国企改革、债权保障和产业重组，本文主要内容关键词为：国企改革论文,债权论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前我国国有企业的症结在于：(1)对企业承担责任的出资者缺位；(2)企业资本不足和负债过度，负债／权益比率严重失调；(3)存量资产难以流动和重组；(4)国有企业的全国总体规模过大，超出了国家财政和国家银行的承受能力。
为了从现状出发，寻求新的启动点，使国有企业改革能取得实质性进展，需要正确处理如下5个关系。
企业制度改革和产业重组结合进行
国有企业改革的方向是建立现代企业制度。建立现代企业制度的起点是清理和调整企业现有的资产负债结构，增补资本和减轻债务，为确立所有者（出资者）以其权益对企业负债承担责任的制度创造前提。
据财政部清产核资办公室透露，截至1994年8月31日已完成清产核资的12.4万户国有工商企业，资产总额为41370亿元，负债总额为31049亿元，所有者权益总额为10321亿元。由此可见，国有企业的负债／权益比率已高达3∶1。
国有企业如此严重的资本不足和负债过度，除了企业经营不善和资产流失的原因外，主要是由国家财政对企业欠拨投资和通过收缴利润与折旧基金、依赖对现有企业持续“抽血”去铺新摊子所造成的后果。应该说，这是财政的欠帐，理应由财政给给企业增补资本金。但是，目前国家财政已连年依赖负债对建设项目投资，因而没有财力给现有企业普遍增补资本金。
有人寄希望于国家银行豁免企业债务。这显然也不现实。银行信贷资金百分之九十几来源于负债。目前国家银行的全部自有资金，远远不足以抵补国家财政向银行的透支、借款和其他财政性拖欠所占用的信贷资金。而银行对国有企业的贷款余额中，据有人估计约有40%属于不良债权。在这种情况下，如果让银行豁免企业债务，则只能牺牲存款户利益，首先是城乡居民利益（城乡居民储蓄存款占银行存款余额一半以上），并加剧通货膨胀。
上述情况表明，国有企业的全国总体规模早已扩张到了国家财政和国家银行都难以支撑的程度。因此，即使不说配置效率和企业效率如何，国有企业总体规模的适当收缩也势在必行。
这种收缩不是单纯量的缩减，而是产业重组的过程。要通过存量国有资产的调整和重组，让国有资本退出那些毋需保持国有的领域，腾出国有资本去充实那些尚需保留和发展的国有企业，提高国有企业的整体素质，改善产业结构，并为建立现代企业制度创造条件。
这种产业重组是体制结构和产业结构相结合的战略性调整过程。这个过程如能在正确的全国性战略规划指导下推进，使产业重组和企业制度改革有机结合起来，将减少无序性，降低重组成本。
近年来，国有企业总体规模缩小和产业重组的过程事实上一直在一些地方、部门和企业自发地进行着，只是由于各自为政，带有很大的盲目性，并增加了重组成本。一是产权交易中，国有产权主体不明，受让方（包括外商）往往利用国有企业困境和出让方急于摆脱困境筹集资金的饥不择食心态，而压低国有资产价格，并轻易取得控股权。二是产权转让收入，有的并未用到企业技术改造和制度改革上，而是继续用于铺新摊子的建设，甚至挪作他用。三是有些地方将产权转让单纯作为筹集资金的手段，没有把产业重组和企业制度改革有机结合起来，而是以筹得的资金用于旧体制的复制。这样，不但会造成国有资产流失，而且难以达到产业重组和企业改革的目标。
企业与出资主体双层法人化改革同步推进
对我国国有企业来说，建立现代企业制度，需要同时进行两个层次的改革。一是企业的公司化即法人化改组，二是构建以国家资本对企业出资并能对企业承担责任的出资主体。这两个层次的改革缺一不可。但是，鉴于国有企业出资者缺位的现状，这个出资主体的构建更是关键。
公司必须具有能对其承担责任的出资者。只有出资者以足额出资对公司承担责任，才能建立公司的法人财产制度和法人治理结构，使公司成为能以其全部资产对其债务承担责任的独立民事主体。因此，国有企业的公司化改组，首先要解决出资者缺位问题。只要不是非国有化，那末，以国家资本出资并对公司承担责任的出资机构的构建，就是国有企业实行公司化改组的必不可少的前提。
什么样的机构能承担这样的职能呢？我国四十多年的经验表明，对我国规模庞大的国有资产和国有企业来说，政府机构承担不了这样的职能，因为政府机构是按照行政权规则和程序运作，而不是按照财产权规则和程序运作的，它不可能对产权营运进行有效的操作。
有资格代理行使国家所有权的出资机构，本身应是具有独立的法人财产制度和法人治理结构的法人实体。出资主体的法人化改革和企业的法人化改革同步推进，才能使国有企业的改革取得实质性进展。
为了构建法人化的国有资本出资机构，即国有产权经营实体，需要实行如下4个方面的职能分工：
(1)政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，取消企业同政府部门的行政隶属关系，以防止行政权与财产权混淆，甚至以行政权替代或侵犯财产权；
(2)国有产权经营和国有资产管理实行职能分工，机构分立，前者由法人实体承担，后者由政府专职机构承担，彼此不存在行政隶属关系，以避免政府部门自身介入产权经营运作而弱化甚至替代政府对国有产权经营的依法监督管理；
(3)国有资产管理职能和国家财政管理职能分开，解除国有企业财务对国家财政的隶属关系，建立国有资本出资机构对其出资的国有公司的财务监管体系和对国家授权机关的报告制度，以保证国有公司的法人财产依法独立运作，不受国家财政从平衡预算需要出发的侵蚀，同时也防止国有公司对国家财政的依赖；
(4)国有产权经营机构的投资（出资）职能和国有商业银行的信贷职能分开，公司的出资者对公司的债权人承担责任，不能清偿到期债务的公司依法进行破产处理。
国家分层控股和产权行政分割不能相容
受托代理行使国家所有权的出资机构，即国有产权经营实体，可以采取国家控股公司形式。其中也包括企业集团内执行国家控股职能的母公司。
然而，并不是任何控股公司，只要用国有资本组建而成，就能实现国家控股职能。如果以为任何一级政府甚至政府部门单凭一纸行政命令宣布“授权”某机构经营国有资产，就能实现国家控股，那是一种误解。这样的机构尽管运用的是国有资本，可以对企业实现控股，实质却未必是国家控股，可能只是某级地方政府控股或部门控股。
国家控股机构本身不是国家资本的所有者，只是行使国家所有权的代理人，因此它要得到作为所有者的国家的正式授权，才能履行国家控股职能。所谓正式授权，就是授权须有法律依据，并遵循法定程序。没有法律依据的政府“授权”经营，只是不产生法律效力的行政行为。授权必须先授责。国家控股机构要承担什么责任，对应其责任应授予哪些权力，谁有资格对其授权，应按怎样的法定程序授权，并对其经营实绩和财务状况实施监督管理，这些都要由法律明确规定，依法执行。
国家所有权是国家的根本权力，因而对国家控股机构的授权以及对其业绩的审议监督，是国家最高权力机关全国人民代表大会及其常委会权力范围内的事。
但是，全国人大及其常委会并不代替政府对国家控股机构的行政管理和监督。这种行政监管由政府在国家法律授权范围内行使。
国家控股可以实行分层控股，即通过母子公司、子孙公司关系层层控股。但是，国家分层控股不等于按政府行政层次或行政部门分割控股。只有在下层控股公司受国家控股公司产权控制与约束的前提下，分层控股才能成为国家控股的形式。
对我国国有企业改革来说，控股系统的构建，现实中有3种可能的选择。
第一种选择是国家最高权力机关通过正式立法授权成立国家控股公司。国家控股公司除对企业直接控股外，还通过作为其子公司、孙公司的控股公司实行分层控股。这种控股系统的产权关系是明确的，并且分层控股可以在政府与企业间建立起防止行政控制的隔离带，因而国有产权可以有效运作。但是，我国国有资产和国有企业面广量大，情况复杂，如果全部纳入国家分层控股系统，则有难以克服的困难。分层过少，国有产权营运将难于操作；分层过多，又会弱化下层的产权约束。
第二种选择是存量国有资产分解为国家所有和地方公有的资产，在前者实行国家分层控股的同时，后者由地方权力机关依法授权成立地方公有控股公司或以其他适当形式进行经营。国家分层控股和地方公有控股并存的控股体制，在产权关系上有明确界定，彼此的财产责任可以分清，因而也可以有效运作。至于哪些该归地方公有，哪些须由国家控股，则应由国家立法规定统一的准则，不能凭各级政府以行政命令任意划拨。
第三种选择是原则上坚持对国有资产只能实行国家统一所有，而实践中则容忍各级政府以至政府部门自行“授权”设立各自的控股公司（它们基本是由主管部门或行政性公司改组而成），对其所属企业实行控股经营。这种行政分割的控股实践同国家统一所有的原则显然矛盾，但是，由于它对各级政府或政府部门很有诱惑力，当前正有日益发展之势。问题不只是在于原则与实践的矛盾。更具有实质意义的是，按行政层次、行政系统如此逐级、逐块切割控股，由此形成的林林总总的所谓国有控股公司（或称国有资产经营公司）之间都被行政壁垒割断了产权联系，它们在产权关系上将何以运作？！这种控股体制，其实只是在不同级别的政府或政府部门同其各自所属企业之间插进一个控股公司。这类控股公司本身并没有明确的出资者对其承担责任，也不受产权约束，同级政府对它则只能实施行政控制，因而实质还是政企不分的机构。这种政企不分的机构，对其所属企业则很有可能将行政权与财产权结合在一起实施控制，从而企业机制能否转换实属可疑。
企业增资和债权保障统筹安排
增资减债是当前国有企业进行法人化改革的必要前提。企业法人化的实质是要求企业的所有者权益有足够能力对企业债务承担责任。所有者权益是企业资产减去企业负债以后的净值，保障债权是保障所有者权益的前提。绝不能倒过来说，企业负债是企业资产扣除所有者权益以后的差额，保障所有者权益可以优先于保障债权。所以，国有企业增资减债，不能靠损害债权人对企业的债权来增加企业资本金。增补资本金和保障债权应统筹安排。
基本建设“拨改贷”资金是财政对企业该拨未拨的资金，本属财政资金，应转拨给企业，补充资本金。
银行以信贷资金对企业发放的贷款不能豁免，但是可以有条件地实行债股置换。债股置换只适用于确有发展前途和盈利潜力而资本金不足的企业。置换的方式，宜于组建独立的规范的投资公司，由其向社会公众发行股票、债券等证券，筹集资金来购买银行对这些企业的债权，并将债权转换成对企业的股权。这样既可保障银行债权，又避免银行持股，而且能为国有企业的公司化改组增加新的机构持股主体。
在我国当前条件下，应尽量避免银行债权直接转为银行对企业控股或持股。首先，国家银行政企不分以及国家银行同国家财政、国有企业三位一体的体制尚未改革，在这种情况下，银行对企业控股或持股，将使企业的所有者权益和负债的界限更混淆不清，银行债权更无人承担责任，银行对自己拥有所有者权益的企业将更弱化信用约束，从而促使企业更依赖银行，且银行信贷业务将无法避免政府行政干预。其次，在巨额不良债权和财政无限期占用信贷资金的重负下，国家银行自身事实上也存在着资本不足问题。这样，银行如果再靠负债去对企业控股或持股，一旦发生信用危机，将引发对经济、社会难以预料的危险的后果。
企业之间的债务转股权，亦须慎行。如果债权人企业资本充足，且债务人企业盈利潜力高于债权人企业，它们的债转股可能对双方都有利。然而，现在企业间这样的格局似乎并不多见。对债权人企业来说，债权转换为股权将减少本企业可周转的生产经营资金，如果它本来就资本不足，那末，债转股的结果将迫使它加重债务负担。
尤其值得注意的是，在当前国有企业资产负债结构普遍紊乱、所有者权益与负债混淆不清的情况下，企业之间的债转股有可能是企业以其占用的银行贷款转换成对其他企业的股权，这样将使银行债权更无保障，银行贷款更难收回，而且这种持股企业本身缺乏产权约束，很难指望它对被持股企业经营业绩能实施有效监控。
国家控股制度建设和多元投资主体培育同时并进
目前国有企业改组的股份公司，国家控股比例普遍过高。据中国企业家调查系统1994年对371家股份有限公司的调查，所谓国家股与法人股合计，国有资本控股比例高达79%。国家控股比例过高，政企分开和企业机制转换难以实现。这371家公司中，仍有行政主管部门的占56.2%，有“挂靠部门”的占19.7%，合计占75.9%。公司董事（含董事长）由党政部门委派、董事会拟聘经理人选须经上级审批、股东会有名无实等等，仍是普遍现象。
国家控股比例应有所限制，但国家控股比例的限制需同多元投资主体特别是机构投资者的培育相配合。目前国有企业改组的公司，同国家控股比例过高同时并存的是，非国有资本的持股者几乎全是散户。国际经验表明，股权过于分散会弱化股东对公司经营者的监控，因为相对于个人投资收益而言，股权分散的个人股东对公司实施监控的成本显然过高。我国目前的散户股东，面对占绝大比重的国有股权，更无力影响公司决策。独立的信托投资公司、共同基金、养老基金等机构持股者的成长和进入，既有可能降低股份公司中的国家控股比例，形成多元持股主体，又比个人股东更有可能监督公司经营，并有利于促进股市的稳定和成熟。
目前，即使以国有资本对企业增资，也应尽可能避免复制旧体制的单纯增资，力求将增资与改制有机结合起来。资本增量的投入可以成为塑造产权明确的国有资本出资机构的契机。举例来说，国有土地使用权转让的收入，现在各地通常仍是在财政列收列支，或者由当地政府简单划拨给企业充作资本金，使这部分资本本可明确的出资主体依然缺位。中央既然一再重申国有土地使用权转让归国家垄断，那末，由国有土地使用权转让收入形成的增量资本，为什么不可以由国家授权组建专门的土地控股公司来持股呢？这样不仅可使对企业增补的资本金一开始就明确出资者，而且国家控股公司的多元化也比单一控股主体有利于政企分开和企业机制转换的实现。
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