跨区域捆绑型世界遗产管理机制研究，本文主要内容关键词为：管理机制论文,世界遗产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1000-8462(2011)07-1202-05
为保护全人类的共同财富，中国于1985年正式成为《保护世界文化和自然遗产公约》(简称《世界遗产公约》)的缔约国，于1986年开始世界遗产的申报工作。世界遗产所带来的巨大品牌效应和社会经济效益，导致“世界遗产热”在中国持续升温。但是，随着2000年《凯恩斯决定》①的出台，中国申报世界遗产的难度陡然加大，申遗竞争日趋激烈。虽然2004年的《苏州决定》对《凯恩斯决定》做了调整，规定从2006年起，每个缔约国每年至多申报两项世界遗产，其中至少一项为自然遗产。这一规定表明2006年国家文物局公布的《中国世界文化遗产预备名单》中，包括大运河在内的35项文化遗产的申报提交工作需要35年的漫长等待。世界遗产委员会严格的申报限制严重制约着中国世界遗产的申报进程。
面对申报世界遗产的新形势，捆绑申报、联合申报、拓展申报等新型“申遗”模式作为增强“申遗”竞争合力和突破“申遗”瓶颈的重要创新手段，成为联合国世界遗产委员会所提倡的方式。2007年，“中国南方喀斯特”申报世界自然遗产是我国跨省区大规模捆绑“申遗”的首次尝试，并取得了成功。至此，中国跨区域捆绑型世界遗产项目申报日益活跃起来。本文拟在解读捆绑型世界遗产管理模式的基础上，就如何维持申遗成功后的遗产共同品质与品牌问题，进行了构建跨区域捆绑型世界遗产管理机制方面的探讨。
1 遗产旅游研究文献回顾
国外开展遗产旅游研究兴起于1970年代，遗产保护性研究集中在1990年代。2000年以来，世界遗产管理方面的研究取得了较大的进展，Christina等阐述了采用股东参与的方式介入老挝的琅勃拉邦遗产地管理[1]；Tim & Zeynep认识到海岸遗产管理规划的重要性，尝试将管理机制应用于海岸整体规划中[2]；Melissa & Phillip回顾了澳大利亚大堡礁的共同管理体制，探讨运用不同的管理模式以帮助管理者对受争议地区进行有效的管理[3]；为了实现遗产保护管理和旅游发展的双赢目标，Lorraine等关注到遗产地社区协调机制的研究[4]。进入新世纪，国内世界遗产的研究进程也逐步加快，涉及面广泛、深入，取得了较为丰硕的成果。针对遗产旅游者数量倍增的压力、遗产地环境退化及生态系统破坏等一系列问题，有关遗产的开发保护机制[5]、监控评价机制[6]、社区参与机制[7]、资金保障机制[8]等管理运行方面的研究受到学术界的普遍关注。学者们还注重世界遗产管理与保护的国际经验借鉴[9-10]，以及非物质文化遗产传承和保护机制的研究[11]。另外，除了单体型世界遗产，国内还逐渐重视捆绑型、联合型等复合型世界遗产的研究[12]。
从国外文献来看，世界遗产研究是一个持续完善和不断成熟的领域，许多有效的管理模式、制度、体制、机制等内容都为国内所熟知和借鉴。纵观国内研究状况，学者们关于遗产管理研究的视角多集中在保护利用、利益协调、激励约束、投融资等单一层面，目前仍缺乏对遗产管理机制的系统思考，尤其是缺乏对于新近出现的跨区域捆绑型世界遗产项目管理机制的研究，因此，有关跨区域捆绑型世界遗产的管理研究刚刚进入学界的视野。
2 跨区域捆绑型世界遗产概念和特点
2.1 跨区域捆绑型世界遗产概念界定
根据《实施世界遗产公约的操作指南》第137款的界定，“系列遗产”(Serial Heritage)是作为一个整体(而不是其个别部分)具有突出普遍价值的世界遗产。本文沿用这一概念将系列遗产分为联合型、捆绑型、拓展型等类型，重点探讨跨区域捆绑型世界遗产。跨区域捆绑型世界遗产是指两处或两处以上具有相同、相似价值的资源共同申报同一届世界遗产项目，其项目申报拥有一个资源单体主导者，统一的遗产名称，分布在多个跨省区域的类型(表1)。
目前我国成为仅次于西班牙、意大利的世界遗产大国。截至2011年6月，共拥有世界遗产41处，其中世界文化遗产26处、世界自然遗产8处、世界文化与自然遗产4处、文化景观3处。我国系列型世界遗产共有18处，约占总数的43.9％(表2)，包括2项跨区域捆绑型世界遗产：中国南方喀斯特和中国丹霞。
2.2 跨区域捆绑型世界遗产的特点
与其他类型的世界遗产相比，跨区域捆绑型世界遗产具有以下特点：①跨区域捆绑型世界遗产是一个“系统遗产”概念，由多个资源基础和文化内涵相似或相近的资源单体组合而成。每个资源单体特色各异，有机整合，共同彰显整体资源特性。“中国南方喀斯特”是由3个跨省区的系列资源单体捆绑组成，完整地展现了中国最具代表性的喀斯特地形地貌。②跨区域捆绑型世界遗产需有一个资源单体起牵头作用，才能够提升整体项目的凝聚力，提高申报世界遗产的工作效率。“中国丹霞”即以湖南崀山作为牵头者，拉开中国六大丹霞地貌申报世界遗产的序幕。③跨区域捆绑型世界遗产有一个统一的名称，高度概括地域风貌或者文化外延扩展的特征。④目前，跨区域捆绑型世界遗产是跨省区组合的。地域的间隔，加大了申遗协调与同步推进的难度，也带来了后续共同管理与保护的困难。
3 跨区域捆绑型世界遗产管理的难度
世界遗产是整个世界的财富，任何保护不当或者过度、错位利用都会造成遗产资源不可逆转的毁灭。跨区域捆绑型世界遗产因其地域的广阔与间隔，遗产保护工作显得更加艰巨与困难。如何在保护遗产的真实性和完整性原则下，通过适度利用遗产对于全人类的普遍意义和文化传播作用，体现世界遗产传承的最大价值，从而实现遗产保护和利用双赢的目的，成为跨区域捆绑型世界遗产管理必须要正视的问题。
由于跨区域捆绑型世界遗产构成的整体性、协作的复杂性和范围的广泛性等特征，造成项目成员彼此间存在众多差异。因此，申遗成功后的跨区域捆绑型世界遗产管理面临着在共同的金字招牌下，难于提供同一品牌下旅游产品的统一品质，以及难于保证共同肩负世界遗产保护与利用重任时的统一步调和统一效果。任何一个单体遗产的协作不当都会造成跨区域捆绑型遗产资源整体形象的破坏，并可能导致世界遗产捆绑利益共同体的解体。如何促进跨区域捆绑型世界遗产内部各个利益主体之间的协调和合作，以及项目成员利益与权利的合理配置，进而规避“一损俱损”的经营风险，维护世界遗产的共同品牌，是跨区域捆绑型世界遗产管理不容忽视的另一问题，因此，积极寻求构建有效的管理机制是其健康发展的必然。
4 跨区域捆绑型世界遗产管理机制构建
4.1 跨区域捆绑型世界遗产管理模式解读
由于跨区域捆绑型世界遗产自身的特殊属性，决定了其管理模式必然与单体型世界遗产有所不同。目前跨区域捆绑型世界遗产采取多部门共同参与的管理模式。这种管理模式是由中央统筹、地方负责、捆绑型项目申报领导协调小组共同组成，主要涉及国家、省(市)、县等三级管理机构。以跨区域捆绑型世界自然遗产为例，其管理模式涉及到一个综合协调管理委员会和多个管理部门，形成国家住房和城乡建设部、项目成员各省建设厅、世界遗产协调管理委员会、项目成员各县级遗产管理机构等多部门共同协作、共同推进的管理体系(图1)。其中，国家住房和城乡建设部主要负责跨区域捆绑型世界自然遗产的申报、保护、规划和管理的协调和领导；项目成员各省建设厅主要负责本省捆绑型世界自然遗产成员的申报保护、监测管理、规划编制等工作；项目成员所在县(市)设风景名胜区管理委员会(或者管理局)，作为跨区域捆绑型世界自然遗产各成员的常设管理机构，负责项目成员各片区直接的管理措施的实施，项目的规划、保护、开发、建设管理及文物保护等工作。而世界遗产协调管理委员会主要负责跨区域捆绑型世界自然遗产的整体申报、保护、管理及项目成员之间的协调联络工作，定期或不定期召开会议、集体考察、相互交流、统一推介等活动。世界遗产协调管理委员会主要履行指导、合作、协调的职责，更多地扮演一个协作管理的角色。
图1 跨区域捆绑型世界遗产管理体系图
资料来源：《中国丹霞世界自然遗产提名地保护与管理规划》。
4.2 跨区域捆绑型世界遗产管理模式与机制关系
多部门共同参与管理作为一种新的遗产管理模式，能够关注到各个遗产单体的利益诉求，为跨区域捆绑型世界遗产的管理提供了一种解决思路和方法。跨区域捆绑型世界遗产管理机制是在其管理模式下形成的系统运行机理，侧重于各个遗产单体之间的内在协调和约束，可以直接影响到系统内部管理方法、方案、制度等层面的执行效果。一般情况下，跨区域捆绑型世界遗产项目申报成功后，世界遗产领导协调办公室会迅速转换为管理协调办公室，并与各级遗产管理部门组建成多部门共同参与的世界遗产管理机构。但是，如果缺少一个健全与完善的管理运行机制，即使跨区域捆绑型世界遗产成员彼此间已搭建起沟通与合作的平台，也仍然会暴露出资源保护弱化、管理效率低下、保护监督缺位等弊端。正确的管理模式需要与之相匹配的管理运行机制为其保驾护航，才能保证整体系统的健康发展。
4.3 跨区域捆绑型世界遗产管理机制体系框架
合理有效的跨区域捆绑型世界遗产管理机制，可以防范部分成员的机会主义行为，促进成员之间形成良好的合作局面，从而创造出捆绑协作的共同价值。跨区域捆绑型世界遗产管理机制的设置需要充分发挥世界遗产协调管理委员会与遗产项目成员之间多领域、全方位的合作潜力，营造遗产项目成员自律自纠并且共同接受世界遗产管理协调委员会协调、指导的良好氛围。因此，根据跨区域捆绑型世界遗产的特点，结合我国目前遗产管理的现状，本文重点讨论包括资源保护机制、品质保障机制、宣传营销机制、监督激励机制等内容的管理机制体系框架(表3)。
资源保护机制、品质保障机制、宣传营销机制和监督激励机制四个子机制共同组成较为系统的跨区域捆绑型世界遗产管理机制体系。此管理机制体系主要是围绕维持遗产共同的品质和品牌这一主题而展开管理运行，这是与单体型世界遗产管理机制的根本区别。在跨区域捆绑型世界遗产管理机制体系中，各子机制构成要素的选取偏重于遗产项目成员之间共同协作与推进的可操作性，主要考虑到遗产项目成员的整体执行水平、实现程度。
4.3.1 资源保护子机制。共设置保护规划、保护法律法规、保护和维护经费、旅游教育与宣传和科研课题研究五项构成要素。其中保护规划、保护和维护经费、旅游教育与宣传三项要素不仅是遗产项目各成员资源保护的组成部分，更多的是跨区域捆绑型世界遗产的整体层面统筹考虑的构成内容。在资源保护机制五项构成要素中，保护规划发挥先导作用，尤其是遗产项目成员的各种保护规划相互衔接、融合、统一，才有可能发挥出跨区域捆绑型世界遗产的整体效应；旅游教育与宣传和保护法律法规是实现遗产资源保护的必要途径，称之为“胡萝卜加大棒”策略[13]。旅游教育与宣传在相关法律法规的有力支持下，可以更好地教导人们遵守遗产资源保护的行为准则；充裕的资源保护和维护经费是跨区域捆绑型世界遗产得到有效保护的重要保证；科研课题研究能够为跨区域捆绑型世界遗产的申报、保护、管理等方面提供理论指导，增强遗产资源保护的软实力。
4.3.2 品质保障子机制。品质保障子机制是跨区域捆绑型世界遗产管理机制的重要组成内容，它的七项构成要素对于遗产项目整体和各成员的质量建设都具有重要的指导意义。旅游交通是遗产旅游品质保证的首要条件，主要表现在旅游区外的可进入性和景区内的通畅性；旅游服务是游客感受遗产旅游品质最直观的方面，提供好的旅游服务能够弥补其他品质方面的短板，这里具体指遗产旅游中人的服务；旅游安全和旅游卫生是两组最基本的品质保障内容，没有良好的安全和卫生条件，任何遗产旅游品质建设都无从谈起；旅游环境包括区内建筑及设施与景观的协调性和周边环境与景观的协调性两方面，通过营造良好的旅游环境，能够为游客留下美好的印象，提升遗产旅游的满意度；旅游标识系统是遗产旅游品质建设不容忽视的构成要素，景区标识系统的完善与否在一定程度上代表着遗产旅游品质水平的高低；旅游配套设施的建设也影响着遗产旅游的完善程度，这里主要指提供购物、餐饮、住宿等旅游服务和邮政、通信等基础服务。
4.3.3 宣传营销机制。在宣传营销子机制的构成要素方面，主要侧重于遗产项目整体的宣传推广。营销经费投入、营销方案制订和营销人员配置共同组成了跨区域捆绑型世界遗产比较系统的宣传营销体系。为了共同的遗产旅游营销目标，遗产项目各成员按比例分摊整体营销宣传经费，共同派遣一定数量的营销人员组建营销团队，制订包括遗产项目整体的营销理念、口号、品牌包装与传播、营销策略等一系列方案措施，致力于宣传推广跨区域捆绑型世界遗产旅游品牌，树立整体的旅游形象。
4.3.4 监督激励机制。监督激励子机制承担着监督跨区域捆绑型世界遗产各成员管理运行状况、奖励先进和激励后进等职能。因此，监督激励子机制特别考虑了遗产项目成员之间内在制约和活力氛围的营造，通过监督、奖励两个方面来对各个遗产项目成员实施激励与约束性管理，本文选取监督人员配置、监控网络体系、资源信息数据、奖励专项资金、奖励方案制订五项构成要素。
监督人员配置、监控网络体系和资源信息数据共同组建成跨区域捆绑型世界遗产各成员之间的监督机制，其中遗产项目各成员共同派遣人员组成监督团队，组建对于跨区域捆绑型世界遗产适时监督、预测、控制的监控网络体系，通过资源信息数据的收集、加工、分析、传递处理，了解和掌握遗产项目各成员的管理运作水平，也为接下来的奖励机制实施提供依据；奖励经费的配套和奖励方案的制订构成跨区域捆绑型世界遗产的激励机制，对于捆绑型世界遗产共同的品牌和品质维护做出了卓有成效贡献的项目成员进行精神和物质上的奖励，这对于没有获得奖励的项目成员也是一种激励。
5 结论与讨论
跨区域捆绑型世界遗产项目的产生，促使世界遗产分类产生了新的类型。依据《实施世界遗产公约的操作指南》第137款所界定的“系列遗产”，本文明确指出了“系列型”世界遗产可分为联合型、拓展型和捆绑型等三种类型，并且其特征明显区别于单体型世界遗产。而随着大尺度、跨区域捆绑型世界遗产项目申报的增多，在多部门共同参与管理模式下如何构建起合理的、科学的运行机制体系已经日益显得必要与迫切。本文基于如何维持跨区域捆绑型世界遗产项目共同品牌与品质的考虑，提出了达成这一目标所必要的支持体系框架，它们由资源保护机制、品质保障机制、宣传营销机制和监督激励机制等四个子机制共同组成，由此构成跨区域捆绑型世界遗产管理机制。这个管理机制体系框架作为一种理论上的探索，试图为此种类型的世界遗产项目在实施遗产保护与利用重任时，实现步调与效果的统一提供一种解决方案，以保证跨区域捆绑型世界遗产项目的科学运作和有效管理。
注释：
①《凯恩斯决定》规定：已有世界遗产名录的每个缔约国每年申报项目被限制为1个，没有世界遗产项目的缔约国每年可申报2至3个项目。