适应市场经济要求 深化财税体制改革，本文主要内容关键词为：财税论文,体制改革论文,市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【提 要】 在市场经济条件下，应如何发挥税收杠杆的调控作用，推动市场经济的建立和完善，笔者从市场经济的特征、及其对财税机制的要求，以及针对现行税制改革未尽合理方面，论述了市场经济条件下财税改革的原则和深化财税改革的措施。一、税法统一和公平税负，完善、支持中性税收，发挥税收组织收入职能，贯彻规范化、法制化的税收政策。二、调整统一所得税制，全面改革流转税，实行彻底的分税制，严格控制减免税等。只有改革财税体制以适应市场经济发展的需要，才能为政府施政提供必要的财力基础，才能为整个国民经济的发展创造良好的环境。
【关键词】 财税体制 中性税收 税收政策 市场经济 税收杠杆
党的十四大明确提出大力发展社会主义市场经济的战略目标，这标志着我国经济体制改革由此将从根本上变革旧体制，建立新体制的阶段。在市场经济条件下，财税作为影响国民经济发展举足轻重的宏观调控部门，如何围绕经济建设这个中心，发挥税收杠杆的调控作用，推动市场经济的建立和完善，已成为摆在我们面前的一项迫切任务。
一、市场经济的特征及对财税的要求
市场经济是按照供求规律，优化配置资源的一种经济运行方式。现代市场经济的基本特征是：一切经济活动都置身于市场关系之中，各类企业都以独立法人资格参与平等竞争，独立自主地进行生产与经营活动，以法律、法规来规范所有经营者的行为，使市场经济的运行纳入法制轨道。社会主义市场经济，除了具有上述基本特征外，还具有它的个性特征：在所有制结构上，它是以公有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成份共同发展，在外部环境相同的条件下，通过平等竞争，发挥国有企业的主导作用。在分配制度上，是以按劳分配为主体，其它分配方式为补充，在效率与公平的原则下，通过市场机制的调节，既要合理拉开收入差距，又要防止两极分化，逐步实现共同富裕。在宏观调控上，要求国家把人民的当前利益与长远利益、局部利益与整体利益结合起来，综合运用各种经济杠杆，发挥计划和市场两种机制的优势，摒弃市场经济的种种弊端，促进社会主义经济高速、稳定、健康地发展。
财税机制作为重要经济杠杆和调控经济的重要手段，与建立社会主义市场经济体制有直接的关系和内在的联系。我国社会主义市场经济的建立与发展至今，已给财税提出了新的客观要求。
（一）市场经济需要完备的税收法律体系。
市场经济是竞争经济，应当是独立主体之间的自由竞争，竞争就要有规则，税法是国家制定的法律，可以起到规范竞争，监督竞争的作用，这就要求为市场经济建立起一个完备的税收法律体系。
（二）市场经济需要一个公平的税收环境。
竞争需要在平等的条件下进行，方能真正做到公平。税收，来自于国民收入的分配，税负高低，必然影响企业的竞争力，所以市场经济需要的税收，必须是“税法统一、税负公平”的税收。
（三）市场经济需要严谨有力的税收监督。
发展市场经济的目的，是促进国民经济的健康发展。竞争是促进经济发展的一个重要手段，但也有它消极的一面，即容易产生盲目性，给经济生活带来损失。因此，国家必须根据产业政策需要，利用税收渗入企业，了解经济运行状况，通过对税收政策的适时调整，发挥税收的影响力，来引导市场，监督竞争，从而保证市场经济的健康发展。
二、现行财税政策存在有碍市场经济发展的因素
（一）税收法规刚性不强，削弱了自身的调控作用。
我国现行税收制度中，除了极少的几种税是由立法机关立法外，其余20多种税，都是以国务院名义，采用条例、规定、办法等形式出现，未经全国人大立法，使得税收法规缺乏强有力的法律约束力。外界干预税收现象严重，许多税收政策，如体现国家产业政策的税收法规，在地方保护主义的大伞下，很难完全得到贯彻和落实，往往该降的降不下，该上的上不了。对税收大检查中发现的问题，往往在多方干预下，也难以得到很好的处理。
（二）税利不分的承包制，扭曲了企业的经济行为。
一方面，国有企业的经营自主权难以落实，承包制是以政府主管部门干预企业利润分配为前提，由此而形成的行政契约关系，导致政府对企业日常经营活动过多的干预。另一方面，承包制使企业的负盈机制大大强化，但负亏机制没有形成，生产经营短期行为比较普遍，资产存量结构不能得到及时有效的调整，使资源配置效益不高的局面迟迟得不到改观。税利不分的利润上交承包责任制，使得一些企业不是向经营要效益，而是眼睛向外、向上，从减免税中要“效益”，由于所得税包死了，减免税逐渐变为以减免流转税为主，税款变为企业利润，并用它来完成承包任务。
（三）财政包干、总额分成不符合市场经济的体制。
一方面，财政包干，总额分成和企业的承包制一样，在不少地方是包盈不包亏，这既制约了财政收入的增长，又刺激了财政支出的增加。1994年国民经济增长15.8%，而财政收入只增长8%，1995年上半年， 工业生产比上一年同期增长26%，而财政收入仅比上一年同期增长1.9%，不仅明显低于经济增长幅度，也明显低于财政支出17.9%的增幅（据1994年中国财政年鉴）。超越权限，擅自减免税，扩大减免税范围，自定税收优惠政策，延长减免税期限的情况在一些地方尤为突出。另一方面，交通、能源、原材料等基础设施的建设长期以来是我国经济发展的约束“瓶颈”。基础设施建设依靠的是国家投资，但中央财政缺乏必要的财力，使改善经济结构的目标难以实现。在现行的财税体制下，中央财政集中度过低，不能从根本上消除“放—乱—收—死”恶性循环的旧体制的痼疾。
（四）临时、困难性减免，不利于市场经济的发展。
一是不利于市场机制对资源配置发挥基础性调节作用。在市场经济下，资源配置是依靠市场不断变化的供求关系来进行不断调整，而临时减免作为一种政府行为，干扰市场机制依靠供求变化配置资源的基础性作用。二是临时性减免是以发展本地经济为目标，从微观上看，可能对某个企业或局部地区经济发展带来好处，但从宏观上看，却使产业结构调整工作困难重重，影响宏观经济效益。三是由于目前国有企业普遍实行的承包制把所得税包死了，临时性减免，由减免所得税为主逐渐变为减免流转税为主，一些企业用减免流转税得到优惠，以压低价格等方式参与市场竞争，带来了竞争条件的不公平。四是对亏损和落后企业的困难减免，使这些企业长期亏而不倒，不承担被市场淘汰的风险。五是临时性、困难性减免缺乏必要的政策和法律依据，人为因素很大，容易出现各种越权减免、人情减免、关系减免等腐败现象。
（五）税制改革存在的问题，制约了新税制的作用。
现行税制、税法不统一，税负不公平，不利于企业间的平等竞争。
1.在所得税上，按企业所得税性质，设置不同的所得税制度，税负不公平。不同经济性质的企业不仅税率不同，企业计税标准不同，成本费用的列支标准也有很大差异，不利于企业形成经济规模，从长远看来有碍劳动生产率的提高和资源的合理配置。个人所得税对工资、资金部分的勤劳所得采用了5——45%的超额累进税率，而对利息、股息、 红利所得，则采用20%的比例税率，从最高边际税率看，显然前者重于后者，造成税负失平。
2.增值税、营业税交叉并存，分别出现了应征增值税和应征营业税的混合销售行为，带来管理上的混乱。尤其在国、地两个税务机构并存的情况下更是如此。国民经济各行业都是靠劳动者的活劳动创造来增加价值的，不同行业的劳动只具有形式上的差别，而将不同的劳务交易分别划入应征增值税和应征营业税的范围内，导致企业间的税负不公平，有损税收的横向公平原则。
3.增值税的价外税和消费税的价内税的并存，往往使人们误认为增值税是由消费者负担，消费税是由企业负担的，从而不利于引导消费需求。
4.现行的流转税率档次过多，高低差距很大，干扰了市场机制的作用，使作为市场经济运行和资源配置信号的价格发生扭曲。
三、市场经济条件下财税改革的原则
只有按照社会主义市场经济体制的要求，推进财税改革，才能从根本上解决我国客观经济运行中的问题，促使我国经济运行尽早步入良性循环的轨道。笔者认为当前财税体制改革必须遵循下列原则。
（一）税法统一和公平税负的原则。
竞争是市场经济的基本准则，在市场经济中，企业必须完全面向市场，参与市场竞争，自主经营、自负盈亏，在竞争中优胜劣汰。有竞争才有活力，有竞争才有效率。但是，市场竞争在宏观上要求有一个平等竞争的环境，市场竞争是否公平在很大程度上决定税法是否统一、税负是否公平。统一税法，公平税负有利于打破不同所有制，不同地区间人为侵害的界限，使所有企业处于同一起跑线，展开公平竞争。
（二）完善和坚持中性税收的原则。
市场经济的指导思想是市场机制对社会资源配置起基础性作用，企业作为市场竞争的主体，根据市场需要进行生产，按照价值规律和市场供求情况来配置资源。由于市场对资源配置存在局限性，需要国家根据经济运行情况进行宏观管理和调控，但国家的宏观管理和调控是建立在市场机制调节作用基础上。凡是市场机制能做到的都由市场去做，凡是市场机制能解决的问题都由市场自行解决。政府只做市场做不到的事情，解决市场解决不了的问题。税收对经济的调节作用尤其是流转税调节市场经济的功能需要重新认识。换句话说，在市场经济条件下，必须坚持税收中性化原则，同时调整税制结构，使流转税、所得税和其他税种之间所占比重趋于合理，以促进市场经济的发展和税收宏观调控作用的发挥。
（三）发挥税收组织收入职能的原则。
社会主义市场经济是国家宏观调控的市场经济，组织和筹集国家财政收入是税收的最基本职能，驾驭国家宏观调控能力，更需要税收提供必要的资金保证。因此，在经济发展的基础上，保持相应的税收收入增长速度，形成一种税收收入能随经济增长而相应增长的机制，增强税收聚财功能，是财税改革的一条重要原则。
（四）要贯彻规范化、法制化的原则。
市场经济是规范化、法制化的经济。在市场经济中，企业既是独立的利益主体，又是独立的决策整体，任何经济活动都需在法律规定的范围内进行，政府和企业的经济行为也需要通过法律手段加以规范。并且，随着市场经济的发展，必然会打破地区和国家的界限，形成区域性和国际性市场，必然通过多种渠道形成广泛的国际联系。在这种情况下，必须实现经济活动的法律化，才能与世界市场经济运行的一般法则相衔接。在市场经济条件下，规范国家与企业的分配关系，主要是通过税收的方式来实现的，因此坚持以法治税，加强税收的规范化、法制化建设是社会主义市场经济客观要求，是充分发挥税收组织收入职能的必要保证。
四、适应市场经济要求，深化财税体制改革
财税改革，直接触及各方面的物质利益，是一项涉及面广，政策性强，比较复杂的改革，需要进行通盘考虑、政策配套、周密设计，在完善现行税制基础上，推进财税体制改革。
（一）调整统一所得税。
市场经济是“效益”经济，追求最大利润是各个经济主体的目标。所以在税收上必须强化“所得税”。这就要求我们在税制改革过程中，必须注意加大所得税的比重（通过一段时期的改革，最好能使所得税的比重上升到40%左右），提高所得税的地位。统一实行33%的税率与外资企业税负保持一致。清理各类所有制企业的税前列支政策，配合税后还贷体制的实施，妥善解决国有企业老贷款的问题。在个人所得税上统一各种所得税依率计征，以消除勤劳与非勤劳所得间的税率差别。把统一企业所得税和税利分流改革结合起来，在取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金的基础上，也应取消集体企业的“两金”，这样既符合公平税负的原则，又利于集体经济的发展。同时利用所得税对经营者获利的调节，可以保证国家财政收入，还能利用税收杠杆功能来实现优胜劣汰，促进市场经济健康地发展。
（二）全面改革流转税。
一是要公平税负，二是要中性化，三是税制要透明，四是要在生产环节和流通环节全部实行统一的流转税制度，这样有利于发挥流转税组织和保证财政收入功能。具体操作是先在生产和流通领域普遍征收一道增值税，进行普遍调节，然后对限制消费产品征收一道消费税，进行特殊调节；在非商品经营领域实行营业税，统一内资和外资两套流转税制。摒弃现行的多档税率。改现行城建税为城乡建设维护税，遵循独立性、普遍性、便于征管和保证收入的原则，克服城建税弊端，为城乡建设提供财力保证。
（三）彻底实行分税制。
一是通过实行彻底的分税制改革，促进财政收入合理增长，增加中央财政的宏观调控能力，规范中央和地方分配关系，消除政府间财力分配的随意性。要抓住建设社会主义市场经济新体制的大好时机，不设共享税，一步到位，实行彻底的分税制。目前国税与地税两大系统之间征管范围（也可视为执法权限）的划分交叉太多，必须彻底分离，国家税务局系统负责征收中央税，地方税务局系统只负责征收地方税，分清职责，便于征管。笔者认为，将来负责征收农业四税（指特产税、粮食税、耕地占用税、契税）的财政职能部门应与地方税局合并，强化地方税调节的广度和力度，促进生产要素全面进入市场，增加地方税收入。
（四）严格控制减免税。
将减免税政策以法律的形式规定下来，使其规范化，避免执行过程中审批混乱的局面，结合分税制明确划分各级政府的减免税权限。中央税的减免权应集中在中央，地方税的减免权归地方。要强化组织收入的措施，建立适应市场经济需要的税收征管体系，把实现的税收及时足额地组织入库。
（五）发挥税收的职能。
税收政策，关系到经营者的净收益，这就为税收调控提供了条件。一方面，利用经营者追求利润最大化的机制，制定低税政策，配合国家产业政策，引导经营者投资于国家需要甚至急需发展的行业，促进市场经济的协调发展。特别是对能源工业、交通、电讯行业尽可能给予税收照顾，以支持基础产业的发展。另一方面，利用高税政策，对不符合国家产业政策的行业、部门课以重税，限制其不合理的发展，以保证市场经济的综合平衡。尽快对现行税收政策予以完善，履行立法程序，增强税法刚性，强化税法的约束力。现阶段特别要抓好征管法的贯彻执行，对违章案件必须排除干扰，坚决依法惩处，增强税法的威慑力。
上述改革还必须同有关方面的改革综合设计，分步实施，在进一步巩固和完善新税制的大前提下，改革应由财税制度创新阶段步入局部式、渐进式的改革阶段。只有改革财税体制以适应市场经济发展的需要，才能为政府施政提供必要的财力基础，才能为整个国民经济的发展创造良好的环境。
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