试论社会保障税税率，本文主要内容关键词为：税率论文,社会保障论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一种促进经济发展与社会稳定的机制和手段，社会保障制度在市场经济体制中具有颇为重要的地位和作用，因而建立完善的社会保障制度是各国政府施政的主要任务之一。目前我国社会保障制度建设要解决的首要问题是筹资问题。社会保障税作为社会保障资金筹集的一种方式，无论从理论上还是从各国的实践来看，都是一种良好的选择。
一、国家统筹是未来发展的趋势
在市场经济体制下，社会保障制度是一项重要的社会制度；它的建立不仅有利于企业改制，也有利于人才流动。但是，究竟是采取“地方统筹”还是“国家统筹”?是继续实行“社会保障费”还是开征“社会保障税”?这些问题在我国并没有形成共识。一段时期以来，我国在社会保障改革方面走过了一段弯路，先后形成了“条条统筹”和“块块统筹”两种不同模式并存的社会保障体制，选取了一条与发达市场经济国家普遍采用的“国家统筹”相反的道路。从“条条统筹”来看，20世纪80年代中期，我国先后在铁道、电力、银行等11个行业实行基本养老保险行业统筹，且参加行业统筹的在职职工人数逐年增加；此后，中央和国务院于1998年6月决定将行业统筹移交地方管理，打破和取消了“条条统筹”。从“块块统筹”来看，多数地区一直停留在县级统筹层面，且资金管理分散，抵御风险能力脆弱。尽管进入20世纪90年代以后国务院多次提出养老保险逐步实行省级统筹，也确有29个省(区、市)实行省级统筹或建立了省级调剂金制度，但这是在中央和国务院强力推进下才完成的从县市级统筹向省级统筹过渡的制度变迁。从实际操作过程来看，除广东、上海等少数省(市)有节余外，省级统筹并没有解决全国性养老支付危机，几乎2/3以上省(区、市)收不抵支，因统筹基金不足而造成的个人账户空账已达2000亿元左右；[1]而实际数据比这一估计还要大。尽管从全国来看，养老保险基金积累余额在不断增长，但是中央却无力在全国范围内统一调配、调剂养老金。这说明省级统筹仍然是“块块”为主，无法解决各地区社会保障基金收支能力的差异性和不公平性，不利于建立流动有序的全国性人才市场和劳动力市场。
从统筹层次上来讲，究竟是“国家统筹”最优还是“块块统筹”最有效率呢?从经济学和公共财政理论角度来看，社会保障特别是基本社会保障具有公共品性质，它起着调整居民收入分配、提供社会安全的公共职能。美国经济学家斯蒂格利茨(2000)认为，中国最终要发展为一个跨省流动的一体化劳动力市场；他还建议，应建立全国性的而不是以省为基础的退休等社会安全网。从发达的市场经济国家看，大多数实行社会保障制度的国家都是在全社会范围内对公民收入进行再分配的。因此，实行全国范围内的统一制度是建立健全社会保障制度的基本条件。当然，强调统一性并不排除各地区的差异性，但基本制度必须是统一的，基本保险金必须集中在中央政府手中，统一调配。
二、开征社会保障税是我国社会保障资金筹措的最优选择
社会保障资金的统筹层次是一国社会保障社会化水平的标志，资金统筹层次越高，上级政府进行余缺调剂的空间也就越大。
从国际经验来看，在高层次资金统筹中，比较常见的社会保障筹资手段有三种：社会保障税；社会保障缴捐和工薪税。据财政部提供的数据，在全世界170多个国家和地区的实际运作中，至少有132个国家和地区实行社会保障制度，其中108个国家或地区正式实行含有工资税、社会保险税、社会保障缴捐在内的社会保障税。可见，建立以社会保障税为主要筹资方式的社会保障制度在国际上具有实践基础。
虽然在少数国家也出现了以费代税的现象，但社会保障费是一种特殊的费，它不同于一般的规费和使用者费，不是公民为消费某种政府服务所付出的代价，而是缴费人为日后自身需要进行的积累，具有一定的互济性。因此，我们不能从一般的费的概念上来认识和区分社会保障费的内涵。但是，就管理形式而言，税应用于社会保障领域具有较强的统一性和相对的稳定性，尤其是便于进行收支两条线的预算管理，而这一特点更有助于解决我国目前社会保障筹资方面存在的某些问题。所以，要在我国实行国家统筹的社会保障制度，必须开征统一的、强制性的社会保障税。
我国的社会保障资金在运营和管理方面还很不完善，尤其是在资金筹资方面还存在着明显的问题，如费的法律强制力不够，资金收缴率低；企业缴费能力差异大，筹资水平有限；全国各地缴费比率不统一，等等。开征社会保障税将有助于解决这些问题：第一，开征社会保障税可以强化社会保障资金的征收力度，保障资金的安全性。由于目前社会保障制度还不健全，欠缴社会保障费的现象比较严重，征收社会保障税不仅有利于加强社会保障资金的征收和监管力度，确保社会保障资金征收到位，建立稳定的收入机制，而且还有利于防止资金挪用，保持政策的稳定性和持续性。[2]第二，开征社会保障税可以保证社会保障资金的安全性。在我国现行制度安排下，税与费的最重要差别，在于两种筹资方式形成了不同的资金运行路径以及与此相对应的监督管理机制。在缴费方式下，资金收与支没有内在的独立机制，监督是外加的；而以税代费，则可从根本上将收与支分为两个独立的子系统，纳入统一的财政预算之中，有利于纳税人的监督。第三，开征社会保障税可以充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，大大提高社会保障资金的筹资效率，降低社会保障资金的征收成本，减少对消费和投资的扭曲。第四，在目前条件下开征社会保障税的政治阻力最小，同时它也是个人激励较大、易于征收的税种。随着我国城镇人口老龄化日趋明显，逐步提高社会保障资金收入占GDP比重是基本趋势。
基于上述分析，笔者认为，我国社会保障资金筹资方式选择征收社会保障税将优于现行的缴费制度。
三、税率确定是我国开征社会保障税的关键
建立社会保障筹资良性运营机制的关键在于税率设计，它既要符合我国经济发展的实际水平，又要有助于解决当前社会保障筹资中存在的问题，同时还要兼顾社会保障支出需要和纳税人负担能力，保证社会保障制度的顺利转换和衔接。
从国外实行社会保障制度的国家来看，税率的确定并无固定的模式。有些国家开征统一的社会保险税，将其分解成个人和企业应交的子税目；也有些国家按照具体保险项目设计税率，实行分税率制。考虑到纳税人心理和社会保障制度转换等因素，我们认为，在我国实行总税率制是一种比较妥当的方法：先推算出我国社会保障的总体税率，然后进行两次分解，区分个人和企业的税率以及各保险项目的具体“入账率”。
目前，我国社会保障筹资采取的是“统账结合”模式，由社会统筹和个人账户构成。下面我们应用生命周期理论来推导我国社会保障税的整体税负水平。
首先假定参加社会保障的个体生活可以区分为工作期(t-1)和退休期(t)两个时期；在t-1期工作并从工资中缴纳保障金，到t期领取保障金。δ表示社会统筹部分的统筹率，μ表示个人账户的税率，W[，t]代表工资，N[，t]为第t期的人数，C[，i]表示第i期的消费(i=t-1，t)，r为资金市场回报率，B[，t]表示第t期领取的统筹金，则有：
C[，t-1]=(1-δ-μ)W[，t-1](1)
C[，t]=B[，t]+μW[，t-1](1+r)(2)
同时考虑现收现付和基金积累筹资下保险金的领取情况。在现收现付模式下，我们可以得列恒等式：
B[，t]·N[，t-1]=N[，t]δW[，t](3)
又因为：N[，t]/N[，t-1]=1+n；W[，t]/W[，t-1]=1+λ
将其代入式(3)，则有：
B[，t]=(1+n)(1+λ)δW[，t-1]≈(1+n+λ)δW[，t-1](4)
而在基金积累模式下，保险金数额由下式决定：
B[，t]=(1+r)δW[，t-1](5)
根据索洛黄金定律，就r而论，在经济处于最优增长路径时，r=n+λ。比较式(4)和式(5)，得出：
B[，t]=(1+r)δW[，t-1](6)
这就说明，个人领取的保险金不受现收现付制或基金积累制的影响。据有关研究表明，在一般情况下，个人的工作时间大约是退休时间的两倍，即职工领取保险金的年限与在职纳税的年限之比为1/2。在维持一定消费水平基本不变的情况下，可以得出：
0.5C[，t-1]=C[，t] (7)
把式(1)、式(2)、式(6)代入式(7)，得出：
δ+μ=1/(3+2r) (8)
估算r在区间[6％，12％]时，(δ+μ)位于[32.05％，30.08％]间。考虑到我国的实际经济发展速度和人口老龄化趋势，我们认为，社会保障税税率确定为31％是一个比较合适和可接受的税负水平。
结合上述分析和现行费制统筹办法，31％的税率二次分解结果如表1。
表1 社会保障税税率分解表单位：％
企业
个人
目
养老 医疗 失业 工伤 生育 养老 医疗 失业
保险 保险 保险 保险 保险 保险 保险 保险
税率分担率12 4
2.410.68 2 1
合 计 20
11
从表1可以看出，社会养老保险统筹税率为20％(养老保险资金中的20％用于形成部分积累以应对人口老龄化带来的给付压力和充实 “个人账户”中的部分空账，积累和空账的其余部分可通过国有股减持、财政预算拨款来解决)、医疗保险为6％、失业保险为3.4％、生育保险为0.6％、工伤保险为1％；个人承担的税率为11％，企业为20％。
四、开征社会保障税后的税负分析
从上述分析中我们知道，开征社会保障税可以简单地理解为资金征收方式的变更，即将目前的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费合并，统一征收社会保障税；企业和员工负担的比例不变，税基为工资总额，纳税人包括行政、事业、企业等单位有工资收入的人群。从这一角度而论，征收社会保障税关系每个人的切身利益。下面笔者对开征社会保障税后的税负进行分析。
(一)对31％的解释
现行养老保险资金筹集主要依据的是1997年国务院出台的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，规定缴费率不超过28％。其中企业缴费率规定为职工工资总额的20％，个人缴费率为本人工资的4％，每两年递增1％，最终达到8％，并相应调整了社会统筹账户和个人账户的入账比例。同时，1998年国务院在总结“两江”医改试点经验的基础上，提出了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，将缴费率调整为8％。其中用人单位缴费率控制在职工工资总额的6％左右，个人缴费率为本人工资的2％。仅此两项保险项目，其总体“费负”已达36％；加上各地省级统筹标准不一，这一所谓“最高”标准大大被突破，有些省份已经达到40％。因此，31％的税率与目前的统筹办法相比，企业和社会的总体负担不是上升，而是明显减轻。
(二)分解指标的合理度
在整个社会保障项目中，最重要的莫过于养老保险和医疗保险两项，因此，如何确定各自的“入账率”向来为人们所关注。1998年财政部社保司曾做过一项关于社会保障税税率设计方案，在假定城镇覆盖率为100％、征缴率为95％、养老保险替代率为80％(35年后降为58.5％)及部分基金积累模式下，从现在开始到2042年，养老保险可以采用24.2％的税率。也有人在假定社会保障税只覆盖养老、医疗和失业三项的情况下，得出社会保障税总体税率为22％，其中养老保险为10％左右。[2]与这两项研究成果相比，我们将养老保险定于20％，符合我国经济发展的实际水平，税率随经济发展和保障水平的提高仍有上升空间。
医疗保险水平的确定主要参照了目前我国的平均医疗支出和费制下的缴费率。我国目前平均医疗支出水平大约为7.86％(而不是8％)，实际上，在剔除离退休人员医疗、女工生育保险和工伤保险三项开支后，这一比率还有下调的余地。此外，医疗统筹账户过高的统筹率会导致医疗费用的浪费和免费消费群体的增加。因此，将其确定为6％是一个较有效率的税率水平。
(三)企业、个人和财政负担
在收费制度下，企业(包括行政事业单位)正常负担率为29.6％，个人负担率为11％。开征社会保障税后，个人税负水平维持不变，企业负担率至少下降9.6％。同时，行政事业单位的工作人员也与企业员工一样缴纳保障税，改变了过去完全由财政负担的做法，国家负担大大减轻。
上述社会保障税31％的总体税率计算，是在假定经济发展和人口增长处于比较平稳的状态下得出的，因此，开征社会保障税后，还要注意社会保障税与经济发展的内在联系，在控制人口增长的同时推动经济健康、稳定发展。当然，社会保障税的开征仅是在收入筹集方式上所进行的改革，要保证改革的顺利进行和制度的平稳衔接，在社会保障覆盖面、支出、基金保值增值、流动人口资金管理等方面，还有待更深入的改革。