论耕地总量动态平衡，本文主要内容关键词为：动态平衡论文,耕地论文,总量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
耕地总量动态平衡的含义，是指通过严格控制各项建设占用耕地，加大开发、复垦及土地整理的力度，使减少耕地和新增耕地的数量相抵之后，保有耕地的总数量不减少并力争有所增加。1996年，原国家土地管理局提出，把保持耕地总量动态平衡作为土地管理工作的首要战略目标。1997年，中共中央发出的第11号文件，1998年九届全国人大第四次常委会通过修订并于1999年开始实施的《土地管理法》，都明确指出必须做到耕地总量动态平衡。这就把保持耕地总量动态平衡的任务由部门的工作目标上升为全党、全国经济工作的重要任务了。
提出保持耕地总量动态平衡的奋斗目标，既是出于长远的考虑，又有现实的针对性，具体有以下几方面考虑。
一、我国的特殊国情决定我们必须特别注意保护耕地
与世界多数国家相比，我国耕地数量不足，质量差。数量不足，主要表现在人均耕地占有量上。我国人均耕地只有0.106公顷（1.59 亩），相当于世界人均数的44%。质量差，主要表现在缺水和水土流失严重上。我国大部分耕地分布在水源不足的地区，有水源保证和灌溉设施的耕地只占39.8%。据统计，在干旱、半干旱地区，40%的耕地严重退化。另外，全国有9100万亩耕地坡度在25度左右，这种坡地耕作不可避免地会产生水土流失。全国约有30%的耕地受水土流失的危害。
耕地问题的实质是农业问题特别是粮食问题。抽象地说，提高农作物的产量，可以有两个途径：一是扩大耕作面积，二是提高单产。我国在过去的传统农业社会中，有很长时期是两者并举。进入近现代社会以后，耕地后备资源已经不多，随着工业化和城市化，耕地面积呈减少趋势，农业增产更多地依赖提高单产。由于我国农业的活劳动集约度已经相当高，今后提高单产的主要出路是增加物质投入和科技投入。而增加物质投入要有一个积累过程，农业新技术的开发和应用也要有一定的周期。就是说，要使农业单产水平大幅度提高，并不可能一蹴而就，而要经历较长的历史时期。但是，人口却在大量增加，社会消费水准也在不断提高，因而农产品的供求关系始终比较紧张。在这种情况下，保持一定数量的耕地面积，是十分必要的；特别是在我国人均耕地数量已经很少，耕地质量又不高的情况下，就更有必要了。否则，势必损害农业基础，制约整个现代化进程。
二、耕地流失严重，已经危害农业基础，必须严格加以控制
改革开放以后，我国经济进入高速发展时期。随着各方面建设对土地的需求越来越大，一度在耕地占用方面失去控制。据国家统计局资料，我国“六五”期间耕地净减少235.27万公顷（3529万亩），年均47.07万公顷（706万亩）。之后， 国家在耕地保护上采取了一系列重大措施，耕地锐减的势头得到一定控制。但是问题并未得到根本解决，特别是90年代以后，随着房地产热、开发区热、城市建设热的兴起，大量占用耕地的现象又普遍发生。根据原国家土地管理局掌握的情况， 1986 ～1995年全国因农业结构调整占用和灾害损毁减少耕地466.67 万公顷（7000万亩），非农业建设占用耕地约500万公顷（7500万亩）， 同期开发复垦新增耕地466.67万公顷（7000万亩）。增减相抵，10年间净减耕地500万公顷（7500万亩），平均每年减少耕地50万公顷（750万亩）。这个数字，是计划控制指标的4～6倍。
从“六五”期间至“八五”期间（1981～1995）的15年间，我国净减少耕地735.27万公顷（1.1亿多亩），按现在的平均单产水平， 相当于减少了近3500万吨粮食的生产能力。如果进一步考虑耕地质量因素，实际损失更大。首先，在减少的耕地中，水田占很大比重。据国家统计局资料，仅1991～1995年，我国净减少水田66.93万公顷（1004 万亩）。其次，减少的耕地主要集中在经济发达的南方。而南方的水热条件好，耕地产量高。用单产水平衡量，1亩南方耕地大约相当于1.6亩北方耕地。据国家统计局资料，“八五”期间，南方净减耕地86.3万公顷（1295万亩），如由北方开发耕地来弥补，大约需净增137.3万公顷（2060 万亩），但实际上北方只净增了16.1万公顷（241万亩）。再次， 新开垦的耕地质量差。被占用的耕地大多是位于城乡结合部和交通沿线、有历史上长期投入积累的高产优质农田，而新开垦耕地大多地处边远、基础设施不足，土壤质量差。从生产能力来说，一般3亩新开垦耕地才相当于1亩老耕地。可见，15年间耕地流失造成的粮食生产能力损失，要远远高于3500万吨。
“六五”期间至“八五”期间的15年间，我国人口共增加2.24亿人，这些人每年口粮需求即达5000万吨（1000多亿斤）以上。尽管这期间粮食单产提高使总产量增加了，但人均占有量却呈下降趋势。1984年我国人均粮食占有量达到近400公斤，1995年则降为385公斤。为了满足人民生活和经济建设的需要，国家每年都要净进口一定数量的粮食，有的年份甚至需大量进口，如1995年净进口将近2000万吨。这种情况，引起国际上的广泛关注，有的人甚至担心我国会步日本、韩国等国家的后尘，在实现工业化和城市化过程中大量占用耕地，最终依赖国际市场解决国内的粮食需求。有人为此尖锐地提出下个世纪“谁来养活中国”的问题。
无论是从经济建设的角度出发，还是从国家安全的角度考虑，解决我国农产品特别是粮食的供给问题，必须主要立足于国内，这是我们党和政府一贯的方针，从来没有动摇过。为了切实贯彻这一方针，解除国际上的疑虑，必须采取有力措施，扭转耕地减少过快的势头。正是出于这样的战略考虑，土地管理部门提出，在今后一定时期内，土地管理工作必须把保持耕地总量动态平衡作为首要的奋斗目标。
三、保持耕地总量动态平衡是可以做到的
保持耕地总量动态平衡，一方面，要控制各项建设尽量不占或少占用耕地；另一方面，要通过开发、复垦和土地整理，尽可能多增加一些耕地。
1.非农业用地的控制与挖潜。控制各项建设占用耕地，重点是控制非农业建设占地（包括城市建设、村镇建设、开发区建设、国家重点项目建设占地等）。因为非农业建设占用耕地一般是不可逆的，只要占用了，就会永久流失。对此加以控制，会不会阻碍工业化和城市化的进程？会不会影响农民生活水平的提高？原国家土地管理局为此进行了认真调查，结果表明：不会。理由是，我国现有各项非农业用地并没有得到充分利用，还有很大潜力可挖。这些潜力主要表现在两个方面：一是还有大量土地闲置未用，二是土地利用的集约度很低。
据土地管理部门统计，1995年全国城市有约7万公顷（100多万亩）土地闲置。这是一个很保守的统计。按有关专家调查测算，我国城市至少有15%以上闲置土地。如果是这样，全国城市（不含独立工矿区）约266.67万公顷（4000万亩）土地中，就有约40万公顷（600 万亩）闲置。农村居民点的空闲土地也很多。据河北省调查， 全省村庄用地约有4%空闲。另据一些地方调查，空闲率高达10%以上。目前全国农村居民点共用地1644万公顷（24659万亩），即使按4%的空闲率计算，也有66.67万公顷（1000多万亩）土地闲置。
衡量非农业建设用地的利用是粗放还是集约，很重要的指标是建筑容积率。据有关专家测算，1994年我国612 个城市总平均容积率仅为0.264，如果逐步提高到0.4～0.5， 将可腾出大量建设用地。至于农村居民点，建筑多为平房，容积率更低。1995年全国农村总平均容积率只有0.14，节约用地的潜力也是相当巨大的。对于工业生产经营活动来说，技术和工艺水平也是影响土地利用的重要因素。从实物形态看，我国鞍钢达到年产800万吨钢时，平均吨钢用地2.68平方米， 而国外同等产量的钢厂由于技术先进，吨钢用地则要少得多，如法国敦刻尔克钢铁厂的用地指标仅为0.57平方米／吨。从价值形态看，上海市工业用地平均每平方公里产值27亿元，而香港制造业每平方公里产值则高达30亿美元。由于技术和工艺落后，我国城市中工业用地比例普遍偏高，一般都在25%以上。而经济发达国家的城市工业用地则普遍低于15%，香港仅为5.9 %。随着科技进步，我国城市工业用地集约度会逐步提高，它在城市用地中的比重也会相应降低，这就又可以节约出大量土地。农村的乡镇企业也是如此。
可见，只要我们认真转变土地利用方式，努力挖潜，充分利用闲置土地，提高土地利用的集约度，就能够利用存量土地满足多数非农建设的用地需求，做到既促进工业化、城市化、现代化的进程，又尽可能地不占或少占用耕地，保护农业基础。但也必须看到，绝对不占用耕地是不可能的。首先，国家为了保持经济与社会发展的后劲，每年都要安排一定数量的重要项目，包括新的骨干生产企业以及交通、电讯、水利等基础设施建设，其中有些项目必须要占用一些耕地。根据国家新颁布的《全国土地利用总体规划纲要》，1996～2010年国家各类建设共需占用耕地约196.67万公顷（2950万亩），平均每年约14.07万公顷（211万亩）。保证国家重点建设的用地需求，也是土地管理工作义不容辞的职责。其次，农业内部结构调整也难免占用部分耕地。再次，自然灾害损毁，也或多或少地减少耕地。此外，现有耕地中有些本是不适宜耕种的，也要逐步退耕还林、还草、还湖。在这种情况下，保护和加强农业特别是粮食生产的出路何在？从土地管理的角度看，唯一的办法就是通过开发、复垦和土地整理，增加新的耕地。
2.开发、复垦和土地整理的潜力与规划。近几年，土地管理部门对我国耕地后备资源做了分省分地区全面细致的调查分析。结果表明，尽管从总体看，我国土地资源十分紧缺，但在原有基础上尽量增加一些耕地，也还有相当的潜力。第一，全国现有的未利用土地中，还有约1133万公顷（1.7亿亩）适宜耕种，按60%垦殖率计算，可开发出680万公顷（1.02亿亩）耕地。第二，我国现有农田普遍利用粗放，田块小，田间沟渠、道路、田坎过多，只要加以整理，就可在原有农田中增加2%～4%的耕地面积。另外，前面已经提到，我国农村居民点的节地潜力很大。目前，全国农村人均建设用地182平方米，如果经逐步整理降到150平方米，再考虑到城市化进程中农村人口比重会下降等因素，未来农村居民点用地至少可节约666.7万公顷（1亿多亩）。这1 亿多亩地一半可安排非农业建设，还有一半则可整理成耕地。根据有关测算，全国农田整理和村庄整理合计，还有增加0.8～1.1亿亩耕地的潜力。第三，工矿废弃地复垦，也有增加耕地的潜力。1996年底全国共有工矿废弃地4200万亩，按33%的复垦率计算（现仅为12%），约可增加耕地1400万亩。
以上是从资源的角度分析、测算未来增加耕地的可能性。但在一定时期内究竟能增加多少，还取决于资金的投入能力。最近，国务院颁布了国土资源部新编制的《全国土地利用总体规划纲要》。《纲要》规定，从1996年到2010年全国共增加441万公顷（6612万亩）耕地， 平均每年约增加29.4万公顷（441万亩）。从历史经验看，这完全有把握做到。 “七五”期间和“八五”期间（1986～1995年），我国开发复垦新增466.67万公顷（7000万亩）耕地，平均每年新增46.67万公顷（700 万亩）。1996年全国开发复垦新增耕地42.5万公顷（637.5万亩）。可见， 今后每年新增29.4万公顷（441万亩）耕地的规划指标， 是留有充分余地的。实际执行中，有可能超过。
3.保持耕地总量动态平衡的可能性。至此，可以清楚地看出，今后只要把耕地占用需求控制在平均每年441万亩以内， 就能够保持耕地总量的动态平衡。如前所述，国家重点建设每年平均需占用耕地211 万亩，这是应予保证的；一般非农建设项目则应充分利用存量建设用地的挖潜和利用其他非耕地予以安排，不再占用耕地；这样，只要把因农业内部结构调整和灾害损毁而减少耕地的数量控制在每年230万亩以内， 就可以了。尽管具体到某一年可能会有一定难度，但从较长期间的平均数来说，则是可以做到的。因为农业内部结构调整引致的土地利用的变化具有可逆性。由于受农产品市场价格波动影响，一段时期内耕地可能较多地变为园地和鱼塘，另一时期内则又可能有大量园地和鱼塘恢复为耕地。灾毁耕地年度之间也不均衡。对这类年度之间耕地减少的不均衡性，可以通过控制开发复垦和土地整理的量加以调节。如某年农业内部结构调整占用耕地较少，第二年就可少新增一些耕地，反之就多增加一些。在我国农业改革之后的一段时期里，农业内部结构调整占用耕地较多，这主要是为了纠正人民公社时期片面强调“以粮为纲”造成的单一经营的偏差。经过近20年的调整，我国农业生产结构已经基本合理，进入了正常发展时期。今后平均每年减少230万亩的控制指标， 完全能够满足因农产品市场比价变化引起的结构调整的要求。
综上所述，提出耕地总量动态平衡的奋斗目标不仅十分必要，也是可以实现的。当然，实现这一目标会有许多困难，必须付出艰苦的努力。按照土地管理部门的调查测算，到21世纪初叶，各省、区、市都能够做到自求平衡。有少数地方由于后备资源较少，若干年后自求平衡可能有一定困难，需要在地区之间进行指标调剂，但这也不会影响全国范围内耕地总量的动态平衡。
耕地总量动态平衡的奋斗目标是1996年提出的，但从1997年和1998年的实际执行结果看，没有实现占补平衡。对此，有关方面经认真分析发现，这主要是一些地方工作不力，没有切实贯彻有关措施造成的。这恰恰说明，耕地总量动态平衡的目标必须坚持，不能动摇。
还应当指出，作为一种工作部署，只有在多数地区自求平衡的基础上，全国才有可能实现总量平衡，因此，对各地提出统一的要求，是必要的。但作为一种奋斗目标，也不宜理解得过于机械、死板。所谓“动态平衡”，除了指耕地占用与补偿之间的互动关系以外，还包含有在不平衡中求平衡的意思。例如，在年度间占用和补偿耕地量不平衡中，求得在较长时期内全国耕地总量的平衡。又如，不同地区之间耕地后备资源分布的不平衡性，决定了必要时要进行地区指标调剂，以保证全国耕地总量不减少。