机构改革的关键是政资分开，本文主要内容关键词为：机构改革论文,关键论文,是政资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
1998年3月， 九届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，这意味着我国将进行新一轮的机构改革。实际上，建国以来，我国的机构改革已进行过多次，大的调整就有六次之多。这六次改革在当时条件下都取得了一定的成效，然而从根本上来讲，它们都没有跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。原因何在？笔者认为，最主要的原因有两点：一是政府机构就有自我膨胀的趋势，因为每个人都要求升迁，要升迁就要扩充机构。因此，如果没有强有力的手段对此加以抑制的话，那么机构膨胀是必然的。二是政府的职能没有转变。这个问题对我国而言更具有现实意义。然而，改革那么多年了，我们早就提出要转变政府职能，却一直没转过来。究竟是为什么？我以为问题出在政资不分上，如果这个问题不解决的话，那么转变政府职能可能只是我们的一厢情愿。正因为如此，笔者提出，机构改革的关键是政资分开，能否抓住这个关键也关系到这一次机构改革的成败。
二、机构改革的关键是政资分开
1.机构改革的根本前提是政府转变职能
政府机构是政府职能的载体，有什么样的职能，就相应地有什么样的机构。因此，政府的机构设置并不是随意的，而主要取决于它所承担的职能，职能多，机构也多。在传统的计划经济体制下，一切事务都由国家包揽，政府的职能又细又杂，因而政府机构必然是庞大的。可见，要精简机构，就要精简职能，把政府不该管的事情放下来。而如果职能不转变，而只是就机构论机构，那么即使在强大的行政压力面前暂时撤掉了一些机构，但它们的职能还在，过不了多久，就会以各种不同的形式“死灰复燃”。前几次改革的不成功也充分说明了这一点。
要求政府转变的职能主要包括三个方面：即企业该做的事情还给企业；市场该做的事情还给市场；社会该做的事情还给社会。而最主要的就是要求政府不要再管企业了。因为在市场经济条件下，企业是独立的经济主体，政府不应该干预其经营活动。建国以来，我国政府机构设置中经济管理机构一般都在2／3以上。历次机构改革的核心也在于经济管理机构。改革20年来，政府与企业之间的关系应该说发生了一些变化，政府也下放了一些权力，但始终没有摆脱“一放就乱，一收就死”的尴尬，从根本上来讲，政府依然在管着企业，政府的职能没有转变。而职能不转变，机构改革不可能到位。历次的机构改革最终都陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，原因就在于此。
2.转变政府职能的关键是政资分开
如上所述，转变政府职能的主要内容是要求政府不再管企业，也就是人们常说的“政企分开”。“政企分开”已经讲了多年，而如今依然分不开，原因究竟何在呢？原来我们以为政企难以分离的主要原因是政府有关部门不愿意放弃手中的权力，不愿意放弃自己的既得利益。现在看来，这种看法虽然有道理但还不全面，还没有抓住问题的实质。实际上，政企难以分离是由现阶段我国最基本的经济关系所决定的。这个最基本的经济关系就是政府是国有企业的所有者。这一点就决定了政府具有国有企业“董事长”的权益，其干预国有企业的一些重大经营活动就是理所当然的，因此要使国有企业与政府完全脱钩，实行完全的自主经营，在逻辑上是行不通的。既要保持国有制，同时又要实现政企分离，这本身就是一个矛盾的命题。西方国家的国有企业也存在政企不分的问题，只要是国有企业，这个问题无法回避。
政府也曾采取一些措施来实现政企分开。主要的思路是成立一个专门的机构来行使国有资产所有权职能，也有一些人设想成立“国有资产管理委员会”，或其它的什么机构。但实践证明，这样做效果并不理想。因为无论是“国有资产管理局”，还是“国有资产管理委员会”，或者是什么其它形式的机构，从本质上来讲，它们依然是政府部门。因为公共的财产一定要有一个公共的机构作为其所有者的代表，来执行所有者的职能；而在任何国家中，政府是最权威的公共机构，因而，国有资产所有者的职能自然而然地要由政府部门来加以执行。因此，只要是国有企业，它的所有者必然是政府，这是不以人的意志为转移的，想通过另外设立一个机构来实现政企分开是行不通的。我们必须寻找其它思路。而既然政府是国有企业的所有者，那么，对下面一些问题也就不难理解了。也就是如果政府不管理企业，那么谁能作为所有者来管企业，来监督劳动者和管理者，使他们不侵害国家的利益？谁又能代表资本的利益使国有资产保值增值？“放权让利”超过一定限度之后，等于“公有产权”的自我放弃，国有资产必然逃脱不了被挖、被抢、被毁的命运。因此，在现阶段，不管政府愿意还是不愿意，它必须管企业。否则，就没有尽到作为所有者的责任。
可见，政府职能难以转变，政企难以分开的真正原因在于政府是国有企业的所有者。要想转变政府职能，真正实现政企分开，就必须改变这种基本的经济关系，使政府与企业在资产关系上分开，即“政资分开”。要让政府不再成为大多数企业的所有者。而要做到这一点，就必须使部分国有企业非国有化。
三、政资分开的根本途径是部分国有企业的非国有化
1.对部分国有企业实行非国有化的现实途径是国有经济的战略性改组
从前面的分析中我们知道，只要是国有企业，它的所有者必然是政府，政府必定会干预企业的经营活动，政企必然难以分离，而政企不分的结果就是企业的效率低下。这是因为政府难免会产生官僚主义，由政府作为企业的所有者干预企业的经营活动必然会产生一些“额外”的效率损失，扯皮、拖延、错误决策的事会比其它所有制形式更多。因此，正如我们在现实经济生活中所看到的那样，许多国有企业的效率不尽如人意。现在我们知道，这是由国有企业的产权特性决定的。因此，笔者认为：为了提高整个国民经济的运行效率，也为了从整体上搞活国有经济，我们应该适当收缩国有经济的范围，改变目前国有经济运作战线太长、分布太分散的局面，对国有经济的布局结构作重大的调整。而这就是国有经济的战略性改组。
那么，对国有经济的结构应该怎样调整呢？国有经济的活动范围应如何确定？笔者认为：我们应该按照市场经济的一般要求，兼顾国有经济的现有基础，来确定国有经济的运作范围。我们的总体思路是：通过资产的流动，使国有资产从一般竞争性领域向必须由国有经济发挥作用的战略性领域集中，加强国家必保的领域。在此前提下，一般竞争性领域中的国有资产也要从分散的中小企业向大型和特大型的企业集团，从低效的劣势企业向高效的优势企业流动和集中。总之，通过适当减少国有经济介入的行业和企业，达到保障重点、提高效率、增强竞争力的目的。所谓战略性领域是指那些影响国民经济发展全局、掌握国家经济命脉的行业。主要包括以下四个方面：①关系国家安全的行业，包括军事工业、造币工业、航天工业等。这是国家应该首先保证的。②大型基础设施以及其它具有较大外部性（即社会经济效益）的建设项目，包括城市基础设施、大江大河的治理、重点防护林工程、重点公益事业等社会效益大、收益面广的建设项目。③大型不可再生资源，如油田、大型煤矿等的开发项目。这些项目投资数额大，回收期长，民间资本还没有力量投资，也不宜让外资控股，因此，国有经济在这个领域居主要地位。④对国家长期发展具有战略意义的高新技术的开发，如超大规模集成电路的研制等。这些技术开发耗资巨大，如果没有政府的支持，是很难进行的，因此，政府应给予这类开发以强有力的财政资助。同时，政府还可以通过有关的政策来引导民间资本的进入。
需要说明的是，这些需要国家保证的领域是动态的、变化的，并不是一成不变的。有一些在过去需要国家保证的领域，随着技术的发展和市场规则的健全，也可以发生变化。比如：军工，在过去被认为必须由国家来保证，但随着市场规则和法制的健全，有些国家已经采用了国家定货的方式，让民间资本来投资。还有一些公益项目条件具备后也可由民间组织来投资。上面提出的这些领域是就我国现阶段的情况而言的。
2.部分国有企业的非国有化不会动摇公有制的主体地位
对国有经济进行战略性改组后，国有经济在整个国民经济中的比重必然下降。因此，有人担心这会动摇公有制的主体地位，会改变我国社会主义的性质。其实这种担心是完全多余的。公有制的主体地位主要体现在两个方面：①公有资产在社会总资产中占优势，这个优势不但表现在量上，更表现在质上。对国有经济实施战略性改组不会影响公有资产在社会总资产中占优势，这是因为，首先，改组仅仅是指国有资本分布领域的收缩，而不是国有资本绝对数量的减少，从一般竞争性领域退出的国有资本要用来加强战略性领域。而且通过改组，整个国有资产的质量也会提高。其次，国有制仅仅是公有制的一种实现形式，公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，而且还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。因此，即使国有经济的比重降低了，也并不必然导致公有资产比重的降低。②国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。这本来就是国有经济战略性改组的题中应有之义。因为按照改组的思路，国有经济要进入和加强的领域就是那些影响国民经济全局、控制国家经济命脉的重要行业和关键领域，这就确保了国有经济控制经济命脉，对经济发展起主导作用。可见，对国有经济实施战略性改组，使部分国有企业非国有化不会动摇公有制的主体地位，也不会改变我国社会主义的性质。