我国农业家庭承包制理论和政策的演进轨迹，本文主要内容关键词为：承包制论文,轨迹论文,我国农业论文,理论论文,家庭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国农业家庭承包制度作为农村微观经济组织制度，经历了从最初萌芽、形成发展到稳定巩固完善的逐步演进过程。本文循迹追踪，就我国农业家庭承包制理论和政策演变及家庭承包制度变迁轨迹作一较为详细的梳理。
一、人民公社体制时期我国农业家庭承包制理论的最初萌芽
20世纪50年代中期到70年代末期，在农业合作化基础上建立起来的政社合一的人民公社体制一直成为高度集中的计划经济体制在农村的微观经济组织的基础。实际上，包括中国在内的几乎所有社会主义国家从一开始进行农业社会主义改造，都把劳动力、土地等生产要素在内的“全盘集体化”作为既定的目标模式，这与社会主义国家都实现超前工业化经济发展战略和实现高度集中的计划经济体制有着密切关系。通过这样的体制和农产品的统购统销以及城乡分割的二元结构，保证农民为国家工业化现代化提供大量的农业剩余和资本原始积累。中国的农村人民公社体制，就是通过农村微观经济组织的塑造，为农产品的统一购销目标的实现提供强大的组织制度保证。可见，在国家工业化初期，集中进行资本原始积累时期，任何与这个目标违背的农业农村经营体制都是不能接受的。这就不难理解农业家庭承包经营制度在当时被排斥和根本否定的缘故了。
由于人民公社体制的效率很低，它通过强制的行政手段把农民和农村各种生产要素组织起来，服从于工业化的目标，实行农产品的不平等交换，压抑了广大农民的积极性，农业生产受到极大挫折，因而包产到户、家庭承包的实践曾经在一些地方悄悄出现。当时，中国共产党党内外人士对人民公社体制作过反思和调整，农业家庭承包经营的思想在党内也有反映。1962年，在国民经济调整过程中，邓子恢曾经提出应推广当时安徽部分地区试行的“责任田”形式，这可以看作是我国农业家庭承包经营思想和政策的最初萌芽。然而，一开始就遭到了党内的严厉批评，被指责为刮“单干风”[1]（P354）和反对社会主义农业集体经济。因而，人民公社思想当时被当成正确的东西长期保存下来并成为党和国家的主流思想，人民公社体制成为我国农村稳固的政治经济组织基础，直到上世纪80年代初。
二、我国农业家庭承包制度的逐步形成、发展和确立
党的十一届三中全会提出《关于加快农业发展若干问题的决定》草案，并在1979年9月召开的党的十一届四中全会上正式通过。《决定》明确指出：“确定农业政策和农村经济政策的首要出发点，是充分发挥中国八亿农民的积极性。”“我们的一切政策是否符合发展生产力的需要，就是要看这种政策能否调动劳动者的生产积极性。”为此，“我们一定要在思想上加强对农民的社会主义教育的同时，在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。离开一定的物质利益和政治权利，任何阶级的任何积极性是不可能自然产生的”[2]（P24）。从那以后，中国的农村改革开始围绕着发展生产力、保护和调动农民的积极性这个中心来进行。伴随着农民群众民主权利的获得，主动性、积极性、创造性的发挥，农村人民公社原有的一些经营管理体制便逐步地被突破，各种形式的生产责任制便迅速发展起来。
但是，在对待包产到户、包干到户的态度问题上，中央的政策并不是一开始就持支持意见的，而是经历了认识和再认识的逐步发展过程。在农村改革初期，党和政府的有关文件都仍然明确坚持否定和反对态度。1978年12月，《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》强调指出：“人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，稳定不变。”全会原则通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》中，作出“不许包产到户的规定”[3]（P78）。1979年4月，中共中央批准国家农委党组报送的《关于农村工作问题座谈会纪要》，又明确指出：“不准包产到户”[3]（P132）。
1979年9月，十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》又重申：“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。”[3]（P139）1980年5月31日，针对安徽省凤阳县的小岗等地方率先搞了包产到户后，收到很好效果，而许多人认为，这是“分田到户”，是“单干”，是“倒退”，会破坏集体经济，邓小平在同中央负责人谈话时指出：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”[4]（P152）邓小平鲜明地支持了包产到户、包干到户。邓小平的上述谈话之后，中央文件对包产到户、包干到户的政策，越来越灵活了。1980年9月，中共中央根据邓小平肯定“包产到户和包干到户”的谈话精神，制定了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的文件，指出：“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的需求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”“在一般地区，……已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就允许继续实行。”[4]（P167）这样，顺乎民心的包产到户、包干到户就迅速地漫向全国。这是中国农村微观经济体制改革的重大转折。
关于包产到户本身性质问题。中央开始只是说“包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕”[4]（P178）。后来，中共中央1982年第一号文件中，初步阐明了“包产到户”不姓“资”，并强调要进一步放宽农村政策。文件指出：“包产到户”、“包干到户”同其他形式的各种农业生产责任制一样，“都是社会主义集体经济的生产责任制”，“它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”[4]（P186）。这是理论上的一次飞跃。
1983年1月，中共中央又印发了1982年12月31日由中共中央政治局讨论通过的《当前农村经济政策若干问题》（又称1983年一号文件），这个文件进一步把农村实行的家庭承包责任制，同马列的合作制理论统一起来，对包产到户、包干到户的性质和地位，给予精辟的概括和高度的评价，指出：“联产承包责任制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使社会主义农业合作化的具体道路更加符合中国的实际。这是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义合作制理论在中国实践中的新发展。”[4]（P190）至此，中国共产党已经彻底改变了以往对农业生产包干到户、家庭承包的错误认识，彻底澄清了建国以来党对农业家庭承包制性质上的是非之争。
1984年1月中共中央又印发第三个“一号文件”，其基本精神是强调生产责任制的稳定与完善，并决定土地承包期从原来的3年延长到15年。接着，中央1985年1号文件又提出改革农产品统派购制度，把市场机制引入了农村经济领域。至此，中国农村最终废除了20多年的政社合一的人民公社体制以及农产品统购统销，实行并最终确立了农业家庭承包制度，把生产经营自主权还给了农民，把农民从僵化的人民公社体制下解放了出来，构造了农村自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的新型微观经济组织基础。更具有深远意义的是，这一改革把农民塑造成为相对独立的财产主体，使农民重建家庭私有财产，激发农民劳动、投资、积累的热情和积极性，解放了农业农村的各种生产要素，促进了农业农村经济和社会的巨大发展。这是我国农村历史性的大变革、大跨越。
三、我国农业家庭承包制理论政策的进一步深化发展
（一）家庭承包制度具有广泛适应性和旺盛生命力，同样适应现代农业
家庭承包制究竟是为了解决温饱问题而采取的权宜之计，还是具有广泛的适应性和长久的生命力，这个问题在20世纪90年代以前，在理论上并没有给予明确的回答，这就不利于长期稳定家庭承包制。中共中央的有关文件，对这个问题的认识，是经历了一个实践、认识、再实践、再认识的发展过程的。1980年9月，中共中央印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，是把家庭承包经营的必要性，看成是由于“集体经济没有办好，生产力水平依然很低，群众生活十分困难”，因而作为“解决温饱问题的一种必要措施”。1988年11月，《中共中央、国务院关于夺取明年农业丰收的决定》指出：“以家庭经营为主的联产承包责任制，符合目前中国大多数地区农业生产力的发展水平，仍具有旺盛的生产力。应保持稳定并不断完善。”[5]（P246）这同样是把家庭承包经营看成是由于生产力水平不高所决定的。
进入20世纪90年代以后，中央的认识发生了重大飞跃，中央文件对家庭承包经营的适应性，有了新的界定，即不再把家庭承包经营看成是我国农村生产力水平不高的产物，而是一再强调其具有广泛的适应性和旺盛的生产力。例如，《中共中央、国务院关于1991年农业和农村工作的通知》指出：“通过实行以家庭联产承包为主的责任制，建立了统分结合的双层经营体制，为集体经济找到了适应生产水平和发展要求的新的经营形式。这种经营体制，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，一定要作为农村的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”[6]（P349）1991年11月，十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，就表达得更明确了。文件指出：“把家庭承包这种经营方式引入集体经济，形成统一经营和分散经营相结合的双层经营体制，使农户有了生产经营自主权，又坚持了土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营。这种双层经营体制，在统分结合的具体形式和内容上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。这是中国农民在党的领导下的伟大创造，是集体经济的自我完善和发展，决不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。”[7]（P298）
1998年10月召开的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步明确指出，我国实行农村家庭承包经营制度不是由生产力水平决定的，而是由农业生产自身的特点或农业生产的规律所决定的。《决定》指出：“实行家庭承包经营，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，使农户获得充分的经营自主权，能够极大地调动农民的积极性，解放和发展农村生产力；符合农业生产自身的特点……这种经营方式，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。”[7]（P337）江泽民同志1998年9月在安徽考察工作时的讲话，也作了这样的表述：“农业以家庭经营为基础，是农业生产的规律决定的。……从实践看，家庭经营加上社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题。”[7]（P352）
1998年3月，在全国人大九届二次会议上，家庭承包经营作为农村的一项基本制度已正式写入我国宪法。2002年8月29日全国人大通过了《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，我国农村实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，这是我国农村的一项基本经营制度。从而为在实践中长期坚持和稳定以家庭承包经营为基础的农村微观经济体制奠定了科学理论支撑和法律依据，从法律上赋予了中国农民长期而有保障的土地承包权。
（二）稳定和完善家庭承包经营的核心，是稳定土地承包关系
20世纪90年代初期和中期，我国农村部分地区不尊重农民意愿，不顾实际条件，以实行土地规模经营、推行“两田制”为名，强行收回农民承包地，实行高价招标或租赁经营，盲目推行农业规模经营。对此，中央及时指出，集体的土地承包到户，实行双层经营，本身就是农村集体经济最有效的实现形式。如果把家庭承包经营这个基础动摇了，集体经济就失去了根基。家庭承包制度体现了集体统一经营和家庭分散经营的有机结合。一些地方屡屡发生的收回农民承包地、高价发包等现象，都是违反党的政策的，是错误的。不能再搞那种剥夺农民利益、归大堆的所谓集体经济了。必须长期坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。它是中国农业集体经济的自我完善和发展。不能有任何的犹豫和动摇。而稳定家庭承包经营的核心是稳定土地承包关系[6]（P352）。80年代中期以来，中央一直都是强调稳定土地承包关系，在这个基础上鼓励土地使用权的流转和集中，使农民对土地承包经营权得到更长期有效的保障。如，20世纪80年代中期提出土地承包期15年不变，进入90年代后，中央在1993年秋季召开的中央农村工作会议上又及时宣布，在第一阶段土地承包期15年到期后，土地承包期再延长30年。在1997年1月中央农村工作会议上又重申了这项政策，明确提出：第一轮承包到期的地方，一定要按照中央规定抓紧做好延长土地承包期的工作，已经延长承包期的，要长期保持稳定。
（三）按照依法自愿有偿的原则，逐步发展土地适度规模经营
中央指出：“按照依法自愿有偿的原则，逐步发展土地适度规模经营。”[8]（P19）对农业规模经营，党的农村政策一直来允许在稳定土地承包关系和农民土地承包权的前提下土地使有权的合理流转和发展土地规模经营，但始终强调，不能凭主观愿望，不能不顾客观实际，不能不顾群众意愿，不能通过行政手段强制推行，在条件成熟的地区，可以按照依法、农民自愿和有偿的原则逐步进行。1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决议》更加明确规定：“稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”[7]（P279）党的十六届三中全会提出：“依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”
四、对我国农业家庭承包制理论认识的进一步完善、成熟和系统
针对分散的小规模的家庭经营在市场经济和农业现代化进程中暴露出来的缺陷和问题，党中央提出了一系列完善家庭承包制度的新决策，从而对家庭承包制的认识更趋成熟系统。
（一）要发展和壮大农村集体经济实力，积极完善集体统一经营
“完善集体统一经营，主要是增强生产服务、协调管理、资产积累等功能，其中最重要的是增强对农户服务的功能。”[6]（P346）从而真正形成集体统一经营和家庭分散经营紧密结合的农村双层经营体制和农村新型合作经济。积极发展社区性合作经济组织，提高为农服务能力。
（二）要建立健全农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系
同时，在稳定家庭承包经营基础上，“促进农村土地、资金、技术、劳动力等生产要素合理流动与优化组合，发展多种形式的联合与合作”[8]（P431）。在尊重农户的市场主体地位和农民财产独立的前提下，推动农村经营体制创新。
（三）要积极支持农民发展各类专业服务组织
适应农业市场化、产业化、专业化要求而联合建立起来的新型专业性合作经济组织如专业技术协会、行业协会以及各种专业合作社，为广大分散的农户家庭经营提供一系列产前产中产后服务，解决了单个农户家庭经营所面临的技术、生产、资金、供销、信息、农机、农产品加工储运等问题，同时，它们以农业家庭承包经营为基础，以尊重农户的市场主体地位和合作意愿为前提，既能体现农业家庭经营活动的内在要求和独特优点，又解决和克服了广大分散的小规模的农户家庭经营的弊端、困难和不足，实现了家庭承包基础上的外部规模经济和规模经营效益，从而把农业家庭经营与农业专业化生产、社会化服务和农业规模经营有机统一起来。
（四）在家庭承包制的基础上大力推进农业产业化经营
20世纪90年代，面对农村改革与发展中出现的诸多矛盾，在不动摇家庭承包制的基础前提下，我国农业生产经营形式和产业组织形式究竟应当如何调整与变革，如何使家庭承包制能适应农业市场化和农业现代化发展的客观要求，促进农业生产力的发展和农民收入水平的提高，中国共产党于1997年9月召开的十五大的报告中，正式提出“积极发展农业产业化经营，形成生产、加工、销售有机结合和相互促进的机制，推进农业向商品化、专业化、现代化转变”[7]（P187）。1998年10月召开的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，进一步阐述农业产业化经营“能够有效解决千家万户的农民进入市场、运用现代科技和扩大经营规模等问题，提高农业经济效益和市场化程度，是中国农业逐步走向现代化的现实途径之一”[7]（P214）。实践证明，农业产业化把分散的家庭经营纳入一条龙的生产经营体系，把分散独立的许多生产过程，融化为一个社会生产总过程，最大限度地发挥整体效应和规模效应，它可以在家庭承包经营的基础上，形成小群体、大规模、专业化的生产格局，形成规模庞大的商品批量生产和农业的外部规模经济。
面对日益严峻的三农问题，农业农村改革需要在进一步坚持稳定完善家庭承包制度的基础上有新的思路、新的决策。家庭承包经营作为一项制度创新，极大地促进了我国农业农村经济社会的发展，它是我国农业农村进一步改革发展的基础，是解决农村所有矛盾和问题的前提，因而是我国农村经济政策的基石，必须长期坚持稳定。然而，仅仅依靠它，那就不可能解决我国农业农村发展中的所有问题。我国农业农村许多深层次的问题远远不是农业家庭承包制本身所能解决的，特别是农民增产不增收，农民收入增长幅度持续下降，城乡差距不断扩大的问题。究其深层次的原因，在于我国传统的二元经济社会结构以及与此相联系的城市化的严重滞后，严重阻碍了农民向城市和非农产业的有效转移，而不能转移农民、减少农民，就不可能最终富裕农民。为此，处于新世纪的中国共产党人及时明确提出，“逐步改变城乡二元经济结构的体制”，“改善农村富余劳动力转移就业的环境”，“统筹城乡经济社会发展”，“加快城镇化进程，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”[9]（P19），实现城乡一体化包括城乡劳动力就业和社会保障一体化，改革城乡分割的户籍制度、就业制度、社会保障制度，从而，把更多的农民从承包地上解放出来，向城镇和非农产业转移，开辟新的发展空间和致富道路。如果说，废除人民公社，实行家庭承包经营，给农民以长期的土地承包经营权，是农村改革以来中国农民的第一次解放；那么，打破传统二元结构体制，统筹城乡经济社会发展，加快城市化和城乡一体化，把更多的农民从承包地上解放出来，向城镇和非农产业转移，开辟新的发展空间和致富道路，则是农村改革以来中国农民的第二次解放，它在给以农民长久而有保障的土地承包权的基础上，又还给了农民公平的国民待遇、完整的财产权利和自由的发展空间，实现城乡经济社会的一体化发展，这又是一个历史性的突破和跨越，也必将使我国以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制在农村得到进一步的稳定和巩固。
标签：农业论文; 农民论文; 包产到户论文; 农村集体经济组织论文; 土地承包经营权流转论文; 农业发展论文; 承包制论文; 三农论文; 制度理论论文; 土地政策论文; 农村论文; 集体经济论文; 时政论文;