论环境行政诉讼与环境侵害的排除（续），本文主要内容关键词为：环境论文,行政诉讼论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就当今德国来看，撤销诉讼和课以义务诉讼等行政诉讼的原告资格并不以实体法上的权利（通常包括私权、公权等）为限，法律上值得保护的利益亦属之。换言之，诉讼利益已经由传统的狭义的权利概念扩大到法律所保护的法定利益乃至值得法律保护的事实上的利益。此外其依据也不再以一般的成文法规为限，还及于宪法规定的基本权利和“一般法原则”所生的不成文权利。仅以撤销诉讼为例，依据现行《行政法院法》第42条第2款的规定，原告应当主张其权利因违法行政处分而受到侵害，始得提起行政诉讼。而原告所主张的权利侵害，究竟要达到何种程度才能符合诉权的要求，在学说和实务中均采用“可能性理论”，即原告除了主张其权利受到行政处分的侵害外，其权利的侵害还必须至少具有可能性，其诉讼方为合法。而在具体判断上，认为《行政法院法》第42条第2款所规定的“权利”不仅指主观的权利即法律上所保护的利益，也包括宪法权、习惯法上的权利和基于一般法则所生的不成文权利。这样，除了以主观公权之有无判断诉讼资格是否存在外，许多案例也以宪法上的基本权为根据提起诉讼，实务上亦承认关系人可以直接基于基本权之规定而取得诉讼资格，当原告值得保护的个人利益被任意忽略或作为基本权的权利受到严重而不能忍受的侵害时，关系人即可提起行政诉讼。如第三人竞业诉讼，可基于基本法第2条第2款关于自由权的保障提起撤销诉讼，也可以依据该条款关于生命权、身体权等人格权益的保障提起邻人诉讼。而建筑法上的邻人诉讼，得直接基于基本法第14条关于财产权的规定提起撤销诉讼等。此外学说和实务也承认基于由宪法和法规整体所演绎出的“一般法原则”，如原告具有值得保护的事实上的利益，也有诉讼资格。这是基于建筑法而发展出来的“顾及原则”或“应予斟酌原则”。该原则认为，在人民具有值得保护的事实上利益时，行政机关为一个决定时应予考虑、斟酌或顾及。若对此任意的不予考虑、斟酌或顾及，则人民可以受侵害为由提起撤销诉讼。可见，“顾及原则”或“应予斟酌原则”的适用，使值得保护的“事实上利益”也成了“公法上权利”而被允许提起撤销诉讼。由此，对于那些规定人民参与行政程序的法规，只要该规定并未明显地以使行政机关获得更好的公共利益为目的，则在此范围内该有关公民被承认具有整体上被保护的法律地位，可提起行政诉讼。而具体到环境行政诉讼，则基于有关法律法规关于公众参与环境行政程序的规定，环境权益因行政机关的违法或不当行政处分而遭受或可能遭受侵害的，利害关系人得提起撤销之诉、课以义务之诉等行政诉讼。
就公众参与行政程序而言，一般限于其利益受不利影响或侵犯的“利害关系人”，而根据德国《联邦原子能法》、《联邦水道法》、《联邦客运法》、《联邦公害防治法》等的规定，就大型污染性设施或核电厂的设立，“每个人”均有权参与相应的许可程序或设划裁决程序，而不以其权利受该计划侵害者为限，此即所谓每个人均可参与的公共参与程序[13]。而行政诉讼的提起，在联邦或州的法律有特别规定时，也可不以原告个人权利受损害为要件，如黑森州自然保护法(Natsch G)对团体诉讼的承认，即属于以保护环境公益为主要目的的客观诉讼[3]。而所谓团体诉讼(Verbandsklage)，是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度[14]。《不正当竞争防止法》、《普通交易条款法》、《贩卖折扣法》、《贩卖附奖法》、《竞争限制禁止法》、《发明专利法》、《新型专利法》、《商标法》等个别的实定法，也都明文规定赋予特定团体原告资格以提起制止或撤销请求的特别民事诉讼，从而实现保护经济公益的目的。
法国的团体诉讼也源于经济公益，进而被用于私权的社会保护和环境保护。经政府“认许”有行使诉权权利的环保团体或相关团体，即得依公权力参与环保政策的制定并享有民事、行政和刑事诉讼当事人的资格。但在法国法上，获得“认许”的环保团体为数不多，但环保的参与权开放于一切团体，并非仅限于经“认许”的环保团体。换言之，任何团体均可直接或间接地参与环境保护。仅就环境行政诉讼而论，针对国家在行政上的过失、不法行为、不作为或在环境污染侦察、监督方面的严重疏忽、缺失行为以及违背法律法规的行政措施等，任何环保团体均得向行政法院提起要求确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。而环保团体诉讼的诉讼利益是该特定环保团体整体或团体中部分成员整体的环境利益，既不同于个别成员的环境利益，也不同于社会整体的环境利益[15]。可见，德国和法国的团体诉讼均系对于代表一定集团利益的团体，以法律或命令扩张其原告资格的范围。
在日本，现行《行政案件诉讼法》将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼，分为主观诉讼和客观诉讼。对主观诉讼的抗告诉讼，该法明定撤销诉讼的原告资格以具有法律上利益为要件。因此如果仅有反射利益，则不具诉讼资格。从行政诉讼原告资格构成要件的发展变化来看，由早期的“权利受伤害”（日本旧宪法第61条）、“权利受毁损”（明治时代的《行政机关违法处分行政判断条例》）到今日的“具有法律上利益”，其扩大的趋势显著。但关于“具有法律上利益”的具体含义，不仅法无明文，而且学说不一，判例也有争议。
综观关于“法律上利益”的各家学说，内容上比较一致之处是强调扩大原告资格、加强公民对行政过程的参与。如原田尚彦主张应当使撤销诉讼成为客观诉讼，强化其行政统治机能；田村悦一主张应从“权利与反射利益相对化”和“权利程序化”的发展趋势来把握权利概念的变迁。其中前者是指应将权利概念由实体的、现在享有的权利扩大到法律上被保护的利益或值得保护的利益，认为应将以往反射利益与权利严格区分并纳入到权利概念范畴之中，至少应将能视为个人所有的具体的利益作为行政诉讼救济的对象而准许个人提起诉讼。后者是指“参加公正之程序”、“避免被不平等对待”等程序法上的事项，均应纳入法律上被保护的利益或值得保护的利益的范畴而予以保护；远藤博也亦主张要扩大市民参加行政的途径，并重视撤销诉讼的客观诉讼机能，等等。而各说的种类，实质上均未超出原田尚彦对撤销诉讼目的、机能的分类：权利享受回复说（直接权利侵害说）、法律上被保护的利益说（法定利益保护说）、值得保护的利益说（事实上利益保护说）和行政处分适法性保障说（注：权利享受回复说（直接权利侵害说）认为仅所有权、其他财产权和自由权等权利受到具体而直接的侵害，毁损者始得提起撤销诉讼。法律上被保护的利益说（法定利益保护说）认为行政处分撤销诉讼不仅是贯彻固有意义上权利保护的手段，而且也是当违法行政处分侵害法律所保护的人民的利益时当事人防御违法侵害手段。因此如果行政处分违反保护人民利益的强行性实定行政法规、侵害人民利益时，即使该利益并非实体法上所称的权利，仍应准许其提起撤销诉讼。也就是说，撤销诉讼所保护的对象不拘于实体法上所称的权利，仍应准许其提起撤销诉讼。也就是说，撤销诉讼所保护的对象不限于实体法上的权利，法律上所保护的利益亦属之。值得保护的利益说（事实上利益保护说）认为权利或利益保护的范围应当超越实定行政法规的束缚，不论其系法律上或事实上的利益，均应作为撤销诉讼所保护的利益。行政处分适法性保障说认为行政诉讼特别是撤销诉讼，乃是着重于行政处分适法性维持机能，具有客观诉讼的性质。）。至于学界通说，则为法律上被保护利益说。此外，为了适应社会发展的实际情况，特别是公害诉讼（环境保护诉讼）、大规模公共工程诉讼、文化财产保护诉讼、消费者诉讼、计划行政诉讼、给付行政诉讼、科学裁判诉讼等现代型行政诉讼（注：现代型行政诉讼的主要特征为：1.原告多系因被告的行为而遭受实际损害或有受害之虞的公民团体，被告则多为各级政府或政府机构、大型企业，且其事业活动多具有公共性质，从而原告与被告之间相互抗衡的力量不相当；2.原告所受侵害的性质、状态往往不易特定化，不仅人身、财产等可能遭受侵害，而且有时表现为非经济上的、精神上的侵害，如对美学、娱乐和环境利益等环境舒适性的侵害；3.除了对过去所生损害请求赔偿外，还可能对即将发生或正在发生的侵害请求防止或除去；4.诉讼本身含有探究国家政策是否正确的性质。）的需要，值得保护的利益说即事实上利益保护说也很受重视。
从判例发展的历史观之，关于原告资格，可以分为直接权利侵害说、法律上被保护的利益说和值得保护的利益说三个阶段。目前，最高裁判所所认为的“法律上利益者”，系指法律上被保护的利益，而下级法院则为了适应社会需要而发展出“值得保护的利益说”来弥补“法律上保护的利益说”的不足，特别是在环境保护、消费者保护、程序上权利之保护、行政信息公开、计划行政、科学裁判诉讼等领域。
具体到环境行政诉讼，依传统行政法理论，行政法规是从维护社会公共秩序、公共安全这一专门的公益为出发点的，并不以保护居民的私人利益为目的，由此则因法规实施的结果使居民得到的偶然利益并非法律利益，而是反射利益，从而行政管理间接相对人不具有诉讼资格。在司法实践中，法院不仅以“环境权的内容不明确、环境利益只是反射利益以及环境权的《宪法》根据只是纲领性规定”为由拒绝承认通过私权性环境权的民事诉讼排除侵害[16]。而且在行政诉讼判例方面，也认为主张享受良好环境的利益、享受文化财产的利益等，除非能够在个别实定行政法中找到以保护个人具体利益为目的的相应法律依据，均非法律上被保护的利益，不具有原告资格。
但是，这种否认行政管理间接相对人主体性的反射利益思维模式，与以扩大公众参与行政程序为主要内容的现代行政法的发展趋势并不相符，应当尽量予以克服，在环境行政方面尤为如此。这是因为，环境行政以调整作为环境受害人的行政管理间接相对人的生存权、环境权与作为行政管理直接相对人的企事业单位的经济自由之间的关系、保护地域性环境利益为其主要目的和功能，行政机关、企事业单位和作为受害人的居民均应成为环境法律关系的主体，开发建设项目邻近居民的环境利益应当属于保护利益，而不应是单纯的法律上反射利益。对此，环境权论、公共信托论(Public Trust Doctrine)以及遵守正当程序的要求等均可以提供学理上的强有力支持。就理论现状来看，目前日本有关作为撤销诉讼原告资格要件的“法律上利益”的通说是“法律上被保护的利益说”；而就环境行政诉讼而言，由于多涉及发生环境污染或生态破坏地域的多数居住者的共同环境利益，多以拥有众多原告的集团诉讼的形式出现，且多以保护该地域环境为目的，因此与其说是围绕个人权益的纠纷，不如说是关于相关地域共同环境利益的地域性、集团性纠纷。基于此，也有见解认为环境行政诉讼的原告资格不应局限于个人性权益论，而应当重视采用由环保团体提起的团体诉讼，进一步超越“法律上被保护的利益说”，扩大诉讼利益的范围，甚至使环境行政诉讼成为客观诉讼。为此应当依据原告们主张的生活环境上的利益是否具有值得通过裁判加以保护的实质性内容，或者是否可以认定原告们处于最适宜管理该地域环境纠纷的地位上来判断原告资格之有无，即主张环境行政诉讼的诉讼利益采用“值得保护的事实上利益说”、“行政处分适法性保障说”。而在环境行政诉讼司法实践方面，随着公害问题的激化和环境保护的重要性得到肯定，如今因以防止公害、保护环境为目的的行政控制法的执行而得到保护的环境上的利益已经被解释为“法律上的利益”，出现了承认附近居民因环境利益受损害而对准许活动的行政许可行为提起撤销诉讼的原告资格的倾向，从而使作为受害人的居民可以通过行政诉讼手段避免公害[17]。而且许多下级法院为了适应公害诉讼（环境保护诉讼）等现代类型行政诉讼的需要，已经发展出了“值得保护的利益说”，以弥补“法律上保护的利益说”的不足[3]。这样，原告的环境利益属于值得保护的事实上利益即可赋予其诉讼资格。但在自然景观的保护和文化财产的保护，依然被作为以全体国民公共利益为目的的行政作用，地域居民由这些行政活动所获得的景观上的利益，现在仍被解释为反射利益。至于使环境行政诉讼成为客观诉讼，则不仅立法上无据，而且判例上也不承认。
在中国台湾，《行政诉讼法》第1条规定“人民……认为损害其权利……得向行政法院提起行政诉讼”。关于此处“权利”的解释，狭义说认为系指实体法上的权利，包括公权与私权，而不是泛指法律上的利益。广义说认为除单纯感情的、道义的利益或法律的反射利益外，无论公权、私权还是广泛的宪法上的自由权，均属于“权利”。甚至认为反射利益也包括在内。而大法官会议的解释已经将以往实务上认为属于反射利益的扩张解释为法律上的利益。行政法院也将诉讼利益的概念予以扩张，从局限于实体法严格意义上的权利发展为法律上被保护的利益，甚至已采用“诉讼上值得保护的利益说”。因此也有学说主张允许个人得以经济的或非经济的权利或利益受损害为由提起行政诉讼，并应承认环保团体或其他类似公益团体、公益事业、公共设施利用者的原告资格，而且法律上利益应包括直接而重大的反射利益，权利受侵害应包括可预见的将来有受不利之虞者在内。
在其他一些国家或地区，为适应环境保护和可持续发展的需要，做到“防患于未然”和维护环境资源方面的代际公平，也都十分重视扩大社会公众特别是环保团体参与环境行政决策和提起环境行政诉讼的途径，环境行政诉讼的原告资格同样呈现出扩大的趋势，有的已接近甚至成为客观诉讼。在菲律宾，最高法院于1993年的一个案例中，授予42名儿童以诉讼权，使其作为自己和后代人的代表来保护拥有健康环境的权利。这些孩子的诉讼请求是停止大规模出租供砍伐的森林，特别是原始热带雨林。由于裁决授予他们诉讼权，一个行政命令取消了65个出租森林的项目。而在给法院的报告中，戴维德法官指出：“我们发现没有任何困难判决他们（儿童）能够为他们自己，他们的同代人及后代提起诉讼，因为就平衡和健康的生态而言，他们代表后代提起诉讼的人格只能依据几代人责任的概念”[18]。
3 环境行政诉讼其他若干问题的发展变化与环境侵害排除
除了扩大参加环境行政决策和环境行政诉讼的环境受害人一方的当事人资格以外，环境行政诉讼的其他若干方面总体上也呈现出有利于环境保护的发展变化。例如，在美国，关于案件的“可审查性”，“保护奥佛顿公园的公民诉沃尔普案”(Citizens to Preserve Overton Park,Inc.v.Volpe)等环境判例确认并强化了对政府机关行政决定的“环境后果”进行“严格审查”的原则，《国家环境政策法》关于环境影响评价的规定、《清洁空气法》等环境立法关于司法审查和公民诉讼的特别规定等成文法规范又促进和强化了该“严格审查”原则，从而在典型的环境案件中，“可审查性”并不对行政诉讼构成障碍。关于“穷尽行政救济原则”的适用，法院采取了灵活的态度，认为该原则在相当大的程度上不适用于有关《国家环境政策法》的案件，从而大大减轻了环境诉讼中受政府行政行为不利影响的公民和公民团体原告的障碍程度。关于“首先管辖权原则”，在很多环境案件中，当法院发现行政程序不能为作为受害人的原告提供及时的救济或不能有效地控制或消除污染时，法院拒绝适用该原则，而是由自己通过司法程序为原告提供法律救济，等等[4,8]。但各国有关问题的发展状况很不平衡，例如在日本，最高裁判所至今仍对构成撤销诉讼对象的行政机关的“行政处分”的概念进行狭义的解释，仅限于那些得到法律认可、国民的权利义务根据法律可直接形成或确定范围的国家或公共团体实施的行为。具体到环境上的撤销诉讼，则只有行政机关对民间事业者实施的行政许可、认可的“处分性”得到承认，而对公共团体等具有行政机关性质的团体的行政许可或认可、行政计划的决定或变更、公共土木事业和全体公共事业的实施等，最高裁判所均否认其“处分性”，从而不得成为被诉对象，大大限制了撤销诉讼等环境行政诉讼在防止地域环境污染和破坏方面的功能。而有些下级法院在环境诉讼中已经采取了与最高裁判所的保守立场相反的态度，积极扩大“行政处分”的概念，甚至对某些严格说来不属于行政行为的行政机关措施也认可可以撤销诉讼。有的判决明确指出由于行政机关的一系列行为“在相当程度上可以预测对地方居民的生命、身体等产生紧迫的重大的恶劣影响，而且事后救济将是困难的等各种特殊情况得到认可的场合下，为谋求实际地维护地域居民的权利及其救济，允许法院将这一系列行政过程解释为行政处分并对该行为的违法性作出判断。”这种见解和实践，从环境保护角度而言值得肯定。关于诉讼利益，以保护财产权为基点的传统理论认为，在行政程序的初期阶段，当事人的权利义务尚未确定，具有抽象性，有关纠纷不够成熟，因此原则上只有在行政程序的最后阶段，即当事人的权利义务得到具体、最终的确定时，始得提起行政诉讼。但对于环境保护而言，由于环境一旦遭到污染或破坏，即常常难以恢复，且对环境方面利益、财产乃至人体健康的损害也往往无法避免，即环境危害大多具有不可逆性、地域的广阔性、潜在受害的重大性和社会性等，因此更需要采取预防性措施。具体到环境行政诉讼，就是要改变传统的诉讼利益成熟性理论，配合环境影响评价等公众参与程序，在计划的初期阶段即应承认撤销诉讼等环境行政诉讼。同样道理，在诉讼审查过程中冻结开发活动、维持环境原状也是十分必要的，而现行法律的有关规定显然也不能适应这一需要。这是因为，《行政案件诉讼法》规定采取停止执行措施的要件是原告的个人利益因行政处分的执行而明显有受到侵害的危险且有避免这一危险的紧急的必要，而环境行政诉讼中原告遭受的往往是具有地域性、团体性和扩散性的环境利益的损害，大多属于公共利益而非个人利益，即使是个人利益也往往不符合停止执行的要件。因此，对于环境行政诉讼的临时性救济而言，理想的努力方向应是使“停止执行”成为一般原则[17]。
4 结论与建议
综观发达国家或地区的学说、判例和立法，与现代行政法扩大公众参与行政程序的发展趋势相一致，为预防环境污染或破坏为主要目的和功能的环境行政诉讼普遍受到重视。最为重要的变化就是通过承认环境利益属于法律上被保护的利益、值得保护的事实上利益等扩张环境行政诉讼的原告资格，甚至使环境行政诉讼成为客观诉讼，从而扩大公民或环保团体等公民组织对环境行政程序的参与。此外诉讼中环境纠纷的可审查性、成熟性等方面也呈现出有利于预防性环境目标的变化。
在我国，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第11条则列举规定了包括“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”在内的可提起行政诉讼的若干种具体行政行为。由此，环境行政管理直接相对人固然可以依法提起环境行政诉讼，但受到环境具体行政行为不利影响或损害的环境行政管理间接相对人是否具有起诉资格，《行政诉讼法》及环境资源法律法规均未作出明确规定。但在司法实践中，我国部分法院承认针对具体环境行政行为提起的撤销之诉和针对环境行政机关的不作为提起的课以义务之诉、管制措施请求之诉，如江苏省扬州市朱兴华等49位荷花池小区居民诉该市规划局、劳动局、环保局和消防支队，请求撤销被告核发给第三人扬州醉仙居有限公司的建设工程规划许可证案，河南省平顶山市李兴芳等295户居民诉该市环保局不履行法定职责案——我国法院判决的第一起环境行政机关不履行法定职责行政诉讼案等。
面对严重的环境污染、生态破坏，我国应当吸取发达国家或地区的经验教训，积极鼓励民间环保组织的发展，同时完善有关环境行政诉讼的立法，通过扩大环境行政诉讼的原告资格等充分发挥环境行政诉讼在环境保护中的积极作用，在实现经济社会繁荣的同时保护好赖以生存与发展的环境资源。
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