绩效考评办法，并积极开展了试点工作。
5.预算的监督约束。部门预算改革以来，财政部门在向人大报送按功能汇总的财政总预算的同时，还要报送分部门的预算，而且报送审议的部门预算逐年增加，从中央预算来说，已从2000年的4家扩大到2007年的40家，基本覆盖了所有国务院职能部门。并且预算信息披露的力度不断加大，其审议内容不断细化，强化了人大对政府预算的监督约束。从预算审计来说，到2008年，审计署已对中央部门的预算执行进行了13年的审计，审计的覆盖面越来越广、审计的力度越来越大、审计结果从不公开到公开、审计问题从内部解决到向社会反馈等等都反映出公共财政的要求。
(二)以规范的政府采购制度为手段
作为市场经济国家通行的一种财政支出管理手段，于上世纪90年代中期在地方率先启动的政府采购制度改革成为我国预算管理改革的一项重点内容。2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》的正式实施，标志着我国政府采购制度步入法制化、规范化的轨道。这项制度的建立健全反映出的改革意义是：
1.预算资金使用的有序高效。在传统的财政直接拨款、单位自行采购的体制下，政府采购活动是分散、封闭地进行的，财政无法对支出的具体使用进行有效管理，导致财政资金的分配与使用相脱节，财政监督形同虚设，支出规模难以控制，造成资金浪费严重、效益低下。实行规范化的政府采购，通过公开招标、公平竞争、集中采购以及财政部门直接向供应商付款的方式，减少了中间环节，降低了采购成本，有助于节约资金，提高资金使用效率。
2.预算资金使用的公正透明。传统的部门分散采购，使得财政资金在使用过程中产生大量的权钱交易和寻租行为，公共资金使用的不公开、不透明、随意性成为滋生贪污腐败的源头。而规范的政府采购按法定程序使原有分散的政府采购活动通过市场统一、公开地进行，不仅为细化财政预算创造了条件，还有利于财政部门加强对各种采购资金的监督，从而在制度上弥补传统财政支出体制中“暗箱操作”的内在缺陷，有利于在源头上堵住产生腐败的漏洞。
3.预算资金使用的政策效应。目前，通过政府采购安排的预算资金在其使用过程中正日益发挥着政策能动效应。如近期颁发实施的由财政部制定的《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》以及财政部会同发展改革委按照《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》要求，修订公布的新的节能产品政府采购清单都反映出了政府采购在扶持自主创新产品的研发、保护本国产品及强制采购节能产品以促进能源的节约使用方面的政策意图。
通过改革，我国的政府采购工作取得了重大进展。采购机构逐步健全，采购内容逐步扩充，采购规模逐步扩大，制度体系逐步完善。统计显示，政府采购范围和规模由2002年的1009.6亿元增加到2007年的超过4000亿元，年均增长率近40%。政府采购范围已经由单纯的货物类采购扩大到工程类采购和服务类采购，且工程采购的比重呈现上升趋势。政府采购资金构成日趋多元化，从最初的预算内安排的资金，扩展到包括预算内外、自筹资金在内的各种财政资金。此外，采购规模的增长也带动了经济效益的提高，2002年至2007年中国政府采购资金节约率在11%左右，累计节约财政资金1800多亿元。这一改革措施的实施，对于科学管理和使用预算的资金，创新支出管理机制，加强预算监督都具有十分重要的意义。
(三)以国库集中收付制度的实施为保障
建立现代国库管理制度对于加强预算的实施效力与规范财政活动的秩序都是重要的和紧迫的，针对传统预算管理制度下国库分散支付方式存在的问题，我国实行了国库集中收付制度改革。2001年2月28日，国务院原则同意了财政部会同中国人民银行报送的《财政国库管理制度改革方案》，明确提出我国财政国库管理制度改革的目标是，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。即预算单位不设立财政资金存款账户，所有财政资金收付活动都纳入财政部门统一设置的国库单一账户体系管理；税收和非税收入通过银行系统及时缴入国库单一账户体系；财政支出由国库单一账户体系直接支付给商品和劳务的供应者或用款单位；财政资金余额只保存在国库单一账户；实现财政收支实时动态监控。其制度设计及实施的意义在于：
1.预算资金执行的实时监控。在传统的国库资金运作方式下，财政性资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓、难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据；收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。国库集中收付制度的建立，使得每一笔财政资金的流入和流出都处于财政部门的实时监控之中，有利于强化财政资金管理，规范预算执行，硬化预算约束。
2.预算资金的高效利用。预算支出执行中资金分散拨付，使得相当规模的财政资金滞留、沉淀在预算单位，既降低了资金使用效率，也难免出现截留、挤占、挪用等问题，又容易诱发腐败现象。因此，国库集中收付制度使得财政资金在预算单位没有发生实际拨付需求前始终保存在国库单一账户中，国库可以加以调剂使用，有利于减少短期国债的发行，提高财政资金使用效率和宏观调控政策的实施。
所以国库集中收付制度是对传统国库管理模式的根本变革，是一项重大的财政制度创新，该制度不仅构成公共财政框架下一项高效、规范的政府预算执行制度，也是其他一些公共财政制度得以顺利、有效实施的重要保证。按照“横向到边、纵向到底”的改革要求，目前，从中央财政来说，改革范围已扩大到所有的中央部门及所属6100多个基层预算单位，实施改革的预算资金达4600多亿元。各级地方也在积极推开。
四、技术支撑——透明高效、安全可靠的预算
在现代市场经济条件下，如要实现以法约束人，以制度管人，除了人的自律以外，更需要完备的技术手段的支持，才能最大限度地减少法律和制度运行中人为的自由裁量干预。我国在预算改革基本制度建设的同时，也加强了基础制度的建设及技术保障。
(一)政府收支分类改革是基础
政府收支分类是将庞大繁杂的政府收支按一定的标准进行合理的归类和定位，它的设计涉及能否清晰准确反映政府收支的问题。因此，它就成为各项预算改革目标能否实现的基础性保障。我国传统的收支分类体系是计划经济时期建立的，在公共财政条件下，它所存在的体系不够完善、分类不够科学、反映不够明晰等问题日益显现，“外行看不懂、内行说不清”的状况对提高预算资金分配和使用的公开透明性，主动接受人大、审计和社会的监督都是不利的。因此，财政部自1999年底开始，在借鉴国际通行做法的基础上，研究新的政府收支分类改革方案，经过充分试点之后，于2007年全面实施。新的收支分类体系将预算内外资金及政府性基金纳入统一的分类体系中，建立了收入分类体系及支出按功能分类和按经济分类两套系统，较好地解决了政府收支完整、细致、规范、明晰反映问题，提高了预算管理的透明度，也实现了和国际的接轨。
(二)“金财工程”建设架桥梁
目前，利用现代信息和网络技术，加强政府管理，已成为世界各国政府公共治理的潮流。“金财工程”又称政府财政管理信息系统，其中的财政业务应用系统由预算管理系统、国库支付系统、现金管理系统、工资统发系统、债务管理系统、政府采购系统、固定资产管理系统、收入管理系统、财政经济景气分析系统等12个子系统构成。自2002年经国务院批准建设，它的成功开发与推广使用，有效推动了在财政管理中信息技术的作用，使在加强预算分配及管理中形成的复杂关系及程序变得简洁，减少了预算分配及管理中的人为操控，对建立优质高效、规范透明的政府履职方式提供了桥梁式的支撑。
综上所述，部门综合预算改革旨在细化编制涵盖部门全部收支的预算；规范的政府采购制度改革旨在将政府的支出纳入合法合规的轨道；国库集中收付制度改革旨在将政府每一笔资金的流入流出纳入全方位的监督视野；预算外资金管理改革旨在能够提供给社会公众完整的政府收支的画面；收支分类改革旨在使政府每一项支出通过功能和经济分类得到“多维定位”，以清晰地反映支出最终去向等等。可以看出，各种改革都是在朝着预算过程的公开透明、完整规范、利于监督的目标靠近，应该说改革取得了阶段性成果。
但是从每年的审计报告中反映出来的大量预算问题也告诫我们，理论探索和制度设计的初衷还远未达到，特别是一些屡审屡犯的问题揭示出了预算管理制度改革是一项长期、复杂、艰巨的任务，由于预算涉及面广，中间缠绕着复杂的政治及利益关系，其改革过程本身就是利益调整过程，需要立法、监督、行政等各部门协调合作，因此一般需要较长的时间。就国外经验来看，向“预算国家”的转型，英国经历了200年、法国经历了50年、美国经历了15年，而我国还不到10年。所以对改革的悲观失望、怨天尤人、全盘否定的态度都是不足取的，我们预算理论和实务工作者有责任经过我们的努力将预算改革扎实地推向深入。应主要从以下几方面入手：一是要加强理论研究及舆论宣传。形成全社会关注政府“账本子、钱袋子”的氛围，加快财政内部控制机制和外部监督制约机制的建设，建立一套完整的预算报告、审查、听证、审计、问责和处罚制度，在预算编制、执行和监督各环节之间形成分工合理、责任明确、相互制约、公开透明的权力制衡机制，构建人大、政府审计部门、社会公众共同参与的多层次的预算监督体系，推进预算民主；二是加快法律法规和制度的建设。在法律上，要尽快修订颁行于1994年并已严重滞后的《预算法》，因为，强化预算约束力最有效的方式是提高预算的法律地位，遵循预算法定原则，强化法制约束，减少行政干预，将预算管理监督各环节全部纳入法制化和规范化管理的轨道，使预算过程成为确立法律约束的过程，从根本上改变预算管理随意性和软约束，克服支出结构固化、部门利益刚化、政府调控弱化的局面。在制度建设上，除了现有的制度要在完整、细化、规范等方面通过深化改革继续完善落实外，还要研究公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算，以发展完整覆盖公共资源的复式预算体系问题，研究中期滚动预算以加强对财政政策稳定性、前瞻性的监测和评估等等问题。三是技术层面上的创新与推进。如政府预算支出经济分类的落实、政府预算会计的改革、政府财务报告的实施、财政绩效评价体系建立、财政预算测算方法的科学等等，以加大预算的透明度，实现能够及时、同步追踪预算资金运动的全过程。
注释：
①当时指财政收入占国民收入的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重。
②在2008年全国人代会上，对2007年预算执行情况及2008年预算草案的表决，2462票赞成，362票反对，102票弃权。
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