简评伊拉克临时宪法，本文主要内容关键词为：伊拉克论文,简评论文,宪法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年3月8日，伊拉克临管会最终在巴格达正式签署了临时宪法文本，比美英占领当局 原定时间2003年底签署的计划推迟了两个月。这部临时宪法正式名称是《过渡行政法》 ，是伊拉克在战后政治过渡时期的最高法律，也是今明两年过渡期内政权重建的根本大 法。
临时宪法的主要内容
临时宪法共包括9章62款，还是一个笼统的框架，很多问题都没有涉及具体和细节。这 部《过渡行政法》与一部完备、细化的宪法相比显得十分粗糙，是尚未经过细加工的框 架性文本，留有诸多原则性难题。但产生这样一部内容粗糙的临时宪法也实属不易，曾 几次陷入僵局，历经周折和磨合后，才得以通过。临时宪法有几点值得关注。
1.确定总统一正二副的权力分配制度《过渡行政法》文本规定，未来的伊拉克实行总 统与内阁总理分权机制，设1名总统，2名副总统，由总统任命总理和内阁，总统的任何 政令必须经2名副总统同时签署方能生效，副总统有权对总统的权力进行限制。总统与 副总统之间，相互制约机制可以解决不由任何一个派别独断专行的难题。《过渡行政法 》体现了权力分散、制衡和监督。联邦制政府在一些关键领域享有惟一的最高权力，保 持对这些领域的控制。这些领域包括国家安全，禁止成立独立武装；外交政策，外交代 表和边境控制；国际预算，金融和商业政策；国家资源，从国家资源中获得的收入，公 平地用于满足所有地区所需。
过渡的伊拉克行政当局，设立总统委员会和部长委员会，总统委员会包括1名总统和2 名副总统，他们将由国民议会选举产生，总统委员会将代表伊拉克主权，可以否定法律 和任命政府官员。总统作出的任何决定都必须获得总统委员会成员全票通过。总统委员 会任命总理，在总理推荐的基础上任命部长委员会成员，所有部长必须获得国民议会的 信任投票。总理和部长委员会监督政府的日常行政工作。联邦政府和地方政府实行分权 ，将确保伊拉克统一，防止中央政府的权力过分集中。
2.司法独立 临时宪法规定，伊拉克联邦制国家司法独立，将成立联邦最高法庭听取 司法请求，确保伊拉克所有法律与《过渡行政法》相符。司法委员会有9名成员，由总 统委员会依据高级司法委员会的建议任命产生。
3.国民议会 临时宪法确定，国民议会的产生不迟于2005年1月31日，国民议会的选举 将择时进行。过渡的立法当局由国民议会授权成立，国民议会将通过法律，确定监督执 行机关。国民议会成员将依据选举规定，由伊拉克人民自由选举产生，他们将公平地代 表所有伊拉克团体。国民议会将负责起草伊拉克永久宪法。
4.联邦制 临时宪法文本确定，未来的伊拉克政府是共和的、联邦制、民主和多元的 政治制度。(注：参见伊拉克临时宪法——《过渡行政法》概要全文，载www.sina.cn， 2004年3月9日。)伊拉克历史上大都是实行中央集权制模式，联邦制政治制度属首次尝 试。由于联邦制与以往历史上的政治制度大相径庭，许多伊拉克人认为，实行联邦制缺 乏基础，且易导致各派别势力形成割据。实施联邦制存在诸多问题，伊拉克内部派别众 多，各派之间的分歧难以协调。2003年7月产生的战后伊拉克临管会实行轮值主席制， 这一举措揭示了一个现实，平衡各派的权力极为困难。参照临管会的权力构成模式，未 来联邦制新政府将根据权力分散、地理、历史、人口及民族地域分布分配权力，(注： 临时宪法明文声称，伊拉克未来政府的构成不根据种族、宗教或教派分配权力，将根据 权力分散、地理和历史情况构成。尽管有此规定，但事实上出于宗教因素，保障各教派 能够获得基本满意的权力必然要顾及。)避免由某一派独揽大权。各派都拒绝把最高权 力交给其他某个派别单独掌管。《过渡行政法》在总统权力、任期、是否轮换及中央政 府与地方政府权力分配等问题上还存在严重争执。
5.库尔德人的利益受到保护和照顾 《过渡行政法》是各派妥协的产物，尤其对库尔 德人享有高度自治的特殊权力十分照顾。在未来联邦制中，《过渡行政法》条款规定， 库尔德地方政府是伊拉克统一国家中的正式地方政府，该政府将继续行使现行的一些权 力，允许库尔德人自治状态继续存在。关于库尔德民兵的存在问题，文本规定任何私有 武装都要解散，但需要一个漫长的过程，这等于牵就了库尔德人保留武装力量的利益。
6.妇女地位的提高 引人注目的是，临时宪法明显提高了妇女参政、议政的权利。《 过渡行政法》规定，妇女代表将在议会中占20%，在政府中占25%。伊拉克在萨达姆统治 时期也提倡尊重妇女权利，但在政府中占有1/4席位的高比例前所未有。在3月8日国际 妇女节通过的临时宪法，充分保证了妇女的权利，似乎是别有意义的巧合。
7.临时宪法对正式永久宪法起何作用 最终宪法的主要内容基本都囊括在了《过渡行 政法》中。临时宪法无疑是正式永久宪法的前奏，是预演，是必须的过渡和试行阶段， 一些重大原则问题可在试行中进行完善或修改，一些矛盾可以提前解决或化解，为最终 宪法顺利出台做准备。《过渡行政法》明确规定了伊拉克新政府就职的具体时间不迟于 2005年12月31日。宪法草案将征求伊拉克人民意见，然后交由伊拉克国民进行公投。一 旦宪法获得通过，将依据宪法选举产生伊拉克新政府。
伊拉克人对临时宪法的反应
伊拉克人对临时宪法的主要反应如下：
1.临时宪法无广泛的群众基础。伊拉克临时宪法最大的特点是，没有广泛的群众基础 ，伊拉克仍是美英联军的占领国，仅就这一点而言，临时宪法遇到了民众无声的强烈抵 制，尽管临时宪法为恢复伊拉克国家主权奠定了法律基础。临时宪法由25名临管会成员 签字后得以生效，但仍不能代表大多数伊拉克人的意志和利益，临管会在民众中没有威 信，被认为是美国傀儡机构，由它在美军占领监督下完成的这部临时宪法，所包含的内 容不被看好。伊拉克人对临时宪法看法不一，谈到对临时宪法的感受，多数人反应冷淡 。显而易见，美国的导弹没有给伊拉克人民送来民主和自由，反而是恐怖活动肆虐，百 姓苦不堪言。现在伊拉克人更关心面包，面包比宪法重要。虽然临时宪法为未来的新政 府提供了框架，但人们并未因此兴奋，一般认为这部宪法主要代表美英两国的利益。最 关心临时宪法能否如期签字的是美国和伊拉克临管会，受益最大的是美国，而不是伊拉 克民众。尽管这部《过渡行政法》距真正意义上的宪法还有很大距离，但国际社会普遍 认为，它不失为一个阶段性的成果，它为今年6月30日伊拉克从美英联军手中接管国家 政权铺平了道路，为未来建立联邦制政府制定了原则性框架。
2.各派对临时宪法争议强烈，分歧难以弥合。伊拉克《过渡行政法》出台后，引起国 际社会的关注。这部宪法的签署可谓一波三折，在各方达成协议后，签署日期一再推迟 ，就在最后一刻，5名什叶派临管会成员退出签字仪式现场，要求重新谈判，他们极力 提出修改意见，但最终未果。在签字仪式结束仅数小时，伊拉克什叶派最具影响力的领 袖阿亚图拉·阿里·西斯塔尼发布了一项宗教命令，公开对临时宪法提出批评，表明对 这部宪法持“保留意见”。他说，只有选举出来的立法机构采纳之后，《过渡行政法》 才有合法性。西斯塔尼在签字前后的强烈态度，暴露出伊拉克内部根深蒂固的民族和宗 教矛盾，难以化解和弥合，在某种程度上降低了这部《过渡行政法》的价值和民众认同 。
美国在制定临时宪法中的作用及联合国相关建议
毫无疑问，美国在起草伊拉克临时宪法中起了极重要的作用。美英占领当局为能如期 出台临时宪法，特向伊拉克派出了专家组，充当临管会的制宪顾问。联军最高行政长官 布雷默经常亲自出面调节各派的矛盾和分歧，美国式的民主、自由、改革内容大都贯穿 在临时宪法文本的条款中。尤其是联邦制政治制度的确定，体现了美国的意志，既保证 了伊拉克领土完整，不被伊拉克内部几大政治势力肢解，又保证了美国对伊拉克的主导 地位，同时也使伊拉克周边国家基本满意，即库尔德人在伊拉克建立独立国家的努力被 正式否定。
《过渡行政法》规定，伊拉克武装部队与联军合作，共同负责伊拉克安全防御。为保 证过渡时期伊拉克的主权完整，伊拉克武装部队将作为多国部队成员之一，发挥主要作 用。同时，伊拉克过渡政府有权与联军达成安全问题协议。由此不难看出，美国仍掌握 着对伊拉克的军事权力，伊军只是作为多国部队成员之一，(注：2003年10月，安理会 通过了第1511号决议，授权组织一支由美国领导的驻伊拉克多国部队。据今年3月18日 的最新统计，驻伊拉克的多国部队由30多个国家联合组成，共有兵力达15万多。除美英 联军外，出兵达千人以上的国家有西班牙、波兰、荷兰、乌克兰和意大利。此外还有澳 大利亚、罗马尼亚、韩国和日本等。)其权力受到很大限制，它不是享有独立主权意义 的国家军队，这无异于伊拉克在接管政权后仍是美国实际意义上的军事占领国。另外， 临时宪法规定，伊拉克武装部队接受伊拉克文职政治领导层的领导。这等于规定了伊军 受到双层领导的限制，不仅受到多国部队制约，还受到伊拉克临时政府的“领导”，而 伊拉克临时政府当局受美英联军当局的直接控制。
《过渡行政法》的签署完全是在美英联军占领下完成的，它是美英当局通过伊拉克临 管会强加给伊拉克人的一部宪法，其主要内容未经伊拉克人民参与和认可。
1.美英联军于6月30日交权日期不变制订一部伊拉克新宪法属于战后政治重建第三阶段 的任务。伊拉克临管会与布雷默占领当局于2003年11月15日签署协议，双方达成政权移 交的时间表，即在今年6月底之前，伊拉克进行全民大选，组建一个具有主权性质的临 时过渡政府，从美英占领当局手中接管伊拉克政权。新通过的《过渡行政法》以法律形 式正式确认这个时间不变。此后，2005年将分别举行两次大选，第一次将在2005年1月1 5日之前，由伊拉克人直接选举制宪委员会，负责起草、制定一部永久性宪法。该宪法 将付诸全民公决。第二次将在2005年12月31日之前，根据新宪法选举产生伊拉克新政府 。
尽管临时宪法签字仪式在爆炸声中完成，伊拉克境内治安形势一直糟糕，但不会在根 本上影响美英联军按时交权的计划。伊拉克总体局势已明朗化，美国正在力争控制局面 。伊拉克反美势力固然强大，美国士兵的伤亡与日俱增，但不能动摇美国的决心。美国 总统大选在即，布什为赢得大选会尽力保障伊拉克能按时交权，以利于他对国际社会和 国内都有一个“圆满交代”，不致影响大选，同时布什也可缓解美军伤亡不断增多的重 压。目前，布雷默在加紧与临管会商讨移交权力的细节。
6月30日，美国向伊拉克临时政府移交政权的既定日期正在临近，它既是伊临管会坚持 的，也是美国所认定，双方都等待这一天的到来。届时，伊拉克临管会和联军临时当局 将解散，新伊拉克临时政府产生。伊拉克人盼望接管主权，美国希望能从伊拉克战后泥 潭中脱身，这是两相情愿。
2.交权后，美国对伊拉克的控制地位不变这是美国最关心的问题。这早已有明文规定 。6月30日将解散美英联军临时当局。届时，美军将由占领军的地位变成军事存在。其 意义是在玩弄政治文字游戏，几乎是换汤不换药的军事占领。美国在伊拉克的主导地位 不会发生任何改变，不会放弃对伊拉克的控制。因此，临时宪法的象征意义大于实际意 义。6月30日，美国在归还伊拉克国家主权后，对伊拉克享有政治、军事上的控制权不 会发生任何改变，将继续保持对伊拉克的控制和监督。美国驻伊最高行政长官布雷默可 能继续留在伊拉克，出任萨达姆政权结束后的首任美国驻伊拉克大使。美国为显示和突 出权威地位以及占领者的“主导”身份，决定在伊拉克建造一个世界上最大的大使馆， 馆址居然选在巴格达市中心的前总统府共和国宫，这所大使馆的规模超出了常规，是空 前的“超级使馆”，计划在6月1日伊拉克主权移交之前1个月启用，将安排4000多名使 馆工作人员。如此庞大的阵容将要取代美英联军临时管理当局在伊拉克的使命，成为控 制伊拉克国家事务的指挥中心。美国决定在前总统府建大使馆的动作，激起伊拉克人的 极大愤慨，也受到临管会的指责和批评。什叶派领袖哈基姆指出，“美国人坐在以前萨 达姆下令残害伊拉克人民的座位上，继续他们的占领，这和独裁者有什么区别?”伊拉 克人甚至喊出了“把伊拉克驻美国大使馆建在白宫!”的口号。(注：参见《环球时报》 ，2004年3月12日。)
3.频繁发生的爆炸对临时宪法有何影响 伊拉克每天发生的针对美英联军的爆炸事件 此起彼伏，战后重建举步维艰，但这对执行临时宪法基本上没有实质性影响，不会因此 影响伊拉克政治重建进程。就像推迟临时宪法签署日期一样，虽然延期，但总体形势已 经明朗，反美势力和武装袭击不能阻止临时宪法的执行，由于美国的作用，预定的战后 重建时间表会得到执行。
4.临时宪法与美国提出的大中东计划有何关系 大中东计划是美国最近提出的一项新 倡议，是布什政府为鼓励阿拉伯世界进行民主改革和经济开放而推出的一个新设想。该 计划的详细内容尚未出台，就已遭到埃及、科威特、沙特阿拉伯等国的严厉批评，引起 广泛争议。法、德等欧盟国家对此持保留立场。伊拉克战争结束后，美国加快了在中东 地区实施西方民主化改造的步伐，并把伊拉克作为第一个样板，准备推销到所有阿拉伯 国家，这代表了美国的利益，美国单方面改造中东国家，推进民主制度，正受到阿拉伯 国家的强烈抵制。
美国民主党总统候选人克里4月12日提出解决伊拉克问题的主张，即美国必须将伊拉克 的政治改革“非美国化”，将改革的权力交给联合国。这对布什的伊拉克政策提出了严 重挑战。联合国在对伊拉克各方面情况进行认真考察后，并不看好今年6月30日交权， 认为不具备条件。联合国秘书长安南2月23日向安理会提交了一份报告，对伊拉克大选 和政治安排问题提出建议。报告认为，如果伊拉克各方面能尽快就选举问题达成共识并 及时开展准备工作，今年底举行直接选举是可能的。通过大选组建政府是伊拉克政治进 程的必由之路，但在当前局势下，6月30日前通过举行大选组建过渡政府不具可行性， 在法律和相关机构框架确立后，大选至少需要8个月的时间(注：参见《人民日报》，20 04年3月25日。)。这是联合国经过考察后得出的结论。
各派争论的焦点与临时宪法奠定的政治格局
(一)各派对临时宪法争论的焦点
由于美国加快了移交政权的步伐，各派间许多重大问题的争论来不及磨合，那些尚未 解决的问题留给了未来。就临时宪法文本条款各派争论焦点颇多，主要包括以下几点。
1.谁出任总统 宪法文本最初提出总统一正二副的权力分配制度，由逊尼派出任总统 、什叶派和库尔德人出任副总统，这一设想遭到什叶派和库尔德人的强烈反对，什叶派 希望设4名副总统，以确保本派占有更大的优势地位，但这一意见并未在通过的临时宪 法中得以体现，临时宪法基本上体现了权力分散、制衡和监督制度、由逊尼派、什叶派 和库尔德人三分天下，但究竟由哪一派担任总统的争夺依然十分激烈，这关系到各派今 后将获得权力多少的问题。伊拉克权力分配、洗牌斗争极为激烈，3大派中没有任何一 派占有压倒性的优势地位。伊拉克各派领导人为坚持本派别的利益展开了激烈不休的争 论，美国不得不作出妥协，最后与各派达成协议，同意暂时回避这个关键而敏感的问题 ，在总统权力、任期、是否轮换、副总统数额问题上有意避开，措辞含糊。但矛盾仍然 存在，终究无法回避。
2.关于三省否决条款 临时宪法规定，“如果在伊拉克18个省中有任何3个或3个以上 的省超过2/3的选民投票拒绝永久宪法，那么永久宪法将不能获得通过”。什叶派宗教 领袖西斯塔尼强烈抨击这一条是分裂伊拉克的祸根，为今后制定永久性宪法设置了障碍 。这一点也是什叶派领导人在最后一刻再次拒绝签字的原因。虽然后经临管会出面做工 作，什叶派出于从大局考虑，未最终坚持己见。但在临时宪法签字仪式结束仅数小时后 ，西斯塔尼公开对临时宪法提出批评，表示对这部宪法持“保留意见”，这使各派刚刚 达成的“妥协”再次出现分歧和争执。这一条款之所以引起极大争议，是因为此条款赋 予了库尔德人过大的权力。库尔德人控制着北部3省，占伊拉克人口60%的什叶派人担心 ，仅占全国人口20%的库尔德人根据此条款可以否定多数什叶派的意见。只要库尔德人 不满意，他们就有权使用否决权，这将导致民族冲突和国家分裂。赋予库尔德人这样大 的权力，无疑留下了刺激库尔德人增强权力意识的隐患，他们可能择机要求更大的自治 权或民族独立，使临时宪法的前途将面临若干不确定因素。西斯塔尼对什叶派穆斯林郑 重承诺，保证要设法修改他们所反对的部分章节。
3.联邦制模式 临时宪法文本确定，未来的伊拉克政府是共和的、联邦制、民主和多 元的政治制度。伊拉克各派在确立联邦制模式上存在分歧，逊尼派穆斯林主张采取松散 式的联邦制，赋予地方政府更大的自治权。什叶派依仗人口众多，主张建立权力更集中 的联邦制模式。(注：参见唐志超：《伊拉克出现内战苗头》，载《环球时报》，2004 年1月9日。)
4.世俗政权与神权的争执 关于伊斯兰教是未来伊拉克立法的“根本依据”还是“依 据之一”的条款，各派争论不休，最后文本采取了“主要依据”这一模糊性用语。这一 条文令人十分敏感，关系到伊拉克未来政权是世俗性质，还是神权性质的重大问题。如 果采用“根本依据”就意味着神权思想占上风，这是美国极不愿意看到的局面。临时宪 法确定伊斯兰教为立法主要依据，充分尊重了民情和国情，以利于伊拉克人更容易接受 ，但同时规定伊斯兰教不是惟一依据，这又保证了未来政权的世俗性质，避免了美国担 心出现神权政府的危险。
鉴于美国坚持已确定的时间表，实施伊拉克临时宪法条款不容商量。在实施过程中， 伊拉克各派面对权力分配将出现激烈争夺，伴随着各种矛盾、各种政治势力不断较量和 妥协，可能出现不可预料的局面。正应了美国驻伊最高行政长官布雷默所言，伊拉克新 政权诞生犹如分娩，而分娩则意味着“痛苦”。
临时宪法不仅存在上述重大问题，还有许多细节存在重重矛盾。各派分歧仍然尖锐， 所有被搁置的矛盾迟早要冒出来，无论如何回避不了。临时宪法能否给伊拉克带来稳定 还是未知数，引发危机的因素和问题很多，伊拉克政治重建还需要走艰苦漫长的路，临 时宪法的实施前景将面临诸多不确定因素。
(二)临实宪法在伊拉克奠定的政治格局
伊拉克国家权力结构发生了巨大变化和转移，由原复兴党一党制统治转移到了政治反 对党手中，由逊尼派穆斯林长期掌权变成由逊尼派、什叶派和库尔德人等其他政治派别 联合掌权的政治新格局。伊拉克国家政权完全转移到前萨达姆政府政治反对派手中，被 压制千余年的什叶派和库尔德人登上了伊拉克政治权力舞台。现在，争夺伊拉克政治权 力的是前萨达姆政权的各路政治反对派，他们正活跃在国际社会的各个领域。
伊拉克战争使伊拉克的政治发展发生了戏剧性变化，萨达姆作为政治强人退出历史舞 台，沙拉比、巴尔扎尼、塔拉巴尼、哈基姆等一批新的“反对派领导人”在力图登上国 家最高权力宝座。人们感受到伊拉克政治正处于新旧交替的阵痛中，且能感受到伊拉克 正在走向“新体制”和“新政治”，在未来民主政治发展中，充满了不确定性、动荡和 混乱。
推翻前萨达姆政权的是美英联军，不是伊拉克人，改变伊拉克未来政治结构的是美国 ，这就决定了美国一定要在伊拉克政治进程中占据主导地位。伊拉克战争结束后，伊拉 克政治中一个显著的特点是殖民主义特色的统治又重演了，像当年英国殖民主义统治一 样，美英占领当局在左右伊拉克国家的政治发展，主导者是美国。美国依靠前萨达姆的 政治反对派重建伊拉克，过去长期扮演伊拉克政府各路政治反对派的人物陆续登上政治 舞台，唱主角的是美国，唱配角的是“海归派”、什叶派、逊尼派和库尔德人等。
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