城市化与中国经济特区21世纪走向，本文主要内容关键词为：中国经济论文,化与论文,特区论文,走向论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经济特区已经走过20年风雨历程。作为对外开放的窗口、排头兵、试验场，它始终在大胆创、大胆试、大胆改，殊可自豪。迄今几乎所有关于中国对外开放的理论与实践问题均被一一涉猎，极大地丰富了开放精神首创性的中国意义，强烈地显示出对改革开放深入探索的理论自觉。深圳、珠海、厦门、汕头、海南、浦东即“五加一”分别在香港、澳门顺利回归祖国，促进两岸合作、推动祖国统一，吸收侨资、密切祖国与华侨华人联系，南海资源开发，长江经济带启动等方面，选择了独具优势的定位，卓有成效地完成着历史赋予的开放重任。
当下，中国加入WTO在即，对外开放格局正由包括经济特区、沿海城市在内的部分地区重点突破，转向东西南北中同一力度推进。在这种情形下，经济特区的“创试改”需要另选目标，探寻新的发展范式。“五加一”除海南外都是城市（即使在海南，特区效应也主要体现在海口、三亚等城市），并且是“后建设”的城市。城市是国民经济发展最理想的空间场所和社会舞台。经济特区在努力实现现代化的进程中，城市建设有无同步进入相应的或略有超前的发展阶段，并以崭新的空间架构丰富经济社会发展的内涵，将是21世纪中国经济特区拿什么奉献给国人的关键所在。
一、城市发展新理念
一位伟人说过：每个时代都有它伟大的课题，人类解决了这个课题，就将社会推向前进。一切战略决策者、科学工作者应以敏锐的职业触角去捕捉这样的课题。20世纪即将过去，它给21世纪留下的最大课题是，人类需要寻求新的谋生范式——既满足当代人的需要，又不对后人满足其需要的能力构成威胁。从联合国世界环境与发展委员会发表《我们共同的未来》到《二十一世纪议程》、《里约环境与发展宣言》、《气候变化框架公约》，均向世人苦口婆心地反复阐述着一个全新的理念——以可持续发展取代失控和过热的经济增长。强调生态稳定，在生态系统承载能力可支持的前提下提高人们的生活质量，实现人类眼前和将来的需要；将近期利益与长远目标结合起来，确保人口增长、经济发展与资源、生态、环境之间的长期平衡；对人类的活动和满足需要的能力要有所限制。
21世纪在解决这些问题时，人类自当需把注意力集中在城市，因为城市是经济社会的中心，在未来的20年中地球上绝大多数人的住区在城市；更何况，20世纪的城市化过程产生了诸多有悖可持续发展的“环境危机”亟待克服。以中国为例，城市每年排放废气、污水、固体废弃物的比重占全国总排放量的80%以上，因环境污染造成的经济损失在1000亿元以上。70%的城市大气污染指数在三级以上，2/3的城市生活在超标的噪声环境中。可见，城市问题始终是我们实施经济社会可持续发展的重中之重。
具有创新传统的中国经济特区需要在确立科学的城市评价体系上不懈探索。
笔者认为，可从两个方面去思考和探索城市可持续发展的评价体系。
一是能力评价。似可这样把握：生存资源支撑能力，如土地储备、水资源、气候资源、生物资源、生态环境质量等；发展支持能力，即资源、人力、技术和资本等基本经济要素对持续发展的支持水平和保障程度，通过发展成本（基础设施成本）、发展水平（生产能力、资本形成能力、市场表现、经济增长速度）、发展潜力（竞争力、集约化程度）三项指标反映；环境支持能力，包括环境水平（污染物对大气、水、土壤等环境系统的危害程度）、生态水平（生态灾害和生态退化对环境支持能力影响程度）、抗逆水平（保护环境和自然自净力对生态灾害的抗衡能力）；社会支持能力，即人与自然和人与人之间关系的协调程度，包括社会文明程度（人文发展指数和社会结构指数）、社会安全能力（生活质量、社会公平、社会稳定和社会保障）、社会进步动力（创新能力和全社会劳动效率）；智力支持能力，即教育能力、科技能力、决策和管理能力。
二是满意度评价。由发展持续度（人口控制、经济增长、城市建设）、发展协调度（环保投资与环境协调系数、产业结构调整状况、人口结构变动状况）、居民生活质量改善度构成。它主要通过人均指标（如人均GDP、人均绿地面积、人均道路面积、人均住房面积、人均水资源量等）来反映。
将能力评价和满意度评价结合起来，可以准确判定一座城市的建设有无体现发展的可持续性，抑或处在可持续发展的哪个阶段。经济特区应当在提高可持续发展的综合能力和社会各界的满意度上殚精竭虑，刻意创新，永葆特色。
就方法而言，这一探讨仅是从第一个层面——时间持续性上提出问题，而空间协调性则是正确把握城市发展新理念的第二个层面。
优化生态环境，是城市可持续发展空间协调性的具体体现。事实上，城市本身就是生态系统，是社会、经济、自然协调发展，物质、能量、信息高效利用的人类聚落空间，人与自然环境、人与社会环境协调关系的最高体现。与自然生态系统不同，城市生态系统是有人参与并起主导作用的系统，所以城市建设的成功与否完全要归因于人们有无强烈的生态意识，有无把生态问题从长期从属次要的地位提升到首要地位，并且锲而不舍地付诸实践。
生态意识，是正确反映人与自然关系的思想、理论、情感、意志、知觉的总和，它的产生是人类意识的革命。它来源于人们对以往社会活动中违反生态规律的反省，对现实生态危机的觉醒，对地球生态系统整体性的重新认识，对人类未来发展的关切以及对后代的责任感。
在这一意识支配下，环境保护从社会生活的边沿走向中心，绿色滋养着城市，生态平衡正成为人们思维的主题，人们的社会活动不仅为了经济系统中社会总供给与社会总需求的平衡，而且还要达到生态系统中自然总供给与人类总需求的平衡。在中国，深圳、珠海、厦门三个经济特区已跻身于国家12个“园林城市”行列，竖起了“绿色航标灯”。厦门“八五”以来环保投入占全市国民生产总值的1.85%，远远高于全国0.7%的水平。城市环境综合质量8项指标，已全部超过国家“九五”规划要求；大气质量达到国家一级标准。珠海全市5万多公顷山地绿化覆盖率达98%以上，在已建成的56km[2]的城区内绿化覆盖率为43%，人均拥有绿地115m[2]，接近或达到发达国家水平。建成105.9km[2]的自然保护区，生活垃圾无害化处理率100%，烟尘控制区覆盖率100%。
如果说，21世纪是城市世纪、生态世纪，那么，生态城市就是新世纪的城市形象。在中国668个城市中，经济特区需要而且应当率先垂范，先声夺入，将生态文明提升到更新的建设高度。比如，除了大力提倡种树、植草，开辟城市花园，体现都市生活的绿色意识外，应致力于将水、土、大气的保护神——森林、河流引入市区，清新怡人，从根本上改善空气质量，创造“城市在森林中、路在树林中、人在花草中”的绿色趣境。
最为重要的是建立一整套生态文明的监督、保障机制。它包括：环境影响评价机制，评价企事业建设对环境的影响；排污收费机制，浓度控制与总量控制相结合，对损害环境质量的单位或个人收取环境损害费；环境保护目标责任制，各级人民政府对本辖区的环境质量负责，并以责任书形式落实到市长、区长、社区管理者，将任期内的环境保护目标和任务为考核其政绩的重要内容；城市环境综合整治定量考核机制，考核包括大气、水、噪声、固体废弃物综合利用、城市绿化五个方面几十项指标；污染控制机制，以污染物总量控制为目标，集中控制为方向，追求控制后的规模效益；环境污染限期治理机制，由各级政府对污染严重、危害大的污染源下达限期治理达标任务。
从一定意义上讲，城市的生命力、吸引力在于其千姿百态、质量优良，特色显著。现在有一种倾向，对城市发展的速度、规模、布局持积极热情者众，而对城市质量、档次、品味、特色高度重视者寡。从世界各国城市发展趋势看，城市对经济发展起促进作用的前提始终是自身质量的优化。
经济特区应当高扬精品意识，用它去统揽城市发展的速度、规模、布局、环境、效益、质量和特色，以一流的规划、一流的设计、一流的施工“优生优育”出“优精巧”的一流城市，而决不再用钢筋混凝土堆砌的“森林”去展示所谓的城市现代化和居民的富庶。
二、城市规划的社会经纬
城市规划是对城市理念的工程化和具体化。在中国，城市规划开始受重视仅是近十年的事，这是人们在不断失去平衡和协调的惊愕中做出的积极反应。然而，距离科学的思维还相去甚远，因为在能够驾驭城市规划的人们中集“无知、有权、大胆”为一身，只顾眼前政绩，“知其不可为而为之”者大有人在；缺乏必要知识，变相地理解经济发展，“不知其不可为而为之”者大有人在。城市规划如若不能成为决策者的必备素质，城市的命运便不堪设想。因此，经济特区城市发展要保持其先进性，重要的是决策者须有较高的城市规划素养，并把它作为施政的必修课，向世界一流学府——哈佛大学看齐，在那里，从事行政管理的人员必须学习城市规划。
在笔者看来，经济特区的决策者们似应从以下四个方面把握21世纪城市规划的社会经纬。
1.提高城市建设的文化含量和艺术品味。城市是文化艺术的最高表现。它的发展水平集中代表着一个国家或地区的文明程度，所以城市和文明是同一事物的两个方面。后者指经高度发展、广为传播的文化，是将知识、思想、经验等逐渐积累起来，约定俗成的生活秩序。提高城市文化含量首先表现在各类建筑物的规划设计上，它是映入人们眼帘的最重要的部分。由建筑物构成的几何图形展现了城市的天际轮廓及其文化韵味。它不仅是凝固的音乐、立体的绘画和雕塑，而且是互动性的媒介，与周围相互反射、互相参照和彼此调整。有文化内涵的建筑才是成功的建筑，而成功的建筑一定要体现和表达对人文气质的追求。
其次，要善于把经济功能和人文功能统一起来，将人与自然的和谐、人与人关系的和谐，人自身的和谐作为城市主要功能予以凸现。城市规划要从两大方面体现先进的人文思想。一是规划要有公众参与，并渗透于编制与审批的每个环节，即规划前必须汇集公众意见；公众有权提出完整的规划方案并作为决定规划内容或项目可行性的重要参考；有权对规划草案进行充分的验证、评议和审查；完整的公众参与过程要作为规划的必备附件报审。这是尊重市民共同拥有和享用城市规划权力的最好体现，同时也确保了由居住在城市的人去设想、建设、欣赏、改造和发展自己的城市。二是要注意保留并发展城市的人文特点，包括适中的人口密度、相对稳定的居民群众及居住环境、对公共秩序的有效参与、生活方式及习惯的自然保留和更新、社区及社会交往的稳定发展等。同时，要设计好公共活动空间——大到城市广场、小到社区敞地，从一定意义上讲，它比拓宽街道、修建公路重要得多。
2.注重城市形象及其情态语义的设计。一座城市给予人们的感观及其综合印象便是其形象。刻画个性、突出主体、传播文化、寻求共识，使城市在人们的心目中不仅有意象式的形象，而且寄以情态、产生团聚力，这是城市规划的要义所在。城市形象设计首先要把重心放在系统化的视觉方案的制作上，以此去体现城市的精神、文化及其标志。
其次，城市形象设计要善于用历史文脉表述人的情怀和境界，让抽象的历史概念在具体的形象上活灵活现地意象出来，但手法不是照搬照抄，去搞假古董一类的效颦之作，而是自然演绎的，只有这样才会给公众带去更多的心灵慰藉和人文关照。
再次，“视觉型”形象设计、“文化型”形象设计，要形神兼备，不可或缺。
3.把规划的着力点放在城市性质、城市功能、城市结构的梳理、协调和正确定位上。在已经过去的21年中，五个经济特区和浦东开发区先后确定了各自的城市发展目标，这些目标内含着城市性质及其功能要求，而功能的产生需要有相应的城市结构。概言之，性质规定功能，功能源于结构。因此，首要的是城市性质的定位，即：是发展为特大城市还是大城市抑或中型城市，是架构综合城市还是特色城市（工业城市、旅游城市、文化城市等），是国际城市还是非国际城市。一个时期以来，随意冠之“国际性城市”称谓的做法十分盛行，这是需要认真斟酌的。关键是要弄清“国际性城市”的定位要求：其一，它的政治、经济、金融、商贸、科技、文化、教育等方面的辐射半径必须超出国界，影响力、控制力均是“国际”的。其二，必须是国际区域政治、经济、文化、科技、教育、管理以及生活方式等若干方面或某个方面的创新基地、培育基地。其三，可以做到国际间交流既通行无阻又符合国际惯例。我们搞城市规划，必须先把此类要求弄得一清二楚。
其次，对城市能量与作用即城市功能的梳理。城市是人类文明的结晶，它必须为人的文明服务。所以从功能上讲，无论是经济聚合与扩散，还是文化积淀与演进，或是政治变革与构建，都要紧紧围绕对人的真切关怀和全面服务。
再次，协调好城市内部结构。要控制住城市空间结构发展的不均衡态势，不要只注重高新技术开发区、经济技术开发区、保税区的布局建设，而忽视本地居民最基本的生活环境、交通环境的改善和社会服务体系的完善。要密切关注社会结构中的阶层“隔离”现象，即城区中出现的“富裕飞地”，以致社区结构和社区服务难以整合，富的地区更富，穷的地方更穷，公共服务设施和社会福利设施的布局更偏重于富裕地区。要努力疏散城市建筑密度，开辟“通视走廊，”根治级差地租无限增大的“通病”。城市空间布局在全面反映经济结构的变化和本座城市的性质特征，并且充分体现它在全国乃至全球产业结构调整中所担任的适当角色，以利于提高其国内、国际的竞争力；要未雨绸缪，认真考虑下世纪城市更新的要求，突出通达性和多样性；不要“摊大饼”（以一个中心点为圆心，向四周无限蔓延），而要“葡萄串”（以高速公路为纽带，在现城区周围发展多个相距一至半小时路程的“卫星城”）。由于互联网络技术的迅速发展，多媒体教育、网络学校、网络护士、电子医疗、电子商务等的出现，使网上的可达性与日俱增，网上购物、网上学校、网上社团使城市的虚拟性变得越来越重要。由于城市区域的功能划分可通过虚拟空间实现，商务办公区需要有更多的智能化大楼。家将是居住、工作、学习、娱乐、交际、健身等多种活动的场所。生产、销售一体化使用户可直接通过电子通讯向厂家订货，商业用地半岛趋于减少。交通用地朝高速、便捷方向发展，地铁、轻轨将崭露头角。为此，各种基础设施，各类功能用地要兼有集聚效应、规模效应、发散效应和极化效应。城市在很大程度上将由生产中心转为投资与扩散中心、技术开发与市场服务中心以及生产管理中心；通过运动场、体育馆、高尔夫球场等组成体育中心，由图书馆、博物馆、艺术馆、美术馆、大剧院、音乐厅等组成大文化中心。经济特区的城市规划既要跟踪又要前瞻，洞见城市更新的世纪性需求，并在未来10～20年内收到显著成效，为下世纪中叶全国的城市兴替作出示范。
4.加大改革力度，建构城市规划评审体系。城市规划体制的深层次问题是控制性详细规划（亦称法定图则）产生过程及其制度效力、法律效力。它在总体规划、分区规划和详细规划的基础上，通过控制性规划划定开发地块的范围、用途和容积率，是城市规划实施管理的直接依据。目前深圳市走在了其他经济特区乃至全国的前面。其控制性详细规划是通过建立编制、公开展示、征询公众意见、审批、修改以及修改后再展示等一系列程序，来实现城市规划定性、定量、定位、定时控制的动态过程。特别是它变传统规划只对每一地块规定一种用地性质为三种用地性质，从而增强了规划对市场变化的适应能力。这是值得称道和借鉴的。为了使城市规划行为（包括编制、实施）的技术评价、法律审查与行政授权更加规范，更具有示范效应，经济特区似应思考先行建构城市规划评审体系。
首先，建立城市规划评价体系。这一体系应由机构设置、评价方式、指标体系三部分组成，对城市规划方案（编制行为）、城市规划运行（实施行为）、城市规划作用（实施效果）进行科学分析与评估。可从三个层面设置评价机构。一是政府层面。设城市规划委员会，对规划方案独立行使评价。二是专家层面，由规划编制与管理单位联合承担对规划运行的技术跟踪、评价与反馈。三是议会层面，人大、政协常委会负责对城市规划实施效果加以评价与反馈。在方式上，政府层面侧重对规划方案的定性定量评价，专家层面负责规划运行情况的“会诊”与评价，议会层面对规划实施效果进行评价，分析规划目标的实现程序及规划措施的有效性，提出建议，反馈城市规划委员会研究，作为规划调整或修编的依据。对规划方案的评价应坚持六个标准。其一，规范性，即规划编制程序是否合法，编制理由是否充分，编制依据是否可靠，编制运用的技术标准是否恰当，编制人员与机构是否符合资质，成果表达是否规范。其二，科学性，即规划的地理适宜性、地区可靠性、对现状的兼容性、工程技术和建筑技术的可达性、生态环境的可行性。其三，经济性，即规划实施后预期经济效益，投入与产出比的可行性。其四，合理性，即规划条文是否符合相关法规、标准，实施规划方案的法律与行政的可行性，规划目标与措施是否符合区域社会伦理要求，规划是否预期创造健康、文明、详和的社会环境，创造平等、公正的机会。其五，艺术性，即规划是否弘扬地方知识化特色，与当地居民的审美观念相兼容，创造了健康向上的艺术环境。其六，创新性，即规划编制是否体现了技术创新、理论创新和对策创新。对规划实施效果的评价要着重在规划目标的实现率、措施有效率、预测准确率以及规划实现后对城市发展的贡献率的论证上。要建立和推行听证制度，开辟社会公众参与和监督城市规划的有效途径。
其次，建立城市规划审批体系。城市规划审批，是实现对规划的法律审核和行政授权、使规划条文合法化的过程。它既是规划建立权威的途径，也是对规划在实施前的终审程序。这就要求审批机构既有绝对权威又能相互制衡，力免权力高度集中而产生的决策失误与行为腐败。为此，要由规划区域的同级人民代表大会及其常委会担负规划审查职能，总体规划由人民代表大会审议，详细规划由人大常委会审查。经审查不能通过的，返回编制单位重新调整后再审。城市规划方案在完成评价、审查程序后，应由规划实施方行文报批。城市总体规划由上一级人民政府批准，分区规划与控制性详细规划由本级人民政府批准。
再次，加强城市规划的法制建设。全国的《城市规划法》已不能满足城市规划管理和城市建设的需要，急待修订。经济特区可结合自身情况先行一步，颁布地方性法规、条例，尤需抓紧明确控制性详细规划的法律地位，切实发挥对土地使用、开发建设的控制和引导，保证城市各项建设严格按规划实施。1998年5年，深圳市人大常委会正式颁布实施《深圳市城市规划条例》。该条例明确规定，“违反法定图则的审批一律无效。占用的土地一律限期退回，建成的建筑物、构筑物一律拆除”，“审批机关违法审批的，应对建设单位造成的损失负责赔偿”。这标志着该市摆脱开发商的牵制和影响，从行政手段转向法律手段，去凌抑过度扩张的欲望，值得其他特区城市效仿。
三、城市经营与管理
城市的建设与改造，乍看起来是生产过程，其实不然，它还是个经营过程。在市场经济条件下，土地、楼房、道路、桥梁是商品，由此构架起来的城市理所当然也是商品，至少应视作特殊商品。因此，我们既要生产城市，又要经营城市，按价值规律将城市空间和功能载体中可以用来经营的存量资产和生产要素推向市场，优化配置，进行资本运营。政府可授权城市建设投资开发公司自我举债、自我还贷，对国家拥有的存量、增量资产进行市场化运营，公开公平公正地吸纳各类投资主体参与建设和经营。面向市场的城建项目获取收益后再投入到城市建设的新领域，以城建城、以城养城。
将经营城市纳入城市建设与发展的工作体系，可从根本上改变城市国有资产只投入不收益、有耕耘无收获，在无人负责中闲置，在既得利益部门分割中流失的状况。现在尤其在经济特区，民资十分丰厚，非公经济拥有巨大的社会资本，无时不在寻找市场机会，而城建领域蕴含着无限商机，所以二者的结合是必然的。
在这个问题上，经济特区要异人所同、重人所轻、有所突破。首先，政府要从城市经营中逐步退出来，通过国有资产所有权和经营权的剥离组建新的市场主体，并鼓励国有资本与其他经济成分的资本相互渗透，最大限度地打开城市建设的运作空间。其次，开拓融资渠道，一是立足资本市场，城市基础设施和公用事业通过股份制改造成为若干上市公司，获得社会融资。二是发行企业债券和组建产业投资基金，吸纳各方资金。三是尝试项目融资、BOT、TOT、ABS等新的融资品种。四是对公交线路、路标广告权、街道命名权、环卫站厕进行拍卖和转让停车场建设经营权，积极筹集资金，并努力经营好这些项目。总之，要通过盘活存量、吸纳增量去加大城市建设总量。
与高起点规划、高标准建设相匹配的是高效能管理。城市管理在时间流程上可分三个环节，即城市的规划管理、基本建设管理和日常运行（功能）管理。规划管理是城市管理的灵魂，如前所述，它既对城市功能进行设计，又为城市建设提供“蓝本”，因而最具综合性、全局性和前瞻性。建设管理既是对规划的实施，也是城市功能完善的保障，称之为城市管理的躯干。运行管理是确保城市规划目标得以实现和建设效益得以发挥的关键，是管理的管理。可见，城市管理是典型的全程管理和多价值管理。
然而，目前我国城市管理中深堪忧虑的是，重建设轻管理，先建设后管理，重经济效益、忽视社会效益，重眼前利益、忽视长远利益的观念尚未真正扭转；体制不顺，令出多门，各自为政，肢解规划，扯皮推诿，削弱管理权威；“以罚代管”习以为常；管理效果取决于领导者的个人素质，有极大的随机性。对此，经济特区要通过抓以下工作，积极探索一条城市管理的新路。
1.抓体制。完善“两级政府、三级管理、四级服务”的新体制，管理重心下移，明确区、街道各自的职责和功能，立足社区，强化城区，协调行动。
2.抓综合。现代城市是一个全方位、多功能、多层次的有机体，要把城市管理作为一项系统工程，由单纯对市容卫生管理转为对交通、人口、娱乐、市政、环境、市场、治安、街头事务的综合管理。
3.抓市场。将生产、生活管理移交给社会，让市场主体充当管理角色，实行建、管、养分离，促使这些行业走市场化、产业化发展之路。
4.抓导向。不再以单纯的经济增长指标考核城市政府，而要将社会环境文明建设列入管理范畴，作为评价和考核其政绩的重要指标。
5.抓规范。重在教育，贵在法制。要建构完备的法律体系，确保法律的严肃性，彻底摒弃那种想干什么就干什么，想如何处罚就如何处罚的陋习。
6.抓机制。建立提供咨询、信息反馈、效果评估的机制，形成能够避免内耗，分工合理、管理专业、优势互补的协调机制。
7.抓目标。将城市管理的任务、目标、要求分为若干项目，定期或不定期进行百分制考评，每次评比结果和奖惩情况要在新闻媒体上公布。
8.抓窗口。车站、码头、空港、进市干道、公共设备、中心商业区等，尤其要精心设计、精心建设、精心经营。
9.抓市容。在中心商业区可集中布置广告及广告灯箱，而主要交通干道，特别是文化设施区应禁止广告设施，辅之以雕塑一类的文化作品。出租车、公交车的车辆车型是流动的风景线，应注意与城市风格相协调，不要涂满广告，招摇过市。
10.抓环卫。对污染环境者实行经营许可证制度。为营造“零垃圾”环境，可考虑赋予城市环卫人员依法处理违规者的权力。
11.抓自动化。建立城市综合管理模型，建设全面开放的计算机网络，将先进的技术手段广泛应用于城市现代化管理，全面提升管理水平。
有坚定明确的思路、切实可行的措施、扎实奏效的步骤，中国经济特区不仅可以跻身全国示范城市的行列，而且定会瞄准世界一流城市，再创辉煌。
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