建立有中国特色的农村社会保障体系，本文主要内容关键词为：中国论文,社会保障体系论文,特色论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国农村经济有了很大的发展，许多地方的农民已经开始富裕起来。农村的经济和社会结构也有了很大的变化。社会主义市场经济体制的建立，农村工业化的发展，人口老龄化与家庭小型化的趋势，决定了农村传统的保障方式已经难以为继，必须建立与生产力和经济结构相适应的新社会保障体制。
自18世纪开始以来，西方一些国家都逐步建立了社会保障制度，但是这些国家农民很小，他们的保障对象主要是企业职工，没有单独的农村社会保险。第三世界的农民很多，但是他们的政府还没有精力去考虑农民的社会保障问题。只有社会主义中国，在研究企业职工、国家工作人员社会保险的同时，也研究如何建立农村的社会保障制度的问题。我国农村人口占世界总人口的16%，我国建立了农村社会保障事业，就是使整个人类的16%人口得到了社会保障。农村的社会保障事业，既不能照搬原来城市的办法。由国家和集体包下来，也不能走西方有些发达国家高福利的道路，而必须从我国实际出发，建立有中国特色的农村社会保障体系，以保障农民的基本生活、促进经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步。
一、建立新型农村社会保障体制的重要性和迫切性
1、农村经济体制亟需配套改革的重要内容。
我国农村改革首先是推行联产承包责任制，形成以一家一户分散经营的农业生产基本格局，这使人民公社时期的集体保障趋于瓦解。农村改革的深入，要求完成从自然经济到商品经济的转轨。乡镇企业和第三产业迅速发展，耕地面积逐年减少。随着适度规模经营的开展，一部分农民摆脱土地束缚而成为工业化所必需的自由劳动力，他们在遭受风险时不可能从土地上获得生活保障。我国将于2000年进入老年型国家，老年人口的增多，意味着家庭赡养负担的加重，核心家庭的增加，又意味着代际联系的弱化。农民集体保障、土地保障和家庭保障的丧失和弱化，使社会不得不承担起对农民的保障责任。农业生产的专业化、商品化、市场化，使农民的经营风险逐渐增大，他们面临自然灾害和市场竞争的双重风险，强烈要求农村社会保障体制的健全和完善。
2、促进社会持续发展的必然要求
创造物质财富的劳动者是社会发展的主体，是生产力要素中最基本、最重要的主导因素，在创造物质财富的过程中，劳动者因年老、疾病、伤残等原因而在生活上遇到困难时，国家和社会有责任给予基本生活的保障。只有这样才能充分发挥劳动者的智慧和技能，保证社会长足的发展。
发展生产力要有一个安全的社会环境和合理的劳动力流动。城乡差别过大，不利于调动农民的积极性。我国人口80%在农村，农村是中国社会的主体，过去农村老人大多数不享受劳保，处于“社会安全网”以外，有的农村老人基本的生存需要都得不到满足，家庭赡养纠纷突出。目前不少农村地区仍很贫困，到1993年底，需要扶持的贫困户仍有700 万户贫困人口8000万人。农村缺医少药，1992年底，农村每千人口卫生技术人员只有2.2人，仅是城市的1/3，还有12%的村没有医疗点，农民望病兴叹，无力医治，遇到大病或意外事故，往往导致倾家荡产，成为致贫的主要原因。目前全国农村慢性病率达80%，平均每个农民年患病时间在12天以上，因病休工5天以上，每年全国农村因疾病至少损失 27亿个劳动日，造成数百亿元的经济损失严重影响农村经济的发展。农村社会保障水平低，1992年农村享受社会保障人数只有1050万人，覆盖面仅2.4%，人均社会保障支出仅16元，仅及城镇人均数的3%，近几年农村社会保障发展缓慢，1992年比1986年社会保障支出仅增长5%， 而同期城镇增长了2.2倍，亟需加快农村社会保障发展步伐。
建立农村社会保险制度还有利于地区经济的发展，正确引导消费投向，将部分消费基金延期使用，变消费基金为建设基金，促进生产的发展。
3、保证社会良性运行的客观需要
社会保障是社会的稳定机制，它在劳动者和社会成员之间发扬互助互济精神，从而形成社会的安全网和稳定器。它有利于协调社会人际之间的各种关系，增强社会的凝聚力，防止社会的波动，体现社会主义制度的优越性，密切党与人民群众的联系，促进良好的社会风气的形成。
建立健全社会保障体制有利于转变传统的生育观，保证计划生育这一国策的贯彻执行。在我国社会主义现代化建设的进程中，人口问题始终是一个极为重要的问题，它是弱化一切优势、制约人均水平提高的公分母。未来几十年，全国人口仍是继续增长趋势。而相当一部分农民群众的生育意愿与现行生育政策的要求还有较大距离，需要大力发展老年社会保障事业，淡化养儿防老的意识。
建立社会保障制度还有利于缩小城乡差别，促进城乡一体化的进程。社会保障作为调节器，可以调节社会各阶层收入、避免贫富差别拉大、以及城乡收入差别和地区收入差别的扩大，推进城乡的融合。
中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”。并提出，“农民养老以家庭保障为主，与社区扶持结合。有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险”。现在人们对建立社会保障体系的重大意义已有共识，但对农村是否需要建立社会保险还有不同看法。
“既然农民以家庭保障为主，与社区扶持相结合，是否国家可以不管”？
在农村，鉴于区域经济发展不平衡，集体经济相对不稳定，农村向城市化转轨尚有一个较长的过程，目前若全面推进养老保险的社会化是不现实的。但是，以民政部门推行的个人为主、集体经济补助和政府给予政策扶助的办法，在经济发展到一定程度的地区，经过试点，证明完全可以继续坚持下去，逐步推展，并纳入国家社会保障统一体系之内。中国革命和建设的成功与否归根结底在于农民问题是否真正解决。邓小平同志强调指出，“农村人口占我国人口的百分之八十，农村不稳定，整个政治局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困”〔1〕。所以， 农民的社会养老保险制度的建立是不容忽视的一个大问题，那种认为农民的问题国家可以不管的态度是对我国国情认识不足所致。
“现在农民刚刚解决温饱，搞社会养老保险是否太早了”？
社会养老保险涉及人数多，时间跨度大，其发生、发展、完善需要有个较长过程。我们应该未雨绸缪，在老龄化高峰没有到来时、有计划、有组织地开展农村社会养老保险，迎接白发浪潮的挑战。现在我国每8个劳动力供养1个老人，到2050年每2个半劳动力就要供养1个老人。我们要在当前抚养比低的黄金时期，建立制度，积累资金，否则到下个世纪中叶我们将陷入严重困境。
在这方面，国外的经验可以借鉴。日本是在1946年战后一片废墟上颁布了社会保险法规，新加坡是在殖民政府时期，经济并不发达时建立的中央公积金制。这些国家是先把制度建立起来，人们的交费标准并不要求提高。用这笔资金去投入建设，促进经济发展，然后随着经济发展再逐步提高储备的比例，以形成社会的良性循环。就是象突尼斯这样的发展中国家，目前还没有跨进老龄化社会，但他们从1960年就开始建立全国统一管理，养老、医疗、工伤合一的，城乡一体化的社会保险体系。
所以，我国农民在基本解决温饱以后，从现在起就要开始储备积累，以保证晚年的基本生活需要。
二、农村社会保障工作的历史回顾
现代社会保障制度作为工业化、社会化的产物，至今只有一百多年的历史。我国的社会保障作为国家的一项政策和制度提出来，时间更短，尚处于建立、健全和发展完善的阶段。但是作为社会保障的思想萌芽和措施，早在汉代就形成了较完善的退休制度，称为“致仕”。对于自然灾害，各个朝代则实行“荒政”，主要是赈济、调粟、养恤和除害等。解放前，除一些真正热心社会公益事业的人，如宋庆龄创办“中国福利基金会”以外，殖民主义者和国民党政府也曾兴办过一些慈善事业或对灾民和贫民实施过救济。但总的来说，带有很大的伪善性和欺骗性，因为他们本身就是贫困的创造者。而在中央苏区却采取过许多具体的保障措施，颁布优待抚恤法规、开展互助互济、取得显著成效。另外还确立社会保险制度，只是由于苏区形势恶化，保险基金没有保证，才被迫中断，无法贯彻落实。
建国后，农村的社会保障工作有了长足的发展，大致可以分三个阶段。
（1）初创阶段。
政府采取了一系列政策和措施，对于尽快医治战争的创伤，保障人民群众最基本的生活，稳定社会秩序，恢复生产，都起到了积极的作用。
在农村，对孤老残幼开展了社会救济。对“三无”社会孤老，一种是集中在敬老院供养；二是分散供养，主要是实行“五保”，即保吃、保住、保穿、保医、保葬（对孤儿保教）。在农村社会救济中，对贫困户的救济一直是农村救济的主要方面。近年来，对贫困户主要是扶持他们发展生产。但对不具备扶持条件的贫困户，如因老弱病残等引起的贫困，仍以社会救济为主。在扶贫、救灾、优抚等方面也都取得了明显的成绩。但是在广大农村，农民的社会保险制度，特别是在社会保险中占重要地位的养老保险制度以及医疗保险制度尚未建立。
（2）探索阶段。
根据国家“七·五”计划提出的建立我国农村保障制度雏形的要求，江苏省苏州等市于1986年初积极开展探索。民政部在张家港市召开全国农村社会保障工作会议，推广建立社区型的社会保障经验。苏南、苏中部分经济发展比较快的乡镇开办了社区养老保险，无锡县东埠镇并在全体农民中推行社会养老保险，积累了宝贵的经验。到1990年江苏省农村已有70多万人参加了养老保险，50多万农民领取了养老金。但当时政策不配套，缺乏保护措施；社区模式养老基金储备没有保障；管理水平低，需要进一步研究解决。
（3）试点阶段。
1991年山东省烟台市牟平县开始进行以县为单位的农村养老保险试点，1992年武汉市进行了在一个市或地区范围内如何加快开展养老保险步伐的试点，江苏省进行了在全省范围内全面推开的试点。
江苏省在深入试点、全面推开的过程中着重解决了如下几个方面的问题：
——理顺关系。1986年以来，江苏省先后有8个党政部门、 金融机构在不同地区、不同对象中开展养老保险，并已形成一定制度和规模。政出多门，相互争抢，影响社会保险事业的声誉，因此首先必须理顺关系。他们在试点之初就采取自上而下，分层解决的办法，用政府文件和领导批示抓好落实，认真协调各方面的关系。明确社会保险是一种政府行为，与以赢利为目的的商业保险，有着本质的区别。发展商业性保险业，只能作为社会保险的补充，而不能取代。同时政事分开，县（市、区）政府制订颁发暂行办法，规范养老保险行为，成立农村社会保险管理机构，经营具体业务，从政令和政策上解决了养老保险的职能分工问题。
——健全制度。1992年下半年以来，江苏省在全省各地建立了91个市、县保险处和1870个乡镇保险所，并制定了相应的管理制度。严格执行农村社会养老保险的《财务管理制度》和《会计制度》。开展“示范县”活动。通过抓典型示范、健全制度和推行规范化管理，使整个养老保险工作有章可循，有样可学，逐步走上健康发展的道路。
——建立专业队伍。通过统一考试、公开招聘，各地考核采用了近2000名乡镇养老保险专职干部，构建省、市、县、乡四级服务网络。在此基础上开展大规模的业务培训，提高工作人员的政治业务素质。此外还与南京大学、东南大学联合创办社会保险专业，招收函授生、委培生、自费生和双招生，立足长远发展，培养高层次专业人才。
——建立基金良性运行机制。严明政策纪律，规定任何部门和个人都不得挪用和直接动用基金，限定养老保险基金的增值，必须走专业银行的渠道，既不能直接放贷，也不能委托给地方金融投资企业，最大限度地减少风险。采取分散投资的办法，与省工商银行、建设银行和省证券公司签订《农村社会养老保险基金委托代理合同》，各地保险机构把收取的保费分别委托给有关金融机构，尽可能取得较高利率。确定基金分级使用比例，保证一定比例当年收取保费，不占银行贷款盘子，返还地方用于经济建设，以调动地方政府的积极性。确定超额增值利息的分配关系，调动县（市）保险机构的积极性。合理调节各方面利益，推动这项事业的健康发展。
——强化舆论宣传，扩大社会影响，争取领导支持，增强农民自我保障意识，不断推动农村社会养老保险事业稳步发展。到1993年底，江苏省参加养老保险人数已超过1050万，收取保险费达3.12亿元。
农村合作医疗自农村经济体制变化以后，全国多数地区趋向瓦解，1989年全国只有4.8%行政村实行合作医疗，近几年有的恢复， 也只有10—15%。江苏省苏南地区一直坚持实行合作医疗形式多种多样，就合作内容而言，有合医不合药，合药不合医和合医合药；补偿机制有补大不补小，补小不补大和补大也补小；管理形式有村办村管，村办乡管和乡办乡管等，但资金普遍不足，医疗条件比较简陋，有待进一步改革和完善。
三、当前推行的农村社会保险制度是我国最具现代意义的保障措施
随着农村的工业化和城市化，农民日益要求传统的家庭养老逐步向现代的社会养老转型。我国现在推行的农村社会养老保险制度总结了城镇社会保险制度的经验教训，并借鉴了发达国家现代保障制度的成功做法，具有明显的先进性和优越性。
在目标选择上，充分体现了社会主义市场经济体制要求的“效率优先，兼顾公平”的原则。我国城镇原来实行国家保险型模式，长期以来把公平目标混同于平均主义，不但牺牲了效率，而且助长了惰性和依赖性。这种产品经济体制下的社会保障制度所奉行的低效率的“公平”原则，实际上造成了低水平的共同贫穷。现在农村社会养老保险模式是自助性的，社会成员在社会保障中权利与义务对等，对国家的依赖性小，保障对象自我保障意识强，体制富有活力，可以把消费基金变为积累基金，增加生产投入，促进经济发展。
在资金筹集上，坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。我国农村人口众多，养老金支出庞大，单靠国家无法负担，靠集体也不行，所以社会养老保险费用，主要由农民个人负担，充分体现了自我保障的原则。我们既借鉴新加坡中央公积金制的做法，注重鼓励个人劳动的有效性，多积累就能享受更高水平的保障，同时也吸取德、美等国保险型的做法，发挥互相调济的保险机制，实行个人的基金帐户与社会统筹相结合的办法。城市保险费用过去是由国家和企业包下来的，改革不能一步到位，只能逐步增加个人缴费的比例，最终达到企业、个人各负担一半。
在资金运转方式上，采取储备积累模式，体现保险的储备职能和自供原则。这在很长一段时间内可以保持社会保障制度的连续性稳定性，以应付人口老龄化高峰期的挑战。城市原来执行现收现支办法，随着人口老龄化，抚养系数不断增加，今后没有积累无法承担，亟需从现收现支，改为半现收现支，再进而改为基金积累式。农民过去处于社会安全网以外，没有社会养老的承诺，有利于在制度开始启动时就走积累式的发展道路。
在保障体系上，建立多层次的社会保障体系。国家在农村建立基本养老保障，乡村（含乡镇企业）根据其经济力量，自办各种形式的补充保险，并鼓励发展个人的储蓄保险，使农民在晚年生活更加宽裕。
在保障对象上，坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。这样既适应农村劳动力务工务农流动性大的特点和发展乡镇工业，逐步实现农工一体化的农村经济发展方向，又体现了社会保障普遍性的原则。
在具体操作上，对投保年龄、数额、次数等方面允许有一定的灵活性，允许农民在经济状况好时多交、经济状况不好时少交、遇到天灾人祸经过批准可以停交，待恢复以后继续缴费、连续计算，以适应农村经济发展不平衡，农民收入不稳定的状况。
农村合作医疗，一般以自然村为单位，实行个人投保，根据当地经济发展的实际情况和农民的承受能力，确定个人保费标准，凡投保者在就医时接比例报销门诊费和住院费。建立个人医疗费帐户与大病社会保障基金相结合的医疗保险制度，大病、重病的医疗费由社会统筹解决。国家通过增加农村卫生保健事业的投入，发展农村三级合作医疗网络，努力实现本世纪末“人人享有卫生保健”的目标。
四、加快社会保障改革步伐，建立新的农村社会保障体系
我们争取到本世纪末，全国大多数地区都进入农村社会保险轨道。我国经济发展很不平衡，象江苏沿海地区目前已经具备全面建立社会养老保险制度的条件。开展养老保险的地区应该具备如下三个条件：一是指有经济承受能力。世界各国的情况表明，在解决了温饱以后正向小康发展的时期，是建立社会养老保险制度的最佳时期。江苏省人民生活水平较高，苏南农民人均纯收入1992年已接近2000元，苏北农村经济也有较大发展，在全国属中等发达地区，农民有一定承受能力，因此应该加快社会保障的改革步伐，在全省全国建立农村社会养老保险制度。二是指在一定的组织实施条件。具体来讲，是基层组织功能比较健全，基层干部有一定的管理能力，交通信息服务大体能和一季或一年一次的缴费和发放相适应。江苏省保险服务网络基本健全，现已组建了省市县三级保险处、乡镇一级保险所，配备了村和企业代办员，初步形成了五级服务和管理体系。大力培训专业人才，准备采用计算机网络等现代化手段，使管理工作朝规范化和科学化的方向发展，为全面推行和今后发展打下扎实基础。三是农民自我保障意识。在发展过程中，部分干部和群众对社会养老保险这项新事物有一些疑虑和担忧是正常的，需要有一个认识过程，因此在这个时期需要采取农民自愿的办法。但是，自愿只是现阶段的办法，自愿不等于放任自流、不予组织领导，而要提倡和宣传农民在自愿的基础上参加养老保险。江苏省泰县1992年对4923名农民进行了抽样调查，86%的农民愿意参保，认为“少抽一包‘相思鸟’，60岁后拿劳保”，投保热情很高；10%暂不参加，主要原因是怕不保值增值，怕今后不能兑现，靠儿子养老和自己在银行有储蓄存款，这部分农民经过宣传动员也陆续参保。
目前还有不少地区在建立农村社会养老保险制度的过程中存在如下问题：
1、认识有待深化。 有些地方领导把农村社会保险工作看作只是民政部门的具体业务，而未认识到这是政府职能，应该把它放在重要的议事日程；思想上只重视短期行为，把产值翻番作为自己的政情，面对社会保障尚无燃眉之急。部分农民单纯依靠政府，自我保障意识淡薄，错误地把养老保险费用看成是“乱收费”。
2、管理体制不顺。众多部门对养老保险的争管，政出多门， 矛盾突出，往往使受保对象无所适从。
3、法制尚不健全。我国社会保险法尚未出台， 有些三资企业强调依法办事，你拿不出法来，他就不参加社会养老保险。
4、资金管理和运行机制有待进一步完善。 资金的保值增值事关保险制度的成败，当前物价上涨过快，农民耽心今后领到养老金派不上用场。
因此，在全面推开的过程中应采取如下对策。
1、充分认识完善社会保障体制的重大意义。 江苏的经验告诉我们，哪里的领导重视社会保障工作，把它看作是建立社会主义市场经济的重要支柱。哪里的社会保障工作开展得就比较顺利，反之，就矛盾突出，工作难以开展。因此，我们要继续强化舆论宣传，扩大社会影响。争取领导支持，增强农民的自我保障意识。
2、理顺各方面的关系。 社会保险制度是一项非常重要的社会政策，是一个国家社会文明和发展的重要标志。各有关部门应相互支持，为建立和完善具有中国特色的社会保障体系积极作出贡献，而不能受眼前利益驱使，有利争抢，无利推诿，致使集体事业和群众利益受到损害。中央明确规定农村社会养老保险由民政部门管理。社会保障行政管理与社会保险基金经营要分开，以提高社会保障事业的管理水平。人保公司发展商业保险业，作为社会保险的补充。
3、加强社会保障的法制建设。 市场经济要求有一个完备的法律体系。法律具有稳定性、规范性和强制性。建立健全社会保障的法制建设是完善农村社会保障体系的关键。在全国社会保障法出台以前，省市可先制定地方性法规，使工作开展有法可依。
4、加强社会保障工作的管理。 现代化的社会保障需要有现代化的专业人才和科学手段进行科学的管理才能准确，高效地运行。要形成保险基金筹集运营的良性循环机制，确保社会保险基金的保值增值，建立社会保险基金监督组织，监督社会保险基金的收支和管理。
至于一些贫困地区的农村社会保障，主要是做好扶贫和救济工作，同时努力发展经济，创造条件，待时机成熟，再逐步开展养老保险。
现在农村社会保险工作还刚刚起步，今后还要逐步建立完整的社会保障体系，最终实现工农一体化、城乡一体化全国统一的社会保障体制。让我们满腔热情、坚持不懈、积极探索、努力推进这项事业走向辉煌。
注释：
〔1〕“改革的步子要加快”《邓小平文选》第三卷第237页。
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