论“中国影响汽车零部件进口措施案”的核心法律问题，本文主要内容关键词为：法律问题论文,中国论文,汽车零部件论文,核心论文,措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“中国影响汽车零部件进口措施案①”（以下简称“零部件进口案”）自2006年3月进入磋商、10月成立专家组以来，国内WTO学者从不同的法律角度对该案进行了讨论②，通过这些文章的争辩，对于国内税与关税的区分、是否构成补贴等问题，已有一些共识。 目前争论的核心法律问题在于：中国如何以全散件（CKD）与整车构成“相同产品”进行抗辩；中国的相关措施是否就是“投资措施”等问题。本文就这两个问题展开讨论，并就本案进行评论，以期引起更多学者对本案的关注并贡献更多的法律智慧，为我国入世后第一次当被告提供更多的法律抗辩依据。
一、关于全散件（CKD）与整车是否构成相同产品的问题
美国指控的逻辑是：中国入世关税减让表和入世工作组报告都明确规定， 到2006年7月1日，汽车整车关税为25％，汽车零部件关税为10％；如果对CKD 和半散件（SKD）设立关税税号，不超过10％。但是， 根据我国《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》（以下简称《办法》）的规定，一定情况下（构成整车特征）零部件进口却要征收25％的关税，即在某种情况下将汽车零部件视同整车，而汽车零部件与整车是不同产品，不能视同征税。由此可见，美国指控实际上涉及到的核心法律问题是：《办法》规定的“构成整车特征的汽车零部件”与进口整车是否系“相同产品”。对于这一问题，一些学者有所提及，例如，张玉卿教授指出“本争端的核心问题应该是整车的概念。即到底什么是整车，什么是零部件。③”龚柏华教授也提出“（本案）可辩之处仍是：上述《办法》中征收的对象是‘进口车’，而不是‘汽车的成套散件和半成套散件’”④。但是，这些观点均未展开进一步论证。笔者在比较印尼汽车案的基础上，提出中国的抗辩理由和依据。
在印尼汽车案中，印尼对整车进口的关税是200％，所以整车进口量极少。几乎所有欧美进口车都是CKD在印尼装配的。印尼通过对国外生产（韩国）的、但含有印尼本国生产的特定比例零部件的进口整车（Timor车）实施优惠措施，以和欧美在印尼国内市场上的组装车竞争。欧美指控印尼对Timor车实施了补贴，损害了欧美在印尼汽车市场上的竞争利益。欧美向印尼出口的是汽车CKD（零部件），不是整车；而印尼的补贴针对的是整车，这里的先决问题就是欧美出口的CKD与整车是否构成相同产品？如果是相同产品，则与Timor车构成竞争关系；如果不是相同产品，而是零部件，则不能构成《补贴与反补贴措施协定》中的认定严重损害标准。
与在中国“零部件进口案”中立场完全相反的是，在印尼汽车案中，无论是美国还是欧盟，都一口咬定：未装配的CKD与整车就是“相同产品”。 欧盟指出：出口到印尼CKD包括几乎所有的汽车部件，在印尼购买的只有低成本的普通配件， 例如电池、轮胎以及如音响等辅助设备。欧盟组装车中印尼“当地含量”不到10％。美国则指出其在印尼组装的车除使用印尼的汽油外，其出口到印尼的CKD 几乎包含了所有整车的必需部件⑤。专家组对于CKD组装车与整车是否是相同产品， 提出如下指引标准：第一，进口CKD的最终用途与整车相同；第二，CKD组装车的当地含量很低，CKD中绝大部分部件不仅与最终整车相近似而且物理特征方面相似， 区别只在于未安装与已安装。第三，未组装的产品这一单纯的事实上本身并不能表明它就不是组装产品的“相同产品”。根据《关税协调制度解释一般规则》，任何税目所指物品应理解为包括成品（组装品）和未成品（未组装品），只要未成品（未组装品）具有成品（组装品）实质特征。第四，为避免整车被征收200％的关税，欧盟和美国的汽车生产商将CKD装运到印尼，实质上是“装在箱子里的车”，因此，有理由相信CKD与整车具有最相近似的特征。⑥
通过该案例的分析再结合我国的上述《办法》，似可得出如下结论：对于《办法》中规定的进口CKD与整车构成“相同产品”的问题，这在WTO争端解决实践中有类似的判例；欧美提出反指控，那么举证责任须由欧美承担，证明它们出口到中国的CKD所组装的汽车在中国的“当地含量”很高、CKD与整车物理特征方面不相似、进口CKD到中国组装汽车的贸易方式不是为了逃避整车的关税。 而欧美的这些证据的获得实际上依赖于我国相关机构认证整车特征的实践，如果我们正确理解了印尼汽车案件精髓，相关部门在执行整车特征认定过程中保持足够的谨慎，那么《办法》中有关CKD进口构成整车特征的规定的可抗辩性就大为增强。至于SKD和总成系统组装车是否也构成整车的相同产品问题，目前尚无相关案例可供研究，笔者与相关汽车专业人士进行过讨论，尚得不出明确看法，因此，这属于需要澄清的部分。中国一方面做有利于自己方面的抗辩，另一方面也可以利用WTO 争端解决机构对这些模糊术语进行澄清。
二、关于中国有关措施是否违反TRIMs协定问题
讨论中国有关措施是否违反了TRIMs协定，必须依次考虑三个问题：第一， 该汽车零部件进口措施是否属于“投资措施”；第二，如是，该“投资措施”是否“与贸易有关”；第三，如是，该“与贸易有关的投资措施”是否违反了TRIMs 协定中禁止的“当地含量”⑦ 要求。对于这三个法律问题，不少学者认为中国有关措施是“投资措施”，抗辩的重点放在是否违反了TRIMs协定中禁止的“当地含量”要求⑧。笔者以为，在本案中，一旦第一道防线被突破，即有关措施一旦被认定为“投资措施”，接下来的第二、第三道防线几乎不可能防守。在龚柏华教授的文章中，实际上也可以看出要证明中国有关措施不具有“当地含量”要求是很困难的，因为既有法律的明文规定（TRIMs协定解释清单），又有相关案例的支撑（印尼汽车案）。因此，本案的突破口应着力于认证中国有关措施是否是TRIMs 协定意义上的“投资措施”。换言之，是否一项措施，因为涉及到外商投资的汽车产业，就一定是TRIMs协定意义上的“投资措施”呢？笔者认为值得进一步探讨。
先以《原产地规则协定》为例说明。WTO 《原产地规则协定》允许各成员方以合理的方式确定货物原产地，其中“增值百分比⑨”作为确定多国生产产品的国籍《原产地》方法之一。例如中国在《入世议定书》中规定“当一个进口产品在几个国家加工和制造时，增值部分所占新产品总值部分达到或超过30％的国家为该产品的原产地国”。据此，如果某种产品在中国组装，但在中国增值部分不能达到30％，该产品的原产地不应该是中国，而应该是外国产品。一旦认定是外国产品，中国就有权对该产品中进口部分征收关税（至于是否征收，因为是权利，不一定要行使）。这种原产地规则的规定，很自然起到一种的鼓励“当地含量”的效应：即要得到中国原产地的待遇（免征关税），最终新品中在中国增值部分就必须到达30％以上。这种措施当然会影响到投资，而且与“贸易有关”，从理论上讲，所有“增值百分比”原产地标准，与TRIMs协定中禁止的“当地含量”要求是相矛盾的。但是，在WTO体系下，《原产地规则协定》与TRIMs协定却能和平相处，原因在于两种措施（规则）的目标不一样。前者在于确定多国产品的国籍，进而涉及到产品的待遇；后者目的在于确保投资措施不能直接扭曲贸易。显然，不能因为一国规定“增值百分比”的原产地措施影响到“投资”，进而认定该措施就是“投资措施”，然后认定该“投资措施”与“贸易有关”并违反了TRIMs 协定禁止的“当地含量”要求。
再仔细分析印尼汽车案，同样会给我们以启迪。在该案中，印尼根据整车使用零部件的当地含量比例，对进口零部件减免关税；根据汽车部件的当地含量比例，对用于制造汽车部件的小零件的进口减免关税；对某些类型的汽车减免奢侈税。对此，欧美指控印尼这些措施自动构成了TRIMs协定中禁止的“当地含量”要求的投资措施。因为“无论何种情况，如果一成员方要求企业购买国内产品，以获得优势，该要求根据定义对企业就有投资影响，使得该措施属于TRIMs 协定范围并构成违反协定的依据。⑩”印尼则提出，其补贴措施可能有时会间接地影响补贴接受者或其他方的投资决定，但这种决定不是补贴的目标，而是补贴的非预期的结果。因此，对于印尼来说，受审查的措施不是“投资措施”(11)。
专家组对印尼有关措施是否系“投资措施”进行审查。专家组查阅了印尼针对汽车的一系列法律、法规和指令中的“目的部分”条款：（1）印尼工业部在其1993年《汽车计划》“目的部分”指出，为支持和发展印尼未来汽车产业和汽车零件产业，根据整车中当地含量的比例，对相应部分的汽车零部件进口减免关税是必要的。（2）1995年，印尼对1993年《汽车计划》进行修改，其中修改的“目的部分”指出，为进一步提升印尼发展汽车工业和汽车零部件国产化能力，对1993年汽车政策进行必要修改。（3）1996年， 印尼专门颁布的《汽车国产化的总统指令》的“目的部分”指出，为了发展国内汽车产业，有必要对国产车减免奢侈税。（4）印尼的投资促进委员会和投资协调委员会颁布了一系列旨在“复苏和建立国内汽车产业的投资办法”，并提出5点目标要求， 强调印尼采取的与汽车有关的新措施旨在提高汽车国产化率的投资。通过对这些法规“目的部分”的解读，专家组认为印尼的有关措施具有投资的目的和特征，并且为此设计了投资计划，这些措施旨在鼓励印尼当地制造汽车整车和零部件的生产能力。内在于这个目标，所采取的措施必定对该领域的投资产生重大影响。基于这种考虑，专家组认为这些措施属于“投资措施”是合理的解释。专家组随后进一步指出，他们并不旨在提供一个什么叫做“投资措施”的总的定义，在本案中，之所以将印尼有关措施定性为“投资措施”，是以审查这些措施与投资之间关联的方式为判断依据的。也可能存在其他措施，以另外的方式与投资有关，符合TRIMs协定意义上的“投资措施”(12)。
通过上述的分析，我们似可得出如下几点看法：
首先，凡是影响投资的措施，并不能当然认定为TRIMs 协定意义上的“投资措施”。例如判定原产地的增值百分比措施，虽然影响投资决策，但不能将原产地措施归类于投资措施。对于中国有关措施是否系“投资措施”，还是有抗辩的法律依据和案例依据，不宜轻易放弃。
其次，从印尼汽车案中我们可以看出，有关措施是否系“投资措施”，“立法目的”是一项非常重要的判断依据。在WTO争端解决实践中， 专家组或上诉机构是否对“立法目的”给予考虑要视不同案件性质而定。例如，对于涉及GATT第3条国民待遇的案件，被诉方不能以“目的合理”来实施客观上对国产品优惠的国内关税，这是因为GATT第20条专门就“目的合理”而偏离国民待遇规定相关条款；而对于类似于技术贸易壁垒（TBT）类型案件， 《技术贸易壁垒协定》则明确规定“拟定的技术法规应有合法目标（legitimate objectives）”，当然应考虑相应的“立法目的”。在印尼汽车案中，在判断印尼相关措施是否系“投资措施”时，专家组就非常仔细地查阅和引用了印尼所有有关汽车措施的法律、法规、指令和规章中的有关“立法目的”部分。
最后，中国可以抗辩汽车进口零部件措施不是“投资措施”。《办法》在“总则”部分第1条明确规定：“为规范和加强对汽车零部件的进口管理， 促进汽车产业的健康发展，依据有关法律法规规定，制定本办法。”该条款非常明确地指出了中国出台相关政策的目的是针对那些利用我国关税政策漏洞而以CKD进口组装来规避整车进口关税的行为，该措施不具有投资的目的和特征，中国也没有依据该进口管理措施设计相应的投资或融资计划。这是中国汽车零部件案与印尼汽车案的本质区别，前者在于防范通过CKD进口组装规避整车关税的行为； 后者之所以对进口零部件减免关税，并不是出于防止欧美规避整车关税的目的，而是在于提高印尼汽车的国产化率。对此，就连欧洲汽车工业协会北京首席代表Dominic Declercq也不得不承认“如果这个办法针对CKD或者SKD，我们也赞同，应该说那是一种逃税漏税的现象。(13)”因此，根据印尼汽车案的裁决与我国《办法》规定相结合，进行非“投资措施”的抗辩是可取的。
如果中国的有关措施被认为不是“投资措施”，而是作为针对规避进口关税行为的进口管理措施，那么，《办法》中有关“60％标准”的最低规定是否合适？现行《办法》规定为对“等于或超过整车价值60％的零部件”征收与整车相同的关税，换言之，整车中中国当地含量部分低于40％的整车将不视为原产于中国；而根据中国入世承诺中有关产品原产地的规定，增值部分所占新产品总值部分低于30％的国家才不视为该产品的原产地国。对比《办法》与中国原产地承诺，中间相差10个百分点。因此，建议将《办法》中规定的“对等于或超过整车价值60％的零部件征收与整车相同的关税”改为“中国国产车必须在中国境内增值30％及以上，对于进口超过整车价值70％的零部件征收与整车相同的关税”。这样的规定，就与世界通行的原产地规则相结合，避免了不必要的“硬伤”。
三、对“零部件进口案”的启示
通过上述分析和论证，笔者认为，中国的抗辩重点是：有关措施系“关税”而非国内税（学者已经论证）、CKD与整车系相同产品、有关措施不是TRIMs协定意义上的“投资措施”。对于SKD、总成组装车是否可以视为与整车相同产品， 可以提出抗辩观点，提供相应数据，据理力争，期待WTO争端解决机构予以澄清。对于《办法》中规定的进口零部件占整车60％比例标准，建议改为70％比例标准。当然，由于已经进入WTO争端解决程序，即使要修改，也不必立即进行。因为WTO争端解决机制的特点是“既往不咎，展望未来”，等到裁决报告生效后，在约为15个月的执行期即将届满时再予以修改，亦为时不晚，也无损于中国经济利益和遵守WTO 规则的声誉。
中国加入WTO后，对外贸易的迅速增长，从2001年5000多亿美元上升到2006 年17000多亿美元，中国已经成为世界上仅仅次于美国的第二大贸易大国。 伴随着中国贸易地位的上升，国际贸易摩擦不可避免。当前中国贸易摩擦出现一个新特征，即传统的其他国家对我国实施贸易措施而引发的贸易摩擦如反倾销、反补贴等依然存在的情况下，其他贸易伙伴开始对中国实施的产业发展政策提起法律质疑，如对中国集成电路发展政策、人民币汇率机制、中国焦炭出口限制政策以及目前对汽车零部件进口措施提起争议等，这是新动向，涉及到中国经济产业政策如何与WTO规则相协调、涉及到中国如何在迅速发展中创建和谐国际经贸关系的问题。
WTO规则是世界上150个成员方谈判、妥协的产物，其中有对中国发展有利的条款，也有对中国发展不利的部分。因此，对WTO规则我们一方面不能“神化”；另一方面，作为一个负责任的大国，又必须遵守已经做出的国际承诺和签订的国际条约，这也是依法治国的一个重要体现。笔者非常同意龚柏华教授的观点：“本案也再次给我们以经验和教训：今后出台相关政策，应在WTO规则范围内进行，特别是在措词行文上不能有‘硬伤’”(14)。可行的办法是，政府在制定相关的产业政策之前，请国内擅长WTO规则的专家，进行论证，对于那些必须采取而又与WTO规则容易冲突的国内产业政策，不妨先由专家设计出既能实现国内发展目标同时又不赤裸裸违反WTO规则的政策，不授人以把柄。例如，《汽车产业政策》中有关“进口管理”部分的第52条规定，“国家支持汽车生产企业努力提高汽车产品本地化生产能力，带动汽车零部件企业技术进步，发展汽车制造业”，这种规定，从印尼汽车案的实践看，就非常不合适。若有WTO专家审查，这种华而不实的宣言式文字完全可以删掉。
随着国际贸易摩擦日益复杂化，研究WTO规则必须更加深入，特别是要联系中国产业政策研究WTO争端解决机制的相关案例。而研究相关案例， 又是一件非常消耗时间、精力的工作，例如本文提到的印尼汽车案，专家组报告就达20万字，又全部是英文，研究起来实在不易。因此，呼吁政府特别是商务部，投入专门经费，组织专家，按照各个案例的产业性质，进行分门别类的翻译和整理，提炼相应的经验教训，供政府决策使用。对于这种基础性的重要工作，我们学者当然更应心怀“以知识报国、为国分忧”的赤子之心，加强对WTO案例的研究和评析。
本文系华东政法学院国际法律与比较法研究的资助项目之一，项目号06GBF018。
注释：
① 针对利用汽车零部件进口规避汽车整车关税的行为，中国政府采取一系列法律措施：（1）2004年5月实施的《汽车产业政策》，要求对凡用进口零部件生产汽车构成整车特征的，必须由有关部门实施有效管理。（2）2005年4月1日实施的《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》规定，有下列情形之一的，进口汽车零部件构成整车特征，零部件按照整车关税征税：第一，进口全散件（completely knocked down,CKD）或半散件（semi-knocked down,SKD）组装汽车的；第二，进口车身（含驾驶室）、发动机两大总成装车或其他总成装车的；第三，进口零部件的价格总和达到该车总价值的60％及以上的。（3）2005年4月1日实施的《进口汽车零部件构成整车特征核定规则》。这一系列措施采取后，有效抑制了合资企业在中国CKD和SKD行为，但引起了欧美特别是欧盟的不满，在汽车巨头的推动下，欧美政府走向前台，正式诉诸WTO争端解决机制。 争议的核心措施主要是《办法》中构成汽车整车特征的三种认定标准，即CKD或SKD组装汽车、符合条件的总成装车、进口零部件价值超过60％以及对这三种认定标准的程序和方法。
② 该领域代表性文章参见张玉卿：《剖析欧美磋商请求的几点问题》，《WTO经济导刊》2006年第5期；曾令良：《擅用WTO国民待遇原则的“一般例外”：综合考虑决定我国应对策略》，《WTO经济导刊》2006年第5期；朱榄叶：《我国汽车零部件进口措施没有违反GATT第3条国民待遇》，《WTO经济导刊》2006年第5期；李仲周：《运用争端解决机制维护中国正当权益》，《WTO经济导刊》第5期；王海峰：《WTO非违约之诉机制研究——兼论中国汽车零部件进口争端及其启示》，《法商研究》2006年第6期；梅育新：《直面汽车零部件贸易争端》，《瞭望新闻周刊》2006年11月6日；龚柏华：《“中国影响汽车零部件进口措施”WTO争端解决案评析》，《法学》2006年第11期。
③ 前引②，张玉卿文。
④ 前引②，龚柏华文。
⑤ Panel Report,Indonesia-Certain Measures Affecting the Automobile Industry,WT/DS59/R,(2 July,1998),Para.14.194.
⑥ 参见前引⑤，Para.14.197.
⑦ TRIMs协定中禁止的“当地含量”要求系指通过强制或鼓励方式要求企业购买或使用最低限度的国内产品的投资措施。
⑧ 例如2006年6月9日，华东政法学院WTO研究中心“汽车零部件进口措施”案件研讨会上一些专家的看法；前引②，龚柏华文。
⑨ 所谓“增值百分比”（Value-added Percentage Test）是指根据构成产品的进口原料或国内原料与产品本身的价值比来确定产品的原产地。
⑩ 前引⑤，Para.14.67.
(11) 同上注，Para.14.70.
(12) 同上注，Para.14.81.
(13) 崔怡：《汽车零部件进口规定引发争议》，《WTO经济导刊》2006年第5期。
(14) 前引②，龚柏华文。